Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2025

La plupart des données présentées dans ces Perspectives de l’OCDE, y compris les indicateurs composites, sont issues des enquêtes menées en 2014, 2017, 2021 et 2024 sur les indicateurs en matière réglementaire. Ce guide de lecture a pour objet d’aider les lecteurs à mieux cerner la portée des données recueillies grâce à ces enquêtes et à comprendre certaines des limites liées à l’utilisation des indicateurs. Veuillez noter que cette édition des Perspectives intègre aussi les réponses à de nouvelles questions d’enquête qui ont été rédigées en collaboration avec le groupe d’étude « Mesurer les performances en matière de réglementation », et qui portent sur la gouvernance réglementaire agile, la conformité et la mise en application ainsi que la transition écologique. Aucune de ces questions n’a été prise en compte dans l’élaboration des indicateurs composites de l’enquête sur les indicateurs en matière réglementaire.

Les enquêtes sur les indicateurs en matière réglementaire ont permis de dresser un état des lieux à quatre dates : le 31 décembre 2014, le 31 décembre 2017, le 1^er janvier 2021 et le 1^er janvier 2024. Les données pour 2014 portent sur 34 pays de l’OCDE et sur l’Union européenne. Les données pour 2017 portent sur 36 pays de l’OCDE et deux pays candidats à l’adhésion à l’OCDE (au moment de la collecte des données) ainsi que sur l’Union européenne. Les données pour 2021 et 2024 portent sur les 38 pays de l’OCDE et sur l’Union européenne. Ces enquêtes ont pour objet d’examiner les pratiques des pays en matière de politique de la réglementation à la lumière de la Recommandation concernant la politique et la gouvernance réglementaires que le Conseil de l’OCDE a adoptée en 2012 (OCDE, 2012[1]). Les enquêtes abordent de façon détaillée trois principes de la Recommandation de 2012 : l’association des parties prenantes, l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et l’évaluation ex post. Pour chacun de ces principes, elles permettent de recueillir des renseignements sur les exigences formelles énoncées, mais aussi des données probantes sur la mise en œuvre de ces exigences. À l’avenir, on recueillera peut-être des renseignements sur la mise en œuvre d’autres principes de la Recommandation.

Si l’association des parties prenantes, l’AIR et l’évaluation ex post sont des aspects très importants de la politique de la réglementation, elles ne constituent pas les seuls éléments nécessaires à l’instauration d’une meilleure réglementation. L’édition 2024 de l’enquête sur les indicateurs en matière réglementaire englobait aussi des questions sur la gouvernance réglementaire agile inspirées, pour partie, de la Recommandation de l’OCDE de 2021 en faveur d’une gouvernance réglementaire agile permettant de mettre l’innovation à profit (OCDE, 2021[2]) (chapitre 4) ; des questions sur la coopération réglementaire internationale, dans le prolongement de la Recommandation de 2012 et de la Recommandation de l’OCDE de 2022 sur la coopération réglementaire internationale face aux défis de portée mondiale (OCDE, 2022[3]) (chapitres 3, 4 et 5) ; et des questions sur la cohérence entre les divers niveaux d’administration et sur la réglementation fondée sur les risques (chapitre 5).

L’enquête est axée sur les processus qui sont suivis par le pouvoir exécutif national pour l’élaboration des textes (législatifs comme réglementaires) dans tous les domaines d’action. En revanche, les questions relatives à l’évaluation ex post portent sur l’ensemble des textes nationaux, qu’ils procèdent d’une initiative du parlement ou de l’exécutif. D’après les données dont on dispose, la plupart des textes nationaux sont couverts par les réponses à l’enquête, avec quelques différences selon les pays. La plupart des pays Membres de l’OCDE sont dotés d’un régime parlementaire, et leurs textes législatifs nationaux résultent, dans la plupart des cas, d’une initiative de l’exécutif. Toutefois, tel n’est pas le cas aux États-Unis et en Türkiye, où l’exécutif n’est à l’initiative d’aucun texte législatif, ni, dans une moindre mesure, en Autriche, au Chili, en Colombie, en Corée, au Costa Rica, en France, en Lituanie, au Mexique et au Portugal, où la proportion de textes législatifs issus d’une initiative de l’exécutif est faible par rapport aux autres pays Membres de l’OCDE.

Les résultats de l’enquête sont utilisés tout au long de ces Perspectives, de plusieurs manières. Premièrement, les réponses aux diverses questions sont présentées, afin de montrer l’évolution du nombre de Membres à avoir adopté les pratiques correspondantes. Deuxièmement, des données qualitatives et des exemples fournis dans le cadre de l’enquête sont mis à profit pour étoffer l’analyse. Troisièmement, des indicateurs composites sont proposés concernant l’association des parties prenantes, l’AIR et l’évaluation ex post, afin d’offrir une vue d’ensemble des pratiques des pays. Quatrièmement, un indicateur de transparence est présenté, à la lumière de la méthodologie et des indicateurs composites (chapitre 2).

