Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2025

L’ampleur et le rythme de l’innovation sont en train de bouleverser le fonctionnement des sociétés et des économies. Les technologies émergentes telles que la biologie de synthèse, l’IA, les matériaux avancés, les neurotechnologies et les technologies quantiques peuvent contribuer à des gains sans précédent dans les domaines de la santé, de l’énergie, du climat, des systèmes alimentaires et de la biodiversité (OCDE, 2024[1]). Toutefois, ces innovations peuvent également comporter des risques pour les personnes, l’économie, l’environnement et la démocratie. Les règles et réglementations, qu’elles soient élaborées par les pouvoirs publics ou rédigées en collaboration avec l’industrie ou entièrement par elle, permettent de gérer ces risques tout en appuyant l’innovation. En agissant comme un « contrôleur d’accès au marché » (Evans, 20 janvier 2021[2]), des règles bien conçues permettent d’exploiter l’innovation pour promouvoir des objectifs économiques, sociaux et environnementaux.

Mais la réglementation n’est pas toujours en place, efficace pour assurer les protections nécessaires ou perçues comme adaptées pour susciter un impact positif. En 2024, les données de 30 pays montrent que plus d’un tiers des citoyens jugent improbable que leur gouvernement national réglemente de manière adéquate les nouvelles technologies et aide les entreprises et les citoyens à les utiliser de manière responsable1 (OCDE, 2024[3]). Sans une action réglementaire opportune et éclairée, des lacunes dans les protections et le fonctionnement du marché peuvent apparaître. Cela peut entraîner une augmentation des risques, entraver l’adoption responsable des nouvelles technologies et rendre les marchés et les individus vulnérables face aux mauvaises utilisations, à l’exploitation et à l’inefficacité.

Les technologies numériques présentent un intérêt particulier pour les discussions réglementaires actuelles, dans la mesure où des technologies telles que l’intelligence artificielle (IA), l’internet des objets et la technologie quantique évoluent rapidement et transforment nos pratiques quotidiennes et les perspectives de demain, tout en créant ou en exacerbant des préjudices potentiels. Parmi les exemples bien connus de risques liés à l’utilisation des technologies numériques, il convient de citer la reconnaissance faciale et les logiciels espions en tant qu’outils de surveillance de masse (Ryan-Mosley, 2022[4]), les cyberattaques et la cybercriminalité qui portent atteinte à la vie privée et à la sécurité des citoyens, les plateformes de médias sociaux en tant que vecteurs de désinformation (Matasick, Alfonsi et Bellantoni, 2020[5] ; OCDE, 2024[6]) et les algorithmes biaisés qui conduisent à des pratiques d’embauche discriminatoires, notamment sur la base de l’origine ethnique et du genre (Chen, 2023[7]).

La réglementation joue un rôle important s’agissant de veiller à ce que les systèmes de gouvernance soient suffisants pour aligner la conception et les applications des technologies numériques sur des résultats sociétaux positifs. Le secteur lui-même devrait y aspirer, mais les incitations adéquates n’existent pas toujours. Les approches dirigées ou codirigées par le secteur peuvent donner lieu à des réponses plus agiles aux évolutions technologiques et réduire les asymétries d’information, mais leur mise en œuvre pratique a parfois laissé le public mal protégé, notamment en raison de la priorité accordée à l’innovation par rapport à d’autres objectifs en matière de réglementation. (OCDE, 2024[6]). Par exemple, X (anciennement Twitter) a retiré sa participation volontaire au code de bonnes pratiques contre la désinformation de 2018 en mai 2023 (OCDE, 2024[6]). Les gouvernements jouent donc un rôle essentiel dans l’orientation et la mise en œuvre de transformations numériques responsables grâce à leurs pouvoirs de réglementation qui leur permettent d’élaborer des politiques tenant compte des risques.

Déterminer la réglementation pour l’avenir requiert des gouvernements qu’ils comprennent et élaborent des réponses aux défis actuels, émergents et futurs, le plus notable étant actuellement le double défi que représentent les transitions verte (voir le chapitre 3) et numérique. Le présent chapitre donne un aperçu de la manière dont les gouvernements peuvent adopter une réglementation pour l’avenir de la transformation numérique, et en tirer des enseignements qui pourront être appliqués à d’autres transitions futures. L’objectif est de démontrer les avantages de la réglementation en tant qu’outil précieux pour libérer le potentiel positif de l’innovation de manière responsable, en soutenant et en exploitant des initiatives plus larges de l’OCDE (Encadré 4.1).

La bonne nouvelle, c’est que des décennies de réformes réglementaires ont abouti à un système de processus, d’outils et d’institutions permettant d’optimiser les avantages de la réglementation tout en limitant au maximum les coûts pour les citoyens, les entreprises, la société et l’environnement (OCDE, 2021[8]). La question clé est de savoir comment adapter ces trois éléments de façon à ce que la gouvernance réglementaire soit adaptée à la résolution des problèmes émergents. Le présent chapitre examine les défis complexes auxquels sont confrontés les régulateurs à l’ère du numérique et présente les mesures concrètes que les gouvernements peuvent prendre et commencent à prendre pour élaborer des règles et des cadres adaptés à l’avenir :

• adapter les processus pour une réglementation réactive

• exploiter de nouveaux outils pour améliorer les réglementations

• façonner des instances de réglementation prêtes pour l’avenir.

La transformation numérique est l’un des défis complexes les plus pressants pour l’action publique. D’une part, de nombreux gouvernements de l’OCDE examinent leurs systèmes actuels d’amélioration de la réglementation et concluent que plusieurs de leurs composantes continuent de fonctionner efficacement à l’ère du numérique. Ce constat est corroboré par les recherches de l’OCDE sur les approches réglementaires de l’IA, qui montrent comment les systèmes existants permettent d’identifier les risques liés aux systèmes d’IA et d’y réagir (Encadré 4.2). D’autre part, les échanges dans le cadre de forums internationaux ont commencé à mettre en évidence les lacunes des approches en matière de gouvernance et de réglementation face aux risques de la transformation numérique et aux défis à relever pour soutenir les nouvelles perspectives (voir Encadré 4.1).

Le rythme des progrès technologiques et la nature transfrontière des technologies numériques constituent deux défis majeurs auxquels les gouvernements sont confrontés lorsqu’ils réglementent à l’ère du numérique. Ces deux défis ont jeté les bases des ajustements et des améliorations réglementaires présentés dans le reste du présent chapitre afin de réglementer efficacement à l’avenir.

Une réglementation efficace nécessite une compréhension commune du problème de politique, non seulement par les formations politiques, mais aussi par toutes les parties prenantes. Plus la technologie évolue rapidement, plus il est difficile de parvenir à une compréhension commune. Les asymétries d’information sur les débouchés et les risques du développement technologique, associées à l’incertitude quant à sa trajectoire, peuvent rapidement s’accumuler, ce qui entrave la prise de décisions de gouvernance éclairées par les décideurs sur la nécessité d’interventions réglementaires, sur ce qu’il convient de réglementer et sur la manière de le faire de manière efficace.

En raison de leur développement rapide, l’impact de nombreuses technologies numériques peut n’être pleinement compris que plusieurs années après leur création. La nature intangible des technologies et leur convergence croissante (par exemple, l’association de technologies numériques à des technologies physiques) aboutissent à des relations complexes dont les effets sont difficiles à prévoir ou à mesurer. À titre d’exemple, l’association des technologies de l’IA et de l’Internet des objets pourrait potentiellement introduire de nouvelles menaces pour la cybersécurité tout en présentant des avantages, ce qui imposerait de mettre à jour les cadres réglementaires afin de mieux garantir la sécurité de ces technologies. Sans une compréhension approfondie des défis et des lacunes créés par l’innovation technologique, les décideurs sont démunis pour concevoir des approches de gouvernance qui ciblent un besoin spécifique.

En outre, l’évolution constante des chaînes de valeur et des modèles d’entreprise complexifie la responsabilité vis-à-vis des technologies numériques et de leurs répercussions ultimes. Les gouvernements peuvent éprouver des difficultés à comprendre comment réglementer au mieux une technologie afin de favoriser la mise en place de structures de responsabilité adéquates. Par exemple, les décideurs doivent-ils axer leurs interventions sur le développement des technologies numériques, sur leurs applications ou sur leur impact final ? Chaque aspect a une nature distincte qui a nécessairement une incidence sur les réponses politiques et réglementaires.

