Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2025

Les pouvoirs publics sont aux prises avec des transformations systémiques complexes qui impliquent de poursuivre et d’accélérer la double transition numérique et écologique. Parallèlement, ils doivent aussi faire face aux répercussions des tensions géopolitiques actuelles et de la fragmentation croissante à l’échelle internationale, qui s’accompagnent d’une érosion de la confiance dans les institutions publiques.

La conjonction de ces facteurs renforce l’incertitude et la complexité du contexte actuel, ce à quoi il faut répondre par une gouvernance innovante et résiliente. De fait, il est impératif que les pouvoirs publics mettent à niveau leurs capacités et leurs outils d’action, puisqu’ils ont pour mission de gérer et d’atténuer les risques et les préjudices tout en permettant les progrès technologiques qui peuvent nous aider à relever les défis de notre époque.

Pour ce faire, il est indispensable de redéfinir la manière dont l’action réglementaire est menée, compte tenu, en particulier, des contraintes budgétaires actuelles. Lorsqu’elle est conçue et utilisée de manière adéquate, la réglementation peut déboucher sur des retombées positives dans nombre de domaines. Que ce soit en tant que citoyen, en tant que consommateur, en tant que chef d’entreprise, en tant qu’employé, en tant que responsable public ou en tant que responsable politique, nous avons tous affaire à des règles qui régissent de nombreuses facettes de notre vie. Quand elles sont appropriées, les règles nous protègent en réduisant les risques, et permettent à la société de prospérer en stimulant l’innovation et la croissance. À l’inverse, des règles inadaptées ou mal appliquées peuvent enrayer l’action publique, entraver l’accès aux services publics ou encore compromettre la sécurité, avec, dans le pire des cas, des conséquences dramatiques. Des règles mal conçues ou trop lourdes obèrent le potentiel de prospérité des sociétés. C’est pourquoi de nombreux pays mettent aujourd’hui l’accent sur des textes plus intelligents, plus simples et plus rationalisés.

Par conséquent, il est essentiel de renforcer la capacité des pouvoirs publics à mener une action réglementaire efficiente et efficace. Les résultats de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance fournissent des repères utiles pour orienter la trajectoire vers cet objectif : quatre personnes sur dix seulement (41 %) jugent probable que le gouvernement national régule de façon appropriée les nouvelles technologies ; 35 % sont peu convaincues de la capacité de leur pays à réduire les émissions de gaz à effet de serre afin d’atteindre les objectifs climatiques ; 41 % ne croient pas que les pouvoirs publics sont capables de concilier les besoins des différentes générations ; et moins d’une personne sur trois (31 %) estime que le gouvernement serait susceptible d’adopter les avis exprimés lors d’une consultation publique (OCDE, 2024[1]).

Devant l’ampleur des défis à surmonter, l’heure est venue de « bien réglementer » et d’accélérer les réformes en matière de politique réglementaire. Les développements qui suivent traitent de la manière dont la réglementation et la politique réglementaire peuvent aider les pouvoirs publics à protéger efficacement la population et la planète et à favoriser la prospérité.

De nos jours, les attentes à l’égard des démocraties sont fortes. Les changements environnementaux affectent la sécurité de la population et la production alimentaire. Les nouvelles technologies et leurs différentes applications sont censées apporter de grands progrès à la société, mais d’aucuns considèrent qu’elles représentent également des risques existentiels pour l’humanité. Les pouvoirs publics doivent non seulement faire face à ces bouleversements mondiaux, qui sont source d’incertitudes et imposent des arbitrages, mais aussi garantir la continuité des services publics essentiels et veiller à répondre aux besoins administratifs de la population. Si cette dernière a le sentiment que l’administration ne parvient pas à être à la hauteur de ces défis et à satisfaire ses besoins, la confiance dans les institutions publiques s’en verra encore détériorée. Dans ce qui suit, on examine comment « bien réglementer » en se fondant sur les bonnes données probantes, en menant un véritable dialogue, en analysant les impacts et les contraintes et en mettant en place des institutions efficaces et décloisonnées.

Pour qu’elles soient appropriées, les règles doivent être élaborées en tenant compte des priorités et des arbitrages stratégiques du moment. Il est nécessaire de recueillir les éléments probants et de communiquer sur le processus de décision de manière transparente. Cette approche permettra en outre de favoriser l’efficacité des politiques et de la réglementation. En effet, des règles fondées sur des éléments probants ont plus de chances d’atteindre leurs objectifs. Par exemple, en communiquant des informations qui répondent aux préoccupations de la population sur l’efficacité des mesures de réduction des émissions, sur leurs effets en termes d’inégalités et sur leurs avantages et inconvénients pour les ménages, il est possible d’accroître le soutien à l’égard des politiques climatiques (Dechezleprêtre et al., 2022[2]).