Chaque indicateur composite comprend quatre catégories assorties d’une pondération égale : 1) la catégorie « adoption systématique », qui porte sur les exigences formelles et sur la fréquence à laquelle elles sont mises en œuvre en pratique ; 2) la catégorie « méthodologie », qui évoque les méthodes utilisées dans chaque domaine, par exemple les types d’impacts analysés ou la fréquence du recours aux différentes formes de consultation ; 3) la catégorie « suivi et contrôle de la qualité », qui porte sur le rôle joué par les organes de contrôle et sur les évaluations mises à la disposition du public ; et 4) la catégorie « transparence », qui regroupe l’information tirée des questions portant sur les principes de l’administration ouverte (ou « gouvernement ouvert ») — la publication ou la non-publication des décisions officielles, par exemple.

Il est important, pour interpréter les résultats d’enquête, de tenir compte des limites méthodologiques des indicateurs composites, en particulier ceux qui, comme dans le cas présent, sont fondés sur des variables catégorielles.

Les indicateurs composites doivent leur utilité au fait qu’ils permettent d’intégrer de grandes quantités d’informations sous un format aisément compréhensible (Freudenberg, 2003[4]). Toutefois, de par leur nature même, des indicateurs comparables à l’échelle internationale ne peuvent pas tenir compte des contextes nationaux, ni refléter pleinement les réalités complexes que recouvrent la qualité, l’utilisation et l’impact d’une politique réglementaire. Par rapport à d’autres éditions, l’enquête actuelle accorde une attention plus grande aux données probantes et aux exemples fournis à l’appui des réponses données par les pays, mais elle ne constitue pas une évaluation approfondie de la qualité des pratiques nationales. Par exemple, les Membres de l’OCDE ont dû étayer leurs réponses en fournissant des exemples d’éléments précis obligatoirement évalués dans le cadre des AIR, mais le Secrétariat de l’OCDE n’a ni évalué la qualité de ces analyses d’impact, ni évoqué avec les parties prenantes l’impact effectif de ces AIR sur la qualité des textes.

Des examens nationaux approfondis sont donc nécessaires pour compléter les indicateurs. De tels examens proposent une analyse plus fine de la teneur, des forces et des faiblesses des politiques réglementaires nationales, et ils s’accompagnent de recommandations détaillées et adaptées au contexte local. Les Membres de l’OCDE ont des structures de gouvernance, des cultures administratives et des contextes institutionnels et constitutionnels très divers ; il est important d’en tenir compte pour évaluer pleinement leurs pratiques et politiques réglementaires. Si ces différences sont prises en compte dans les examens par les pairs des Membres de l’OCDE, il est en revanche impossible de refléter l’ensemble de ces facteurs propres à chaque pays dans une comparaison transnationale des pratiques réglementaires.

De même, il est important de garder à l’esprit que les indicateurs ne doivent pas être interprétés comme un outil de mesure de la qualité de la réglementation elle-même. La mise en œuvre des pratiques mesurées par les indicateurs vise, certes, à déboucher sur une réglementation conforme aux objectifs de l’action publique et produisant un impact positif sur l’économie et la société, mais les indicateurs ne permettent pas, en eux-mêmes, d’évaluer si ces buts sont atteints.

Les résultats des indicateurs composites dépendent toujours des choix méthodologiques effectués, à moins que les réponses fournies par les pays soient homogènes pour toutes les pratiques. Dès lors, il n’est pas conseillé d’en tirer des conclusions sur la performance relative des pays obtenant des scores du même ordre. Les indicateurs composites doivent plutôt être envisagés comme un moyen d’engager la discussion et de susciter l’intérêt du public (OCDE/Union européenne/CE-CCR, 2008[5]). Pour assurer une pleine transparence, la méthodologie qui a été suivie pour construire les indicateurs composites et les données sous-jacentes, ainsi que les résultats de l’analyse de sensibilité aux différents choix méthodologiques, y compris le dispositif de pondération, ont été publiés (Arndt et al., 2015[6]).

[6] Arndt, C. et al. (2015), 2015 Indicators of Regulatory Policy and Governance: Design, Methodology and Key Results, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5jrnwqm3zp43-en.

[4] Freudenberg, M. (2003), « Indicateurs composites de performances des pays : Examen critique », Documents de travail de l’OCDE sur la science, la technologie et l’industrie, n° 2003/16, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/405566708255.

[3] OCDE (2022), Recommandation du Conseil sur la coopération réglementaire internationale face aux défis de portée mondiale, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0475.

[2] OCDE (2021), Recommandation du Conseil en faveur d’une gouvernance réglementaire agile permettant de mettre l’innovation à profit, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0464.

[1] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0390.

[5] OCDE/Union européenne/CE-CCR (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264043466-en.