L’évolution rapide des technologies peut également remettre en question l’adéquation des approches réglementaires actuelles. De nombreux gouvernements se demandent si les règles et approches existantes suffisent à elles seules à relever les défis posés par les technologies numériques d’un point de vue sectoriel ou horizontal. La réglementation est traditionnellement conçue point par point, secteur par secteur ou technologie par technologie, et souvent au moyen d’une approche « réglementer et oublier » (OCDE, 2021[8]). Le rythme rapide des progrès technologiques remet en question ce modèle, exigeant des délais plus courts et s’éloignant de la conception ex ante et de la fourniture ex durante conçues comme une série d’étapes ou d’outils discrets, au profit de parties mutuellement complémentaires du cycle de l’action publique destinées à éclairer l’adaptation des approches réglementaires (ou alternatives) (OCDE, 2024[6] ; 2021[8]). Cet état de fait est exacerbé par le dilemme de Collingridge, selon lequel les règles relatives aux technologies sont plus faciles à accepter lorsque la technologie en est à un stade de développement précoce, bien qu’il soit difficile d’en connaître les effets, que lorsqu’elle en est à un stade de développement plus avancé, lorsque les règles relatives aux technologies sont plus difficiles à accepter, mais que leurs impacts sont mieux démontrés. (Tõnurist et Hanson, 2020[21]).

Les technologies et leurs applications sont transversales et relèvent de divers organes gouvernementaux, de sorte que la gouvernance des innovations numériques s’inscrit souvent dans le cadre des compétences de plusieurs décideurs et régulateurs. Ce phénomène donne lieu à un réseau complexe de réponses et de responsabilités qu’il convient de gérer. Les juridictions qui se recoupent et les écarts réglementaires peuvent conduire à des inefficacités, à des incohérences et à des occasions manquées en matière de gouvernance. Aujourd’hui plus que jamais, la résolution des problèmes politiques exige une approche conjointe et collaborative entre les régulateurs afin d’identifier les mandats existants et les lacunes dans l’approche institutionnelle de la gouvernance des technologies. L’élaboration de normes internationales et le renforcement du partage d’informations entre les pays sont considérés comme bénéfiques pour atténuer efficacement les menaces numériques, tandis que les cadres existants peuvent également être adaptés en permanence aux nouvelles technologies pour rester robustes.

Les technologies remettent également en question les notions traditionnelles de responsabilité juridique (OCDE, 2024[6]). Il s’agit notamment des questions de juridiction, de mandats des régulateurs pour faire appliquer les règles et de l’érosion des frontières entre consommateurs et producteurs (OCDE, 2024[6]). Cette évolution remet non seulement en question l’applicabilité des concepts juridiques traditionnels, mais rend également difficile l’élaboration de politiques efficaces qui tiennent compte de cette nouvelle dynamique. En outre, la nature transfrontière des technologies numériques complexifie davantage l’exercice de l’autorité juridictionnelle, car les actions menées dans un pays peuvent avoir des répercussions importantes dans un autre, ce qui nécessite une approche plus nuancée et plus collaborative de la réglementation, qui transcende les frontières nationales. Dans ce contexte, la coopération internationale en matière de réglementation devient essentielle pour assurer la cohérence, prévenir la fragmentation de la réglementation et créer un cadre plus homogène pour traiter les questions qui relèvent de plusieurs juridictions.

Enfin, le renforcement de la capacité des institutions à réfléchir à long terme sur la manière dont les technologies émergentes peuvent affecter les sociétés, les marchés et les actions des pouvoirs publics constitue un défi (OCDE, 2024[6]). Cela nécessite une utilisation beaucoup plus large des approches anticipatives de la réglementation, notamment le renforcement de la capacité des organes de contrôle et de conseil à anticiper et à mettre en œuvre la prospective stratégique tout au long du cycle de l’action publique. Pour ce faire, il faut également que les gouvernements confient des responsabilités aux fonctionnaires et créent un environnement favorable à la validation des innovations anticipatives (Tõnurist et Hanson, 2020[21]), et qu’ils acquièrent les compétences nécessaires pour promouvoir une action publique fondée sur des données probantes dans le domaine des technologies numériques. (OCDE, 2024[6] ; 2021[8]). Les examens de l’OCDE portant sur la gouvernance en matière d’innovation anticipative ont mis en évidence la manière dont la Finlande, l’Irlande, la Slovénie et d’autres pays s’efforcent de renforcer la capacité institutionnelle ayant trait à l’innovation (OCDE, 2022[22] ; 2021[23] ; 2021[24]).

Pour gérer à la fois le rythme et la nature transfrontière des technologies numériques, les gouvernements doivent faire preuve de souplesse et d’agilité dans leurs processus réglementaires. Les régulateurs ont néanmoins souvent adopté une approche consistant à « réglementer et oublier », en élaborant des solutions politiques à des problèmes de politique, mais en omettant ensuite de les contrôler, de les évaluer ou de les mettre à jour au fil du temps. Les éditions successives du rapport Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE ont noté que les pays membres de l’OCDE demeuraient à la traîne en ce qui concerne les évaluations ex post, par rapport aux autres outils de gestion de la réglementation (OCDE, 2021[8] ; 2018[25] ; 2016[26]). Dans le contexte de la transformation numérique, une telle approche statique peut avoir pour effet de rendre les dispositions réglementaires obsolètes, inadaptées et trop contraignantes pour permettre de relever les défis du monde moderne.

Il s’agit plutôt d’un processus d’adaptation et d’apprentissage qui permet au gouvernement de tirer continuellement des enseignements de ses approches et systèmes réglementaires et de les améliorer (OCDE, 2021[11] ; 2024[1]). Cette approche permet aux gouvernements de rester réactifs face à l’évolution rapide des technologies numériques, en veillant à ce que les réglementations restent pertinentes et efficaces. Le recours à une gouvernance anticipative et à un cycle d’action publique itératif est un élément essentiel à la mise en place d’un système réglementaire aussi réactif.

Pour mieux éclairer la prise de décisions et équiper les institutions pour gouverner les technologies numériques, les gouvernements doivent adopter une approche anticipative. Cette approche vise à aborder la technologie au fur et à mesure de son émergence et de son évolution afin de renforcer la capacité de la gouvernance à stimuler l’innovation tout en améliorant l’alignement des trajectoires de l’innovation et de la réglementation sur les objectifs sociétaux.

Le Cadre (2024[1]) relatif à une gouvernance anticipative des technologies émergentes de l’OCDE explique comment passer de la gestion des risques technologiques à l’anticipation des évolutions technologiques (Guston, 2013[27]). Pour ce faire, les gouvernements doivent tenir compte de cinq éléments interconnectés à appliquer dans des contextes technologiques spécifiques :

En intégrant ces éléments de gouvernance anticipative, les gouvernements sont mieux équipés pour relever de manière proactive les défis émergents, s’adapter aux progrès technologiques et créer des politiques plus résilientes et tournées vers l’avenir, capables de faire face aux incertitudes futures. Deux processus particuliers – le renseignement stratégique et l’association des parties prenantes – sont décrits ci-dessous.

Face à la complexité croissante et aux incertitudes, il importe que les gouvernements construisent une base de connaissances sur l’évolution potentielle des technologies numériques et leurs impacts. Un manque de prévoyance peut priver les gouvernements de leurs moyens d’action lorsque des crises, telles que celle de la COVID-19, surviennent ou lorsque les nouvelles technologies perturbent les processus quotidiens. On se souvient ainsi qu’Uber a bouleversé les régimes réglementaires régissant les taxis dans les villes du monde entier – un phénomène que les régulateurs n’avaient ni prévu ni planifié de manière adéquate. Les approches de renseignement stratégique préparent les décideurs comme les régulateurs à adapter les systèmes réglementaires de manière à ce qu’ils soient résistants et prêts à faire face à des changements potentiels.

Les méthodes de renseignement stratégique comprennent l’analyse prospective, la prévision technologique ou stratégique, la prévoyance, l’évaluation des technologies et l’évaluation des risques émergents (OCDE, 2024[1]). L’Encadré 4.3 donne des indications sur l’utilisation générale de ces processus. Dans la perspective d’une politique réglementaire agile, les gouvernements emploient généralement deux approches interdépendantes: l’analyse prospective et la prévoyance stratégique.