Réformer la gouvernance de la réglementation contribuera à faire en sorte que les règles et leur mise en œuvre soient adaptées à la réalité du monde d’aujourd’hui, qui évolue rapidement. Les cadres réglementaires actuels peinent souvent à suivre le rythme des progrès technologiques, et ils se heurtent à certains problèmes tels que le chevauchement des ressorts territoriaux, le morcellement juridique et l’obsolescence des règles. Passer en revue les règles et élaborer des textes adaptables, agiles et axés sur les retombées permet au système d’évoluer à un rythme naturel, en cadence avec les avancées technologiques, la modification des comportements individuels et l’émergence de nouvelles données scientifiques. Par exemple, des règles et procédures héritées du passé peuvent freiner le déploiement de technologies qui pourraient être exploitées dans le cadre de l’action climatique. En revanche, lorsque les textes et les pratiques de délivrance de licences et de permis relatifs à l’environnement sont adaptés aux objectifs et fondés sur les risques, cela peut aider les autorités régulatrices à gérer les arbitrages et à adopter des mesures plus efficaces.

Étant donné la vitesse à laquelle le monde évolue, les administrations publiques et les autorités régulatrices elles-mêmes se trouvent constamment à la remorque des progrès technologiques et scientifiques, et elles doivent d’urgence renforcer leurs capacités de veille stratégique et de prospective réglementaire. Cela permettra d’accroître leur niveau de connaissance afin de mieux anticiper les défis d’aujourd’hui et de demain et de prévenir les préjudices causés par des lacunes réglementaires ou par l’inertie institutionnelle, tout en évitant de conserver des textes ankylosants hérités du passé. En plus de renforcer les capacités institutionnelles de prospective, il conviendra de doter les autorités régulatrices qui sont en première ligne de pouvoirs et de ressources suffisants pour tirer des conséquences concrètes de leurs analyses. Lorsque les autorités n’ont plus d’autres choix que de recourir à la sanction, ces pouvoirs et ressources risquent d’être insuffisants eu égard à la taille et à la nature transnationale des entités auxquelles s’applique la réglementation, ce qui remet en question l’efficacité même des dispositifs coercitifs.

Il est possible de créer des règles meilleures et plus efficaces en associant au processus les personnes ou entités concernées, qu’il s’agisse de celles qui supporteront les charges découlant de l’application de ces règles ou de celles qui en bénéficieront grâce à l’atténuation de certains préjudices. Ce dialogue devra avoir lieu suffisamment tôt dans le processus pour que les contributions puissent réellement être suivies d’effets. Les consultations doivent inclure tout un éventail de parties prenantes et intégrer des garde-fous suffisants pour contrer tout abus d’influence et garantir que les intérêts de la société soient respectés face aux groupes d’influence. Cela peut par exemple permettre de veiller à ce que les objectifs fixés et les interventions promeuvent l’innovation et la croissance tout en renforçant les protections, afin d’éviter de donner l’impression de rechercher « l’innovation à tout prix ». La communication avec l’ensemble des parties prenantes demeure également un élément central des approches d’anticipation, dès lors qu’il s’agit d’étudier les effets que les innovations actuelles et futures auront sur la société et l’économie.

D’après les résultats de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, les pouvoirs publics peuvent accroître considérablement le niveau de confiance de la population en associant celle-ci à leur action. On peut se féliciter que presque tous les Membres de l’OCDE aient mis en place des dispositions obligeant à mener des consultations lors de l’élaboration des textes législatifs comme réglementaires (voir le chapitre 2, intitulé « La réglementation au service des citoyens »). Les plateformes centralisées et les durées de consultation minimales ont permis d’améliorer les possibilités de participer à l’action normative. Certains pays ont fait d’importants progrès sur le plan de l’adoption de stratégies de consultation plus inclusives, grâce à l’utilisation de différents moyens tels que l’interprétation en langue des signes, le recours au braille, la traduction de documents ou encore l’admission de contributions par enregistrements audio ou vidéo, en plus des méthodes plus traditionnelles.

Cependant, les consultations de large portée ne sont pas encore clairement repérées par l’ensemble des citoyens, et elles ne semblent pas suffisamment systématiques pour placer les institutions de la démocratie représentative sur une trajectoire plus inclusive. Ainsi, les pouvoirs publics ont tendance à consulter les parties prenantes de manière sélective, ce qui peut exclure certains groupes concernés. Il faut en faire davantage sur tous les plans pour continuer d’instaurer un véritable processus de dialogue avec les parties prenantes. Cet objectif implique de mieux planifier le processus et de fournir des informations plus accessibles sur les consultations futures. Il est nécessaire de généraliser un dialogue intervenant plus tôt dans le processus, avant que le cap à suivre n’ait été fixé, afin qu’il soit possible d’envisager différentes options comme des solutions possibles. De plus, une fois le cap fixé, il convient de renforcer les boucles de retour d’information qui permettent de tenir informés celles et ceux qui ont pris le temps de contribuer au processus. Tous ces efforts s’imposent pour continuer à renforcer la confiance dans l’intégrité et l’utilité du dialogue et de l’ouverture.

Pour atteindre leurs objectifs, les pouvoirs publics peuvent se servir d’une panoplie d’outils, dont la réglementation, en plus d’autres approches telles que les instruments fondés sur le marché et les systèmes d’autorégulation ou de corégulation pilotés à l’échelon sectoriel. Les analyses d’impact permettent aux responsables publics d’examiner les problèmes stratégiques et leur ampleur et de livrer différentes options pour les résoudre. Les analyses d’impact de la réglementation (AIR) peuvent permettre aux pouvoirs publics de compléter leurs connaissances en engageant un dialogue avec des parties prenantes qui sont en mesure de fournir de précieuses informations sur les conséquences concrètes des décisions prises en matière réglementaire. Conjuguées aux informations fournies par les autorités régulatrices chargées de suivre l’application des règles et de les faire respecter, ces analyses peuvent contribuer à brosser un tableau plus exhaustif, propre à étayer la prise de décisions. Les analyses d’impact sont formellement exigées dans tous les pays de l’OCDE, même si leur périmètre varie considérablement. À l’heure actuelle, cet outil est utilisé systématiquement par plus de 80 % des Membres de l’OCDE.

Une fois mises en place, les règles doivent être mises à jour pour continuer à générer des retombées positives pour la société. Les processus d’analyse d’impact ne garantissent pas que les règles produiront les effets escomptés, ni qu’elles résisteront à l’épreuve du temps. En revanche, ces processus constituent une base objective à l’aune de laquelle les décisions stratégiques pourront être évaluées par la suite.

La mise en place progressive de nouvelles règles aboutit à la formation d’un édifice normatif complexe. Si les règles sont mal conçues ou mal mises en œuvre, si elles sont élaborées sans réelle consultation ou si elles imposent des contraintes disproportionnées, elles manqueront leur objectif. Une telle situation peut provoquer un rejet à l’encontre des objectifs stratégiques que ces règles entendaient servir et, à terme, à l’encontre des institutions démocratiques qui avaient fixé ces objectifs. Les évaluations ex post permettent aux pouvoirs publics d’examiner l’intégralité du cadre réglementaire pour déterminer si les règles qui s’y trouvent produisent les effets escomptés, de façon à améliorer en permanence la prestation de services. Moins d’un tiers des Membres de l’OCDE ont établi des dispositions formelles imposant de réaliser systématiquement des évaluations ex post.

S’il est judicieux de mener des initiatives de réduction des charges administratives, de nombreux travaux montrent que c’est lorsqu’elles s’inscrivent dans le cadre d’efforts déployés pour gérer l’ensemble de la réglementation existante que ces initiatives ont le plus d’effets (OCDE, 2021[3]). Les pouvoirs publics peuvent, dans un premier temps, adopter des approches de simplification, étayées par des mesures telles que la cartographie des parcours, la numérisation et le déploiement de guichets uniques, sans compromettre la réalisation des objectifs réglementaires. En outre, réduire les exigences administratives superflues contribue à soutenir la croissance et la compétitivité en élargissant l’éventail de choix pour les consommateurs, en stimulant l’innovation dans les secteurs des produits et des services et en renforçant l’emploi et l’investissement.

Les institutions de réglementation existent depuis des décennies, formant un réseau complexe d’acteurs chargés de différents secteurs ou portefeuilles stratégiques. La difficulté réside dans le fait que leurs mandats, leurs fonctions et leurs prérogatives sont souvent figés, alors que les économies sont flexibles et en mutation, sous l’effet de transformations profondes qui viennent bousculer les fondements des dispositifs régissant ces institutions, leurs activités sectorielles et la répartition de leurs compétences. À titre d’exemple, les changements climatiques peuvent peser tout à la fois sur l’accès à l’eau, la sécurité sanitaire des denrées alimentaires, les questions énergétiques et les mécanismes de réaction en cas de crise – des domaines traditionnellement affectés à des institutions spécifiques, qui doivent désormais prendre conscience du problème et y trouver des solutions collectivement. Si elles ne parviennent pas à reconnaître ces relations d’interdépendance et à agir en conséquence, ces institutions ne seront pas à la hauteur des défis actuels auxquels les pouvoirs publics font face en matière de réglementation, ce qui pourrait contribuer au déclin de la confiance dans les institutions publiques.