L’analyse prospective consiste à détecter et à analyser les signaux faibles des évolutions technologiques. L’analyse prospective est le fondement de tout processus de renseignement stratégique. Elle aide à identifier les domaines d’intérêt et à comprendre les principaux moteurs de l’évolution technologique. Il peut s’agir de recherches documentaires, d’enquêtes auprès d’experts et d’un examen à terme de la littérature existante. Elle peut également impliquer une analyse des mégatendances, qui explore et examine les changements à grande échelle qui se construisent dans le présent à l’intersection de divers domaines politiques, avec des impacts complexes et multidimensionnels dans l’avenir.

La prévoyance stratégique s’appuie sur de multiples sources de données pour concevoir des scénarios futurs potentiels et alternatifs et anticiper leurs effets politiques. Les décideurs l’utilisent pour établir des liens plus étroits entre les progrès technologiques et leurs implications pour la gouvernance. Cette fonction est particulièrement utile pour la planification de scénarios gouvernementaux, c’est-à-dire l’élaboration de plusieurs récits ou images de ce que pourrait être l’avenir et leur utilisation pour appuyer une prise de décisions éclairée dans le présent.

De nombreux gouvernements de l’OCDE adoptent l’analyse prospective et la prévoyance stratégique pour améliorer leur politique réglementaire. Au lieu de s’en remettre à des efforts occasionnels de prévoyance, les pays mettent aujourd’hui en place des groupes dédiés ou des organes de conseil qui se consacrent à cette tâche afin d’éclairer leur prise de décisions. À titre d’exemple, le Royaume-Uni a consacré des ressources à l’analyse prospective afin d’appuyer l’élaboration de règles concernant les technologies quantiques (Encadré 4.4).

En outre, d’autres pays membres de l’OCDE ont créé ou désigné un organe chargé de la prévoyance en matière de réglementation :

• Le Portugal a mis en place un centre de compétences pour la planification, les politiques et la prévoyance des pouvoirs publics, qui couvre l’ensemble du cycle réglementaire.

• Le comité de réforme réglementaire de la Corée, en collaboration avec les ministères, a défini une « feuille de route d’innovation réglementaire préemptive » afin d’identifier et de traiter de manière proactive les questions réglementaires liées aux technologies émergentes2.

• La Commission européenne a pris des mesures pour intégrer la prévoyance stratégique à l’action publique de l’Union européenne, notamment dans le cadre du programme « Mieux légiférer ». En outre, le réseau de prévoyance stratégique assure une coordination politique à long terme entre toutes les directions générales, et la Commission européenne coopère en matière de prévoyance avec d’autres institutions de l’Union européenne par l’intermédiaire du système européen d’analyse stratégique et politique.

• La Chancellerie fédérale allemande a développé une capacité de prévoyance au cours des dernières années, notamment en ce qui concerne les effets des innovations technologiques, comme les cyberattaques en tant que moyen militaire non conventionnel ou le rôle de la manipulation des médias sociaux dans les campagnes électorales.

La prochaine étape pour les pays membres de l’OCDE est de faire de la prévoyance et de l’analyse une partie intégrante de l’action publique en veillant à ce qu’elle ait un large impact et ne soit pas limitée à de petits groupes d’experts ou à des projets isolés (OCDE, 2020[30]). Il s’agit notamment de faire participer une série de parties prenantes à la validation des conclusions et à l’identification des implications réglementaires des résultats de la prévoyance, et d’intégrer les conclusions dans la conception, la mise en œuvre et la révision des règles nouvelles et existantes (OCDE, 2021[31]).

L’association des parties prenantes est un processus essentiel qui aide les gouvernements à se tenir au courant des évolutions et des effets des changements technologiques (2022[22]). Cependant, au moins deux défis empêchent actuellement les gouvernements d’utiliser efficacement l’association des parties prenantes dans la réglementation des technologies numériques. Tout d’abord, l’association des parties prenantes intervient souvent à un stade avancé du processus réglementaire, après que les décisions clés ont déjà été prises, ce qui ne permet pas aux parties prenantes d’apporter leur contribution tout au long du cycle de l’action publique. Deuxièmement, il est de plus en plus difficile de s’assurer que les gouvernements collectent les informations nécessaires pour gouverner efficacement. Les régulateurs sont confrontés à une asymétrie de l’information concernant les capacités actuelles et futures des technologies, ce qui complique l’élaboration d’une réglementation adéquate à long terme. Les entreprises, les organisations de la société civile et les citoyens sont en première ligne de ces changements et peuvent apporter une contribution précieuse à la faisabilité des solutions (OCDE, 2021[8]). L’association des parties prenantes peut enrichir la compréhension des problèmes en apportant les connaissances manquantes, en ouvrant le cadre des problèmes, en mettant en lumière les valeurs clés en jeu et en anticipant les obstacles à une mise en œuvre efficace (OCDE, 2024[1]).

L’association des parties prenantes est donc une étape essentielle pour garantir des réglementations bien conçues qui anticipent les progrès technologiques à partir de diverses perspectives. Pour combler les lacunes en matière d’information, les gouvernements ont besoin d’un modèle de partenariat, en travaillant directement avec les ingénieurs et les développeurs pour comprendre les tendances et les fonctions des technologies, en concevant conjointement des stratégies et des programmes technologiques, en encourageant la communication par le biais de processus interdisciplinaires et transdisciplinaires tels que la recherche et le développement, et en établissant des plateformes de collaboration pour alimenter les technologies émergentes et renforcer le lien entre les processus d’innovation et leur impact sur la société (OCDE, 2024[1]).

Les recherches à venir de l’OCDE sur les approches réglementaires de l’IA identifient les voies par lesquelles les gouvernements envisagent déjà de relever le premier défi3. L’Australie a établi un organe de conseil composé d’experts chargé de consulter le secteur pour élaborer des normes de sécurité en matière d’IA et de nouveaux garde-fous à l’appui d’une IA sûre et responsable. La proposition de loi canadienne sur l’IA et les données4 imposerait un dialogue permanent avec les experts du secteur, les chercheurs universitaires et les organes internationaux dans le cadre de la mise en œuvre de sa politique au moyen de pratiques d’autoréglementation et de normalisation. La loi sur l’IA de l’Union européenne crée le comité européen de l’intelligence artificielle5, une plateforme de coordination permanente et un organe de conseil de la Commission européenne composé d’experts et de parties prenantes. Pour anticiper l’entrée en vigueur de la loi sur l’IA, l’Union européenne a également établi le pacte sur l’IA qui vise à ce que le secteur s’engage volontairement à respecter la loi sur l’IA et commence à mettre en œuvre ses exigences avant l’échéance légale. Le pacte est mis en œuvre par l’intermédiaire d’un réseau de participants qui partagent des informations et des bonnes pratiques (Commission européenne, 2024[32]). La politique d’Israël en matière d’IA prévoit des forums pour permettre la participation du public et l’examen de la réglementation. L’approche pro-innovation du Royaume-Uni en matière de réglementation de l’IA souligne la nécessité d’un suivi central et de boucles de rétroaction pour garantir que le régime est efficace et adaptatif, et s’engage à mettre en œuvre des mécanismes de rétroaction continue. Le décret présidentiel sur l’IA des États-Unis charge divers organes de solliciter les parties prenantes pour des études, des programmes pilotes et des recommandations en matière de réglementation. Des informations complémentaires sur la mise en œuvre des politiques d’IA dans le monde sont disponibles sur le site Internet de l’OCDE (2024[33]).

Au-delà des gouvernements nationaux, les organisations internationales jouent également un rôle clé pour promouvoir l’association des parties prenantes sur l’IA. Dans le cadre du suivi de la Recommandation du Conseil sur l’intelligence artificielle de l’OCDE (2019[9]), l’OCDE a intégré les contributions d’un large éventail de parties prenantes, en particulier par le biais de son groupe d’experts sur l’IA (OCDE, 2024[33]). De même, l’OCDE associera les parties prenantes dans le suivi des mises en œuvre du code de déontologie international du processus d’Hiroshima pour les organisations développant des systèmes d’IA avancés (OCDE, 2024[34]). La convention-cadre du Conseil de l’Europe (2024[35]) sur l’intelligence artificielle et les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit adoptée en mai 2024, et le Pacte numérique mondial (Nations Unies, s.d.[36]) numérique des Nations Unies, adopté en septembre 2024, déploient tous deux de vastes efforts d’association multipartite.