Dans cette perspective, il faut investir dans des institutions de réglementation parées pour l’avenir, aptes à soutenir les systèmes réglementaires et à produire en la matière des résultats à la hauteur des exigences de la société. Favoriser une action coordonnée à tous les échelons des administrations publiques est l’un des aspects clés de ces investissements, dans l’optique de faire face aux problèmes stratégiques transversaux en y apportant des solutions concertées, coordonnées et collaboratives. D’après les résultats de l’enquête de l’OCDE sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires, environ 40 % des Membres de l’OCDE déclarent que leurs ministères et autorités régulatrices se coordonnent pour détecter et traiter les cas où différents organismes partagent des responsabilités liées à l’innovation (OCDE, non publié[4]). Une telle approche repose sur des mécanismes formels de coordination entre des groupements d’autorités régulatrices ainsi que, de façon moins formelle, sur le recours à des pôles de connaissances, à l’échange de connaissances et à des groupes d’experts. L’amélioration de la coordination au niveau national a également conduit à l’adoption de pratiques communes au-delà des frontières nationales, ce qui est particulièrement pertinent dans le cadre des transitions écologique et numérique, qui exigent des pays qu’ils travaillent en collaboration pour accomplir des avancées conjointes.

Toutefois, il ne suffit pas de se coordonner : les pouvoirs publics doivent aussi investir dans la mise en place de capacités institutionnelles robustes pour gérer efficacement les technologies numériques, par exemple en ce qui concerne l’aptitude institutionnelle des autorités régulatrices à remplir le rôle important qui leur incombe en matière de suivi et d’application de la réglementation relative au numérique, a fortiori compte tenu de la rapidité des évolutions technologiques et de la complexité croissante des nouvelles technologies. Pour y parvenir, les pouvoirs publics doivent élaborer des stratégies nationales visant à développer leurs capacités de réglementation, en adaptant les cadres institutionnels qui régissent les différents mandats, prérogatives et dispositifs juridiques pour mettre les nouvelles structures de réglementation en cohérence avec les besoins changeants des divers secteurs et en instaurant des mécanismes centralisés de suivi, de coordination et de conseil afin de surmonter le cloisonnement des institutions.

En outre, les pouvoirs publics doivent mettre résolument l’accent sur le renforcement des compétences et du savoir-faire des autorités régulatrices, afin que leur niveau d’expertise soit à la hauteur des travaux des secteurs encadrés et des besoins de la société. Une enquête menée auprès des autorités régulatrices sur leur personnel et leur financement montre que plus de la moitié d’entre elles peinent à recruter du personnel qualifié, en particulier dans le domaine du numérique (OCDE, 2022[5]). L’une des solutions possibles consisterait à mutualiser les ressources et à investir dans l’établissement d’orientations techniques, l’utilisation d’outils et la formation afin de mieux équiper les organismes publics.

Compte tenu du rythme auquel la situation évolue, il faut être agile à toutes les phases du cycle de l’action publique. Grâce aux technologies numériques et au développement de leurs applications, les autorités régulatrices peuvent recueillir de manière novatrice des données sur lesquelles fonder leurs décisions et leurs actions de façon à répondre aux évolutions du terrain. Les présentes Perspectives proposent un large éventail d’exemples internationaux de recours par les exécutifs et les autorités régulatrices à des outils numériques fondés sur les données pour accroître la précision et l’efficacité de la conception et de la mise en œuvre de la réglementation. En particulier, il est possible, grâce aux nouveaux outils, d’analyser de grands volumes de données, ce qui permet d’augmenter l’efficacité du suivi et de la mise en application des textes. À titre d’illustration, l’utilisation de l’intelligence artificielle (IA), d’outils de moissonnage et de systèmes de données en temps réel permet de détecter le non-respect des dispositions, d’optimiser l’affectation des ressources et de rationaliser les procédures. L’efficacité de ces outils dépend de la qualité des données et de l’utilisation judicieuse des technologies afin d’éviter les biais et de garantir la transparence, la sécurité et la confiance dans les systèmes de réglementation.