Il ne suffit pas que les gouvernements anticipent les besoins en matière de réglementation et de gouvernance. Ils doivent également adapter les processus tout au long du cycle de l’action publique – conception, mise en œuvre et révision de la réglementation – pour que le système réglementaire puisse gérer efficacement des technologies numériques responsables. Dans la pratique, les gouvernements ont eu du mal à adapter les réglementations : le temps que les régulateurs identifient les domaines problématiques, les technologies avaient déjà évolué, compliquant l’imposition d’un contrôle significatif. Au fil des progrès des technologies numériques, les régulateurs ont souvent été surpris à réagir aux problèmes une fois ces derniers apparus, plutôt que d’élaborer de manière proactive des politiques visant à guider le développement technologique. L’IA est un sujet de préoccupation particulier, car elle pose des problèmes complexes, notamment en matière de protection de la vie privée, de sûreté et de sécurité.

La maîtrise de ces questions est rendue encore plus difficile par le réseau complexe d’acteurs participant à l’élaboration et à l’utilisation de l’infrastructure, des plateformes et des applications numériques. Des entreprises technologiques et des développeurs de logiciels aux utilisateurs de plateformes et aux créateurs de contenu, l’écosystème des technologies numériques implique un vaste éventail de parties prenantes, chacune ayant des intérêts et des responsabilités différents. Par exemple, les plateformes numériques telles que les médias sociaux amplifient la portée des contenus numériques préjudiciables, tels que les discours de haine, les activités illégales et la désinformation, souvent par l’intermédiaire de leurs propres algorithmes. En raison de cette complexité, il est difficile pour les gouvernements de déterminer la direction à donner à la réglementation et la manière de la faire respecter efficacement. En établissant des processus itératifs au sein du cycle de l’action publique, le gouvernement peut mieux comprendre la complexité des technologies numériques, identifier les lacunes des politiques réglementaires et concevoir des systèmes réglementaires plus efficaces au service d’un développement numérique responsable.

Une conception efficace de la réglementation concernant les technologies numériques reconnaît et prend en compte les différences inhérentes entre ces diverses technologies comme en leur sein. Les technologies numériques évoluent à des rythmes différents et peuvent avoir des impacts radicalement opposés selon la manière dont elles sont mises en œuvre. Par exemple, les technologies quantiques sont plus avancées en ce qui concerne les capacités de détection et de calendrier, mais plus balbutiantes en ce qui concerne les capacités de calcul. Cela présente des risques et des avantages différents selon le contexte. Par conséquent, les cadres réglementaires doivent être suffisamment souples pour s’adapter à cette diversité, aussi convient-il de veiller à ce qu’ils ne soient ni trop restrictifs ni trop indulgents, et à ce qu’ils soient capables d’évoluer en même temps que l’innovation technologique.

Il n’existe ni solution unique en matière de conception réglementaire, ni liste exhaustive d’approches réglementaires, car le choix de la conception optimale dépend de la technologie numérique spécifique et du contexte dans lequel la réglementation est envisagée. Toutefois, certaines stratégies réglementaires se sont révélées prometteuses pour combler les lacunes existantes tout en conservant suffisamment de souplesse pour soutenir l’innovation.

L’approche réglementaire fondée sur les risques constitue une stratégie commune à de nombreux gouvernements. Cette approche se focalise sur la différenciation de l’intensité de la réglementation en fonction du niveau de risque estimé d’une innovation. La loi sur l’IA de l’Union européenne est un excellent exemple de cette approche, car elle classe les mises en œuvre de l’IA en fonction de leur niveau de risque et impose différents degrés de réglementation en conséquence. Les mises en œuvre de l’IA à haut risque peuvent faire l’objet de restrictions, voire d’interdictions pures et simples si elles sont jugées trop dangereuses, ce qui permet de s’assurer que, tout en poursuivant l’innovation, les risques pour la société sont réduits au maximum.

Une autre stratégie réglementaire souvent envisagée est une approche fondée sur les résultats. Ce type d’approche se concentre sur l’obtention ou la prévention de résultats spécifiques plutôt que sur la prescription de processus ou de technologies détaillés. Cette conception privilégie la flexibilité, permettant aux entreprises d’adopter les méthodes les mieux à même d’atteindre l’objectif réglementaire requis. La réglementation fondée sur les résultats s’applique le plus souvent aux innovations pour lesquelles il est facile de fixer des objectifs de performance en matière de coûts, de fiabilité, de sécurité, etc. et d’en assurer le suivi. Toutefois, des recherches supplémentaires sont nécessaires pour fournir des données probantes concernant leur efficacité vis-à-vis les technologies numériques.

L’une des principales caractéristiques de plusieurs de ces approches est l’accent mis sur la neutralité technologique, qui cherche à faire abstraction des réglementations qui encouragent un type particulier de technologie, en traitant les technologies de la même manière dans la mesure où elles ont le même effet. La neutralité technologique peut rendre les réglementations plus résistantes face aux changements technologiques et plus adaptables à des environnements réglementaires en constante évolution, ce qui en fait un principe important à prendre en compte dans l’élaboration des réglementations. Cependant, comme pour toute approche réglementaire, il peut y avoir des contextes dans lesquels des écarts doivent être envisagés pour répondre aux défis posés par des technologies spécifiques.

Les analyses d’impact de la réglementation (AIR) ne doivent pas seulement prendre en compte les effets immédiats de la réglementation, mais aussi les impacts que la réglementation peut avoir sur les évolutions futures. Dans le cas des technologies numériques, la réglementation devrait permettre de gérer les risques tout en évitant d’étouffer les innovations positives à venir. La mise à jour de la méthodologie et des orientations relatives à l’analyse d’impact ex ante offre une occasion unique d’intégrer une réflexion axée sur l’innovation dans l’élaboration des règles. En améliorant ce processus d’évaluation, les décideurs peuvent être encouragés à prendre en compte des facteurs tels que les nouvelles solutions innovantes et les changements technologiques, et à adopter les bonnes pratiques pour une mise en œuvre efficace.

Toutefois, la plupart des pays membres de l’OCDE n’ont pas encore adapté leurs AIR pour y inclure des éléments relatifs aux impacts liés à l’innovation. Comme le montre le Graphique 4.1, environ un tiers des pays membres de l’OCDE ont indiqué que leur système d’AIR s’attaquait aux défis liés à l’innovation. Dans ces cas, les ajustements ont généralement été effectués en mettant à jour le processus d’AIR, par exemple en révisant les modèles ou en fournissant des orientations explicites sur l’évaluation des incidences de la réglementation sur l’innovation par le biais, par exemple, de l’expérimentation et de la réglementation fondée sur les résultats. L’Encadré 4.5 explique comment les pays adaptent l’AIR pour anticiper l’innovation.

La mise en place d’un suivi fréquent, c’est-à-dire la création de boucles de rétroaction permettant d’évaluer et d’affiner en permanence les réglementations, est un élément clé d’un cycle d’élaboration des politiques réglementaires efficace. Cela aide les gouvernements à ajuster les réglementations en réaction à de nouvelles informations et à s’assurer que les politiques restent pertinentes et efficaces au fil du temps, comme le montre la bonne gestion réglementaire de la Nouvelle-Zélande dans l’Encadré 4.6.

Il est essentiel de revoir le stock réglementaire existant pour s’assurer que les cadres actuels restent pertinents et efficaces face à l’évolution rapide des technologies numériques. Alors que les technologies numériques remodèlent les industries et introduisent de nouveaux risques, il est essentiel d’identifier les réglementations qui fonctionnent, celles qui sont devenues obsolètes et celles dont il convient de combler les lacunes. Ce processus permet non seulement de renforcer le système réglementaire actuel en ajustant ou en éliminant les mesures inefficaces, mais aussi d’obtenir des informations précieuses pour concevoir de nouvelles approches en matière de gouvernance.

L’une des composantes de l’évaluation ex post consiste à déterminer si les réglementations ont atteint leurs objectifs en ce qui concerne les technologies numériques, par exemple en renforçant la transparence et la responsabilité des technologies sur les résultats ou en limitant les effets négatifs. L’autre composante consiste à évaluer la capacité des réglementations à soutenir le processus d’innovation. Comme le démontre le Graphique 4.1, les réformes visant à intégrer les défis liés à l’innovation dans l’évaluation ex post suivent également cette tendance, peu de pays ayant adopté de telles réformes. Néanmoins, certains pays membres de l’OCDE se concentrent sur l’évolution de leurs systèmes d’évaluation ex post afin de mieux relever les défis posés par l’innovation. L’Encadré 4.7 présente les efforts déployés au Canada et au Royaume-Uni pour mener des examens visant à promouvoir l’innovation au moyen d’une meilleure réglementation.

De nouveaux outils, souvent alimentés par les technologies numériques elles-mêmes, transforment la manière dont les gouvernements peuvent orienter et gérer les systèmes réglementaires de demain. L’analytique avancée, la prévoyance et la planification de scénarios, ainsi que l’expérimentation réglementaire génèrent de nouvelles informations sur lesquelles les gouvernements peuvent prendre des décisions réglementaires éclairées. Les décideurs des pays membres de l’OCDE intègrent de plus en plus ces outils pour combler les lacunes en matière de données probantes et concevoir des règles plus adaptées à l’avenir. À terme, cette démarche peut améliorer l’efficacité de la réglementation, réduire les charges liées à la mise en conformité et permettre une prise de décisions plus éclairée et plus réactive.

Si les nouvelles technologies numériques peuvent remettre en question les processus réglementaires et les régimes réglementaires existants, elles offrent également des possibilités d’améliorer les modalités d’élaboration et de mise en œuvre des règles. La technologie peut être mise à profit pour améliorer considérablement la quantité et la qualité des données dont disposent les gouvernements tout au long du cycle de l’action publique. Les outils numériques peuvent rendre les données disponibles à partir de nouvelles sources, parfois en temps réel.

Par exemple, les applications de l’IA peuvent nettement améliorer la manière dont les données peuvent être analysées et, en quelle quantité. Ces nouvelles connaissances sont de nature à entraîner des bouleversements, en permettant de prendre des décisions plus rapides et de meilleure qualité, sur la base d’une connaissance approfondie de l’environnement réglementé, à condition que l’infrastructure adéquate soit en place (OCDE, 2020[45]). L’IA peut être utilisée pour concevoir des réglementations par l’analyse anticipée de scénarios et de risques futurs, l’évaluation et l’expérimentation d’options politiques, l’amélioration de la rédaction et de la fragmentation des textes législatifs, et l’appui à l’utilisation d’outils politiques fondés sur des données probantes. En ce qui concerne la prestation de l’action réglementaire, elle peut aider les régulateurs à modéliser les risques afin d’améliorer les inspections, de détecter les défauts de conformité, de surveiller l’évolution des risques et d’utiliser des méthodes fondées sur les données qui améliorent la manière dont ils s’acquittent de leur mandat en tant qu’institutions d’envergure mondiale. Ces questions seront examinées plus en détail dans les prochains documents de l’OCDE portant sur l’IA dans la conception et la mise en œuvre des réglementations.

L’utilisation de solutions technologiques à un stade précoce du cycle de l’action publique peut permettre aux décideurs de disposer de meilleures données pour choisir des interventions plus susceptibles d’avoir l’impact souhaité. Les grands ensembles de données – impossibles à compiler ou à analyser sans une assistance technologique – offrent une vue d’ensemble plus complète du paysage politique et fournissent des éléments de preuve des impacts potentiels des différentes options politiques (Encadré 4.8).

Les robots conversationnels, notamment ceux alimentés par l’IA, peuvent animer les consultations publiques en interagissant avec de nombreuses parties prenantes simultanément, en recueillant efficacement les commentaires et en synthétisant les données. Les robots conversationnels peuvent fournir des réponses instantanées aux demandes des parties prenantes, les guider dans le processus de consultation et compiler leurs commentaires, ce qui les rend plus accessibles et réduit les contraintes liées à l’élaboration participative des politiques. En Estonie, un assistant virtuel alimenté par l’IA, Bürokratt, a été créé pour servir de canal unique vers les informations et les services publics. Cependant, l’efficacité des systèmes d’IA, y compris les robots conversationnels, doit être évaluée au fil du temps afin d’éviter les dysfonctionnements imprévus, de les affiner pour optimiser leurs avantages et de comprendre leurs données de formation afin d’atténuer les biais potentiels. Le chapitre 2 aborde plus en détail l’utilisation de la technologie pour améliorer les pratiques en matière de consultation.

Les technologies numériques peuvent également être utilisées pour compléter les AIR. En Allemagne, le centre de services pour une meilleure réglementation de l’Office fédéral des statistiques a proposé des outils d’IA pour soutenir l’estimation des coûts de mise en conformité. Cette approche utilise l’intelligence artificielle pour analyser les textes juridiques et réaliser des prédictions sur les nouveaux textes juridiques qui modifient les coûts de mise en conformité en utilisant des estimations élevées/faibles. Si les coûts sont faibles, l’IA est utilisée pour calculer les coûts de mise en conformité, mais si les coûts sont élevés, l’opération reste manuelle. Des difficultés se posent toutefois en ce qui concerne l’équipement technique nécessaire, la structure des données récupérées, l’intelligibilité des textes juridiques allemands, la qualité des données, la possibilité d’expliquer les variables utilisées dans le modèle et la concordance entre les sources de données (Walprecht et Lewerenz, 2024[47]).

Les données qui étaient auparavant inaccessibles ou qui n’étaient exploitables que moyennant des coûts administratifs importants peuvent désormais être mises à profit grâce aux technologies afin de permettre un contrôle plus efficace des règles dans la pratique (OCDE, 2020[45]). Certains outils, tels que le moissonnage, se généralisent pour les fonctions de conformité. Ils permettent de naviguer dans la masse des données disponibles en ligne et d’en tirer des enseignements pertinents. En Italie, par exemple, une agence régionale de protection de l’environnement a utilisé un outil de moissonnage automatisé pour identifier des milliers d’entreprises qui n’avaient pas fait les démarches nécessaires pour obtenir les licences lui permettant de surveiller les activités polluantes. Le programme a utilisé des moteurs de recherche publics tels que Google et Bing pour identifier les pages web des entreprises (par exemple, en recherchant « réparation de voitures dans le Trentin »), puis a comparé les numéros d’identification des entreprises figurant sur les pages web avec la liste des opérateurs agréés.

Environ un tiers des pays membres de l’OCDE ont déclaré appliquer des méthodes fondées sur les données pour suivre les effets des lois et des réglementations. Une proportion similaire de pays membres a déclaré appliquer des méthodes d’application de la loi fondées sur les données. La plupart des pays membres qui déclarent employer des méthodes fondées sur les données indiquent qu’ils ont adopté cette pratique relativement récemment. Des exemples tirés de différents pays illustrent la manière dont les technologies d’analyse des données peuvent être utilisées pour améliorer la surveillance et l’application de la réglementation (Encadré 4.9).

Il existe une grande marge de manœuvre pour l’adoption d’outils et de technologies fondés sur les données afin d’améliorer le suivi et l’application de la législation, mais les gouvernements doivent également faire preuve de prudence dans ce domaine, car l’efficacité de ces outils dépend de la qualité des données utilisées. Ce phénomène est communément appelé « garbage in, garbage out » et constitue un risque pour la prestation d’une action réglementaire fondée sur les données. La Securities Exchange Commission (SEC) des États-Unis, chargée de la protection contre les manipulations de marché, utilise l’apprentissage automatique pour détecter les délits d’initiés. Cependant, deux des outils qu’elle utilise à cette fin sont des algorithmes formés à l’aide de données qui ont été collectées dans le cadre des activités d’application de la loi de la SEC. Ces données reflètent donc les jugements de la SEC sur la probabilité d’un comportement fautif sur le marché dans chaque cas. Par conséquent, « les types de mauvaise conduite et les entités ciblées [par l’algorithme] refléteront les hypothèses, l’heuristique et les préjugés des forces de l’ordre » (Allen, 2023[54]). L’algorithme est donc vulnérable face aux formes nouvelles ou plus créatives de délits d’initiés. La SEC travaille à la mise en place d’un outil qui permettrait de suivre l’ensemble des activités de commerce ; le suivi des algorithmes à l’aide de cet ensemble de données beaucoup plus large pourrait améliorer l’efficacité des algorithmes (Allen, 2023[54]).

Il convient de souligner que les outils numériques peuvent permettre à la population de mieux se conformer aux règles et d’y adhérer. Lors de la pandémie de COVID‑19, par exemple, des applications pour smartphones ont été utilisées pour informer la population des restrictions en vigueur à un moment donné et dans une zone donnée, et pour appuyer les activités de suivi et de traçabilité (UK Health Security Agency, 2022[55]). Certains pays ont élaboré des outils permettant aux utilisateurs de faire part de leurs préoccupations et d’obtenir une assistance directe. En Lituanie, dans le cadre d’un plan de lutte contre l’augmentation de la production de déchets et de l’abandon de détritus dans les campagnes, le régulateur chargé de la protection de l’environnement a lancé en 2023 une application web et mobile appelée « Je m’occupe de la Lituanie » (Tvarkau Lietuva), qui permet aux citoyens de signaler les décharges illégales (Lithuanian Ministry of Environment, 2024[56]). Le régulateur peut ensuite assurer un suivi en communiquant la date de réception et de traitement du signalement, puis en fournissant un retour d’informations sur les mesures prises en conséquence. Cette initiative s’inspire des systèmes utilisés dans de nombreuses villes pour permettre aux habitants de signaler aux autorités municipales les biens publics endommagés ou les zones nécessitant un nettoyage. Ce système présente plusieurs avantages : il est très simple d’utilisation et totalement transparent, puisque chaque message est public, ce qui permet de mettre en valeur la réactivité des autorités.