Une bonne conception et une bonne mise en œuvre de la réglementation sont des leviers essentiels pour permettre le progrès et relever les défis de notre époque. De meilleures pratiques réglementaires permettent de favoriser l’innovation tout en stimulant la croissance ; d’associer la population à l’élaboration des règles et de susciter son adhésion et sa confiance à l’égard de celles-ci ; et d’aider les responsables publics à gérer les arbitrages de manière transparente.

Malgré ces bienfaits tangibles, l’adoption de bonnes pratiques réglementaires stagne. Tout au long de la dernière décennie, l’OCDE a suivi la mise en œuvre des exigences dont ses Membres sont convenus et qu’ils doivent appliquer. Force est de constater que, si l’utilisation d’outils fondamentaux d’amélioration de la réglementation tels que les analyses d’impact s’est répandue, et si l’action normative a gagné en transparence, tel n’est pas le cas dans chacun des pays. De surcroît, le recours aux bonnes pratiques s’inscrit souvent dans une démarche de pure forme qui n’accorde pas suffisamment de poids aux réalisations de terrain.

Comme l’exposent les présentes Perspectives, il ne suffira plus, à l’avenir, de continuer sur la même lancée s’agissant d’adopter de bonnes pratiques réglementaires, lesquelles doivent elles aussi s’adapter pour rester pertinentes et pour aider les pouvoirs publics à atteindre leur objectif d’instauration d’un environnement réglementaire plus léger, plus simple, plus efficient et plus efficace, propice à une société plus prospère :

• Pour fixer les priorités et établir les bonnes règles, il faut appliquer des principes solides en matière de conception de la réglementation.

• Pour élaborer les règles de manière transparente et susciter l’adhésion et la confiance à leur égard, il est essentiel de dialoguer avec les parties concernées. Dans le même temps, il est fondamental de ne pas utiliser l’outil réglementaire d’une façon qui favorise la recherche de rente, afin de garantir que les règles produisent constamment des retombées positives pour l’ensemble de la collectivité, et non pour seulement quelques-uns.

• Pour que les règles soient performantes, il est indispensable de fonder les décisions sur des données probantes. À mesure que de nouvelles règles sont établies, et au fil du temps, les règles doivent être actualisées pour prévenir les redondances et les lacunes, et pour qu’elles gardent la flexibilité nécessaire pour couvrir les risques nouveaux.

• Pour améliorer la qualité de la réglementation et mener à bien les transitions écologique et numérique, il faut instaurer des dispositifs de gouvernance robustes. Une meilleure coordination, tant au niveau national qu’international, est essentielle pour créer un cadre solide permettant de limiter les doublons et de remédier rapidement aux lacunes susceptibles d’apparaître en matière de gouvernance.

• Pour lutter contre les risques nouveaux et à venir, il convient de rendre la réglementation plus souple grâce à une application systématique des procédures normatives. Les administrations seront ainsi mieux placées pour favoriser un environnement innovant tout en servant des objectifs de protection des personnes contre les préjudices potentiels.

Réformer la gouvernance réglementaire exigera des efforts renouvelés de la part de toutes les parties. Une telle réforme nécessitera aussi une volonté politique de faire mieux, d’être ouvert au changement et de tenir compte des incertitudes. Les responsables publics devront ouvrir le dialogue plus tôt, avec un éventail plus large de parties prenantes, concevoir des règles centrées sur l’humain et intégrer davantage les aspects liés au suivi et à la mise en application des règles. Il faudra également que les autorités régulatrices soient pourvues de mandats clairs et dotées de ressources appropriées pour favoriser la conformité et adopter des approches de mise en application fondées sur les risques. L’OCDE dispose d’un référentiel visant à aider les pays à améliorer leur système de gouvernance réglementaire par la mise en œuvre de mesures telles que l’optimisation des analyses d’impact et des évaluations ex post, l’adoption de stratégies proportionnées de conformité et de mise en application et le renforcement des dispositifs institutionnels applicables aux autorités régulatrices chargées des réseaux essentiels. Les présentes Perspectives présentent les axes prioritaires d’une réforme de la politique réglementaire au service des citoyens, de la planète et de l’avenir.

[2] Dechezleprêtre, A. et al. (2022), Fighting climate change: International attitudes toward climate policies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3406f29a-en.

[1] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.

[5] OCDE (2022), Equipping Agile and Autonomous Regulators, The Governance of Regulators, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7dcb34c8-en.

[3] OCDE (2021), Examiner la réglementation existante, Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/eb656b8d-fr.

[4] OCDE (non publié), Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) Survey.