Pour prévenir de manière proactive les défauts de conformité, d’autres pays ont conçu des services web permettant aux utilisateurs de mieux comprendre leurs obligations. Dans le cadre de sa stratégie de sécurité des aliments, la région italienne de Campanie a lancé un outil d’autoévaluation destiné à renforcer la conformité des entreprises, appelé GISA Self-assessment (Autovalutazione (Région de Campanie, s.d.[57])). Cette application web permet aux entreprises d’accéder à la bonne liste de contrôle officielle et de la remplir de manière autonome. Les entreprises peuvent ainsi identifier les forces et les faiblesses de leurs installations du point de vue des autorités sanitaires. Cet outil est également accessible aux « utilisateurs invités » ; les particuliers peuvent le consulter pour s’informer sur les normes alimentaires et vétérinaires avant de créer une entreprise, en tenant compte de ses futures caractéristiques. Le résultat de l’inspection autosimulée est exprimé sous la forme d’un niveau de risque. L’objectif de GISA Autovalutazione est de sensibiliser ; il ne s’agit donc pas d’un outil d’autocontrôle ou d’autodéclaration obligatoire. Les progrès réalisés dans l’utilisation des techniques prédictives pourraient à l’avenir permettre à l’outil d’indiquer également l’apparition de risques potentiels pour les entreprises répertoriées en améliorant leurs données historiques.

Ce dialogue favorise non seulement la conformité, mais aussi la collaboration entre la population et les régulateurs. Bien menée, cette démarche peut renforcer la légitimité perçue des règles et la confiance de la population dans les pouvoirs publics. Pour que ces outils soient adoptés, l’administration publique doit veiller à une mise en œuvre soignée, simple et efficace. Les principaux facteurs de réussite incluent :

• l’utilisation d’une plateforme ne faisant pas l’objet d’un droit de propriété

• la garantie de sécurité des données et du respect de la vie privée, le plus souvent en autorisant les contributions anonymes

• le recours à un traitement automatisé pour les cas les plus simples, en réservant les interventions humaines aux cas les plus complexes (Welby et Hui Yan Tan, 2022[58]).

En devenant des « utilisateurs actifs » des nouvelles technologies, les pouvoirs publics peuvent élaborer des règles mieux fondées et rationaliser la prestation de l’action réglementaire. À terme, cela peut se traduire par une amélioration de la conformité et des résultats, allant de la réduction de la charge réglementaire à l’amélioration des connaissances et des mécanismes de protection (OCDE, 2020[45]). L’Encadré 4.10 donne quelques exemples de régulateurs économiques qui tirent parti des technologies numériques pour devenir des régulateurs d’envergure mondiale.

L’élaboration des règles se fait généralement dans l’incertitude (voir chapitre 5). Lorsqu’un nouveau produit numérique apparaît, les décideurs peuvent ne pas disposer des informations nécessaires pour évaluer l’impact du produit sur les personnes, le marché ou d’autres règles déjà en place. Dans ces cas, l’expérimentation réglementaire6 offre aux décideurs un moyen de recueillir des informations afin de prendre des décisions éclairées qui soutiennent l’innovation sans pour autant compromettre les mécanismes de protection et les objectifs politiques (OCDE, 2021[11]). L’expérimentation politique peut être encouragée, en permettant l’analyse de données qui s’alignent sur les approches de conception et de mise en œuvre fondées sur les risques, les résultats et les performances pour réglementer les innovations numériques (OCDE, 2018[25] ; Attrey, Lesher et Lomax, 2020[60]).

En substance, une expérience réglementaire consiste à tester de manière limitée une nouvelle approche réglementaire afin de déterminer son fonctionnement réel, par opposition à la mise en œuvre d’une règle reposant sur des hypothèses ou excluant toute innovation du marché. Un bac à sable réglementaire est également une expérience, mais il se caractérise normalement par une déviation contrôlée du cadre réglementaire existant dans un espace et un temps définis, et sous la supervision des régulateurs ; cette déviation peut être, par exemple, une dérogation à une règle existante, des règles personnalisées supplémentaires ou un changement dans la manière dont les règles sont appliquées au sein du bac à sable. Les enseignements tirés peuvent ensuite éclairer la modification des règles et/ou l’ajustement d’une innovation afin de soutenir la croissance économique sans pour autant compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être de la population. Les types d’expérimentation sont examinés plus en détail et avec beaucoup de nuance dans le document de l’OCDE (2024[14]) et, concernant plus précisément l’IA, dans le document de l’OCDE (2023[61]).

Les pays membres de l’OCDE sont de plus en plus conscients du potentiel et des avantages de l’expérimentation réglementaire. Plusieurs juridictions utilisent des bacs à sable réglementaires de plus ou moins grande envergure pour tester les nouvelles technologies (Attrey, Lesher et Lomax, 2020[60]). L’Encadré 4.11 examine des exemples de bacs à sable réglementaires qui ont donné des résultats tangibles, en mettant l’accent sur la mise sur le marché de nouvelles technologies en toute sécurité.

Cependant, l’expérimentation est assortie de limites et de coûts, qui requièrent parfois d’investir beaucoup de temps et de ressources. Une expérience réussie nécessite souvent un certain niveau de coordination entre les régulateurs sectoriels, étant donné qu’ils traitent de nombreuses technologies intersectorielles, émergentes comme nouvelles. En Corée, par exemple, le programme du bac à sable réglementaire mobilise plusieurs ministères, tandis qu’en Allemagne, la stratégie globale du bac à sable réglementaire est conçue pour s’étendre à tous les secteurs et à tous les ministères (Attrey, Lesher et Lomax, 2020[60]). Du point de vue des participants, les entreprises impliquées dans une expérience peuvent bénéficier d’un avantage sur le marché en obtenant une dérogation temporaire aux règles existantes ou en acquérant une meilleure compréhension des règles existantes et des nouvelles règles issues de l’expérimentation. Ces risques peuvent, dans une certaine mesure, être partiellement atténués par une planification et des stratégies minutieuses quant aux modalités de collecte, d’analyse et d’exploitation des données (OCDE, 2024[14]).

Afin de tirer le meilleur parti d’une expérience, les décideurs doivent clore la boucle de rétroaction en utilisant les données probantes recueillies pour améliorer les réglementations. Cela nécessite d’interpréter correctement les données collectées, puis de disposer de mécanismes permettant d’intégrer ces éléments de preuve dans le processus décisionnel et ainsi façonner les règles futures de manière adéquate (OCDE, 2024[14]). Le cadre de l’Estonie en matière d’expérimentation dans le secteur public, par exemple, mentionne la possibilité d’intégrer les tests comme instrument d’élaboration d’analyses d’impact. Alors que de plus en plus de décideurs commencent à utiliser l’expérimentation comme outil, le partage des enseignements tirés et des bonnes pratiques – en particulier en ce qui concerne l’intégration des enseignements tirés des expérimentations dans le processus d’élaboration des règles – peut contribuer à promouvoir l’efficacité de l’expérimentation en tant qu’outil réglementaire.

L’innovation et ses effets transcendent les secteurs et les frontières. En conséquence, des initiatives récentes ont également exploré l’élaboration d’expériences ou de bacs à sable réglementaires multijuridictionnels. Ces initiatives rassemblent des décideurs et des innovateurs de différents domaines – à la fois thématiques et géographiques – afin d’examiner comment la réglementation peut aider les innovateurs à s’adapter et à œuvrer en toute sécurité dans plusieurs juridictions. Il pourrait également s’agir d’aider les juridictions à aligner leurs règles et à combler les lacunes susceptibles d’être exploitées par les entreprises.

En 2022, par exemple, le Réseau mondial d’innovation financière a publié un rapport présentant les enseignements tirés de ses premiers tests pratiques transfrontaliers au sein de son bac à sable mondial. Ces tests ont permis d’obtenir des données concrètes sur le fonctionnement des produits et services financiers innovants sur plusieurs marchés. Le bac à sable a également favorisé la collaboration entre les innovateurs et les régulateurs de ces marchés, qui s’est poursuivie au-delà des tests (Global Financial Innovation Network, 2022[66]). La section suivante examine plus en détail l’importance de la coopération internationale pour faire face à l’innovation.

Les instances de réglementation sont souvent mal équipées pour relever les défis réglementaires posés par les technologies numériques ou pour mettre en œuvre les réformes nécessaires pour assurer la réussite des administrations publiques. Alors que les technologies numériques brouillent de plus en plus les frontières sectorielles et juridictionnelles traditionnelles, elles révèlent les limites des ressources, des compétences et des pratiques réglementaires existantes. Les régimes réglementaires, mais aussi les institutions qui les soutiennent, doivent impérativement bénéficier d’un appui suffisant pour faire face efficacement aux impacts protéiformes des technologies numériques, en veillant à ce qu’ils soient administrés de manière à promouvoir l’innovation, à protéger les intérêts de la population et à faire respecter les normes juridiques dans des contextes réglementaires variés. Investir dans la coopération et la capacité des organes de réglementation permet de créer un environnement réglementaire plus unifié, plus cohérent et plus réactif.

Les nouvelles formes de technologies numériques transcendent et transforment les secteurs et les marchés traditionnels, ce qui nécessite une coordination étroite et des efforts concertés de la part de l’ensemble des administrations publiques. Selon le principe de la « convergence technologique », les progrès réalisés dans un domaine peuvent avoir un impact et des applications dans un autre domaine. Par conséquent, les nouveaux produits et services tels que les dispositifs basés sur l’Internet des objets, les applications de réalité augmentée et l’intelligence artificielle peuvent faire l’objet de politiques et d’orientations de la part d’une myriade d’organes de réglementation différents. Par conséquent, les innovateurs peuvent éprouver des difficultés à naviguer dans le système et à comprendre des conseils et des orientations différents, voire contradictoires. Dans d’autres cas, les innovations numériques pourraient « passer entre les mailles du filet » lorsque la responsabilité institutionnelle n’est pas claire, entraînant un manque de contrôle efficace sur les nouvelles technologies numériques.

En réponse à cette situation et pour mieux prendre en compte la nature transversale de l’innovation numérique, les pays membres de l’OCDE prennent des mesures pour favoriser une coordination efficace au sein de l’administration. Environ 40 % des pays membres de l’OCDE ont déclaré que leurs ministères et leurs organes de réglementation se coordonnaient pour identifier et traiter les questions susmentionnées lorsque différentes instances partageaient la responsabilité dans un domaine d’innovation. Cela pourrait, par exemple, impliquer des mécanismes permettant de fournir conjointement des conseils aux innovateurs sur la base d’une position politique convenue et cohérente. Comme le montre le Graphique 4.2, cette coordination implique souvent une réglementation commune afin d’améliorer la cohérence réglementaire, y compris aux échelons national et infranational de l’administration publique.

Les mécanismes de coordination sont un outil de plus en plus important pour assurer le bon fonctionnement des approches conjointes dans la pratique. Les gouvernements s’orientent déjà vers plusieurs modèles différents exploitables. Les mécanismes de coordination formels incluent, entre autres, le forum des régulateurs des plateformes numériques d’Australie, le forum des régulateurs numériques du Canada, le groupe des régulateurs numériques d’Irlande et le forum de coopération en matière de régulation numérique du Royaume-Uni. Il convient de souligner que ces efforts de coordination au niveau national sont de nature à jeter les bases d’une coopération internationale plus large en matière de réglementation, en contribuant à construire une compréhension globale et à définir des pratiques réglementaires communes susceptibles d’être étendues à d’autres pays. Ces activités ont donné naissance au Réseau international de coopération en matière de réglementation numérique, dont les membres travaillent de concert à l’établissement de relations internationales, à la collecte d’informations auprès d’autres juridictions et à la mise en place d’une coopération, favorisant ainsi le passage d’une collaboration nationale à des cadres réglementaires internationaux.

Les pays peuvent également utiliser des centres de connaissances moins formels, comme le centre de connaissances sur l’IA d’Israël, qui sert de répertoire pour les orientations et les informations auxquelles toutes les entités gouvernementales peuvent accéder. Il existe également des approches ad hoc, telles que la collaboration des régulateurs sur des études communes ou la création de groupes de travail composés d’experts issus de différents départements. Par exemple, en France, le Pôle d’expertise de la régulation numérique est un bureau interministériel chargé de comprendre le fonctionnement des plateformes en ligne et d’établir ou d’adapter la réglementation. Les expériences nationales et les enseignements tirés de ces mécanismes apportent des contributions précieuses au paysage réglementaire international, dont d’autres acteurs peuvent ensuite s’inspirer. Il existe d’autres exemples dans les récents documents d’orientation de l’OCDE intitulés « Shaping a rights-oriented digital transformation » (OCDE, 2024[67]) et « The intersection between competition and data privacy » (OCDE, 2024[68]).

Toutefois, la coordination ne saurait pallier l’absence de mandat d’une institution pour combler des écarts réglementaires. En pareilles circonstances, les pouvoirs publics peuvent choisir de mettre en place de nouvelles institutions réglementaires ou d’attribuer davantage de pouvoirs aux institutions existantes. Ces décisions doivent assurer un équilibre entre l’autonomie des organismes nouvellement créés et la nécessité d’une coopération dans le cadre institutionnel existant. À titre d’exemple, alors que l’Espagne a créé une agence distincte pour superviser l’IA, la France et les Pays-Bas ont choisi d’établir des unités de supervision au sein de leurs administrations chargées de la protection des données (OCDE, 2024[67]).

L’Encadré 4.12 présente quelques exemples supplémentaires illustrant la manière dont les ministères, les régulateurs et d’autres parties prenantes peuvent collaborer pour adopter une approche agile face à l’innovation transversale, y compris les technologies numériques.

Pour gérer l’impact essentiellement mondial des technologies numériques, les décideurs doivent porter leur regard au-delà de leurs frontières afin d’éviter la fragmentation et les failles (OCDE, 2022[74]). Lorsque cela est raisonnable et pertinent, la coopération internationale doit s’efforcer d’aligner les approches réglementaires des différentes juridictions (OCDE, 2021[11]). En assurant une certaine cohérence entre les juridictions, il est plus facile de développer les technologies numériques positives en vue de leur déploiement à l’échelle internationale, ce qui contribue, par voie de conséquence, à l’amélioration des résultats économiques. Plus important encore, la cohérence permet de mettre en œuvre et d’appliquer des règles dans un monde interconnecté. Les règles visant à faciliter le partage d’informations par-delà les frontières, par exemple, peuvent empêcher les banques numériques d’exploiter des informations cloisonnées pour aider des individus à échapper aux sanctions en changeant de juridiction (Europol, 2023[75]).

La collaboration entre les experts internationaux et les praticiens de la réglementation est essentielle pour élaborer une base de données commune sur les approches pertinentes et les bonnes pratiques. La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la coopération internationale en matière de réglementation (OCDE, 2022[76]) souligne l’importance d’une telle collaboration, en préconisant une coordination et une coopération accrues entre les pays pour relever les défis communs en matière de réglementation. Dans tous les cas, alors que les décideurs du monde entier sont confrontés à des défis communs liés aux nouvelles technologies, ils doivent apprendre des succès et des échecs des uns et des autres (Encadré 4.13).

Les institutions sont les entités intermédiaires qui confèrent aux politiques réglementaires leur légitimité. Les gouvernements doivent investir dans la création de capacités institutionnelles suffisamment solides pour gérer les technologies numériques de manière satisfaisante. Néanmoins, il ressort des échanges menés au niveau international avec les organes de réglementation que les institutions ne sont pas prêtes à assumer leurs responsabilités futures, pourtant cruciales, en matière de supervision et de mise en application de la réglementation sur les technologies numériques. Les pays membres de l’OCDE continuent de relever les défis en se concentrant sur leurs cadres institutionnels, leurs ressources, leurs compétences et leur expertise.

Afin de renforcer les capacités de réglementation des pouvoirs publics à l’ère du numérique, les administrations devront faire évoluer leur cadre institutionnel et leurs méthodes de travail. Ainsi, la mise en œuvre de trois règlements majeurs dans les États membres de l’Union européenne — le règlement relatif à un marché unique des services numériques, le règlement relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique et le règlement sur l’intelligence artificielle — a entraîné la création de nouveaux mandats, fonctions et pouvoirs de réglementation dans le domaine du numérique, qui doivent être mis en œuvre au niveau national, en coordination avec la Commission européenne. Si ces règlements visent à donner aux régulateurs les moyens de relever un grand nombre des défis évoqués précédemment, le renforcement des capacités des pouvoirs publics permet à ces derniers d’exercer pleinement ce pouvoir.

Les stratégies numériques nationales sont une composante essentielle de la capacité de réglementation des pouvoirs publics à l’ère du numérique. Les pays choisissent différents organismes pour mettre en œuvre ces stratégies, en mettant en balance des notions telles que la légitimité, le pouvoir politique ou la possibilité de coordination. L’Autriche, par exemple, a confié la responsabilité stratégique de l’élaboration et de la coordination d’une stratégie numérique nationale à un ministère chargé du numérique et des entreprises. D’autres États, à l’instar de l’Australie et de la Colombie, ont attribué ces responsabilités à des instances relevant d’un échelon supérieur à celui des ministères, par exemple à la Chancellerie, au cabinet du Premier ministre ou à la Présidence (Gierten et Lesher, 2022[82]).

En outre, il peut être nécessaire de réformer les mandats, les pouvoirs et les systèmes juridiques des régulateurs afin de les adapter aux nouvelles structures réglementaires et à l’évolution des besoins en matière de réformes sectorielles (OCDE, 2020[45]). Cette démarche englobe notamment des structures internes, des processus administratifs obsolètes, des ressources, des compétences et des stratégies de gestion du changement, et ce, de sorte que la culture organisationnelle s’adapte à ces nouvelles responsabilités et les assume. Au Canada, le projet de loi annuel sur la modernisation de la réglementation met l’accent sur la suppression des obstacles juridiques à la numérisation des systèmes réglementaires, tels que les exigences légales qui imposent le dépôt de demandes ou l’établissement de rapports sur un support physique. En Allemagne, une clause d’expérimentation type est en cours d’élaboration, qui autorise la réalisation d’expériences réglementaires dans le cadre de lois nouvelles ou existantes. Ces dispositions ont été mises en œuvre dans les domaines de la conduite autonome, du transport de passagers, des drones et de l’identité numérique.

Par ailleurs, une supervision, une coordination et des orientations centralisées peuvent permettre de surmonter les cloisonnements et la fragmentation tout en offrant une voie de mutualisation des ressources, y compris le personnel. Par exemple, environ la moitié des pays membres de l’OCDE ont déclaré disposer d’un organisme spécialisé dans la réglementation favorable à l’innovation, à même d’émettre des orientations pratiques et d’aider les décideurs de l’ensemble de l’administration publique à prendre en compte les effets de la réglementation sur l’innovation, y compris les technologies numériques. Les recherches sur les approches réglementaires de l’IA font état d’une tendance similaire, toutes les réglementations de l’échantillon comprenant des mécanismes de contrôle qui favorisent la coordination et l’élaboration d’orientations.

Sans ressources adéquates, les institutions qui conçoivent les politiques et la réglementation et qui supervisent les technologies numériques auront peu de marge de manœuvre pour façonner un paysage numérique positif. L’intégration des processus et des outils présentés plus haut dans ce chapitre requiert des capacités institutionnelles supplémentaires pour faire évoluer les systèmes traditionnels. Toutefois, les régulateurs, dont les activités quotidiennes sont déjà très contraignantes, peuvent ne pas être en mesure de consacrer le temps et les ressources nécessaires pour se lancer dans des expérimentations. C’est pourquoi certains pays membres de l’OCDE proposent des mesures d’incitation, notamment une aide financière, pour encourager l’adoption d’approches innovantes en matière de politique réglementaire et de gouvernance.

Dans de tels cas, les mesures d’incitation et l’appui institutionnel peuvent contribuer à transmettre un signal clair quant à l’impératif d’intégrer des approches réglementaires agiles dans le programme de gouvernance. Ce signal doit être envoyé à l’ensemble de l’administration, y compris aux régulateurs indépendants, et aux différents échelons des administrations publiques. L’Encadré 4.14 présente une sélection d’exemples de mécanismes mis en place par les gouvernements pour apporter les ressources nécessaires à la création d’une réglementation plus agile.

Du fait du caractère novateur de l’innovation et de l’agilité de la réglementation, de nouvelles techniques et compétences peuvent être nécessaires. Par exemple, les équipes chargées des politiques dans les ministères ou les organismes de réglementation peuvent avoir besoin d’une expertise interne sur les modalités de conception et de mise en œuvre d’une expérimentation réglementaire dans le domaine des nouvelles technologies numériques. Toutefois, une enquête menée auprès de 57 régulateurs sur les dispositions relatives au personnel et aux financements montre que plus de la moitié d’entre eux éprouvent des difficultés à recruter du personnel qualifié, en particulier dans les domaines liés au numérique (OCDE, 2022[86]). Un manque de compréhension des outils disponibles, des risques et des bonnes pratiques peut constituer un obstacle à la mise en place d’une réglementation agile.

Il est donc important que les décideurs qui ouvrent la voie à la réglementation agile documentent et partagent leurs connaissances afin de renforcer les compétences pratiques. La Commission européenne dispose d’une boîte à outils complète pour une meilleure réglementation, qui comprend un examen pratique des outils, y compris et au-delà de l’expérimentation, afin d’exploiter le potentiel de l’innovation et d’en réduire les éventuels effets négatifs (Commission européenne, 2017[87]).

De même, les régulateurs peuvent ne pas disposer de suffisamment de personnel spécialisé, comme les experts en sciences des données, pour réglementer des technologies complexes ou en tirer le meilleur parti pour optimiser leurs activités de réglementation. Contrairement aux entreprises du numérique, qui peuvent attirer et rémunérer les profils les plus brillants, les régulateurs offrent généralement des salaires moins compétitifs et, dans certains cas, peuvent ne pas avoir les fonds nécessaires pour procéder à un recrutement. Il arrive que les organes de réglementation collaborent pour recruter des experts appropriés, par exemple en les intégrant dans une structure commune à partir de laquelle ils peuvent être détachés dans différents services, ce qui permet de mieux maîtriser les coûts et de proposer un environnement de travail attrayant.

Les centres d’expertise spécialisés constituent une solution pour combler le manque d’expertise technique pour la conception et la mise en œuvre de méthodes de réglementation fondées sur les données. En 2020, l’Espagne a créé le Bureau des données, dont les compétences comprennent notamment :

• l’exploitation d’un centre d’analyse approfondie des données chargé de définir les méthodologies et les bonnes pratiques en matière d’outils décisionnels fondés sur les données du secteur public

• la conception de stratégies de gestion et de partage des données entre les entreprises, les citoyens et les administrations publiques

• la définition des politiques de gouvernance des données et des normes pour la gestion des données

• la création des outils visant à assurer le transfert des connaissances au sein de l’administration publique.

  Le Bureau des données a pour mission de stimuler la gestion, le partage et l’utilisation des données dans les différents secteurs productifs de l’économie et de la société espagnoles.

Grâce à des investissements et à des orientations techniques, des outils et des formations, les organismes publics peuvent disposer des connaissances et des ressources nécessaires pour gérer et réglementer efficacement les technologies numériques émergentes. Le fait de centraliser l’expertise peut permettre à ces centres de renforcer les capacités de plusieurs ministères et de rationaliser les processus de réglementation technique.

[54] Allen, H. (2023), « Regulatory innovation and permission to fail : The case of Suptech », New York University Journal of Law & Business, vol. 19/2, pp. 237-308, https://digitalcommons.wcl.american.edu/facsch_lawrev/2216.

[46] Amaral, M. et G. Hernández (2020), Survey on Experiences with Regulatory Impact Assessments Related to Emerging Technologies : Overview of Results, OCDE, Paris.

[60] Attrey, A., M. Lesher et C. Lomax (2020), « The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age », OECD Going Digital Toolkit Notes, n° 2, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/cdf5ed45-en.

[53] Autorité de surveillance indépendante de surveillance des marchés financiers suisses (2021), L’intelligence artificielle sur le marché financier suisse, https://www.finma.ch/fr/documentation/dossier/dossier-fintech/kuenstliche-intelligenz-im-schweizer-finanzmarkt/.

[52] Canadian Food Inspection Agency (CFIA) (2024), Modèles d’évaluation du risque, https://inspection.canada.ca/fr/propos-lacia/cfia-2025/modeles-ere.

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