Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2025

Le monde est confronté à une triple crise planétaire qui conjugue changement climatique, perte de la biodiversité et pollution, et chacune s’aggrave à un rythme alarmant. Historiquement, la dimension économique de l’environnement a eu tendance à être négligée, ce qui a eu pour effet de reléguer les objectifs de protection de l’environnement au rang d’objectifs non prioritaires. Cette négligence a eu de graves conséquences pour l’environnement, notamment une perte importante d’habitats, l’extinction d’espèces et la pollution atmosphérique, cette dernière causant chaque année, selon l’Organisation mondiale de la Santé, environ 7 millions de décès dans le monde (OMS, 2024[1]). Les Perspectives de l’environnement de l’OCDE (à paraître) font le point sur les menaces mondiales et sur les politiques envisageables pour faire face à la triple crise planétaire.

Sans l’intervention des pouvoirs publics, la planète restera exposée aux conséquences d’une perte croissante de la biodiversité, aux effets toujours plus graves du changement climatique et à la dégradation continue de l’environnement. Comme le rapporte l’Organisation des Nations unies (ONU), le « monde n’est pas sur la bonne voie pour atteindre les objectifs à long terme de l’Accord de Paris » et limiter le réchauffement planétaire à 1.5°C (CCNUCC, 2023[2]). La réglementation, y compris la réglementation prescriptive de type « commandement et contrôle » et les normes de performance, peut jouer un rôle déterminant pour relever les défis de la triple crise planétaire et permettre aux pays de réaliser la transition écologique. Les règles environnementales, conjuguées à une approche consistant plus largement à intégrer les préoccupations écologiques aux processus réglementaires, peuvent inciter à adopter des comportements favorables au développement durable. En dépit d’efforts accrus dans le domaine de la protection du climat et de l’environnement dans le monde entier, les ambitions politiques actuelles en faveur de la transition écologique, telles que celles que porte l’Accord de Paris (CCNUCC, 2024[3]), ne pourront pas se matérialiser si les considérations environnementales ne sont pas mieux prises en compte dans l’élaboration des règles.

La conception et la mise en œuvre de la réglementation sont l’une et l’autre importantes pour la planète. La mise en place de règles appropriées dans tous les secteurs, y compris dans ceux qui, tels les transports et l’énergie, ont des effets importants, est essentielle pour réussir la transition écologique. Lorsqu’elle est bien conçue et mise en œuvre, la réglementation mise en place par les pouvoirs publics peut promouvoir des objectifs environnementaux tout en encourageant l’innovation technologique et en soutenant la croissance économique. Des règles adaptées peuvent, par exemple, favoriser l’établissement de politiques actives de réduction des émissions (GIEC, 2023[4]) et ainsi contribuer à l’atténuation du changement climatique.

Divers obstacles entravent la mise en œuvre de bonnes pratiques réglementaires par les pouvoirs publics, ce qui, en particulier, a des effets sur les politiques environnementales. En raccourcissant à l’excès, en compliquant ou en négligeant complètement les processus d’élaboration des règles, les pouvoirs publics n’ont pas réussi à atteindre les objectifs environnementaux qu’ils s’étaient fixés. Qu’elles aient trait à l’environnement ou non, les règles en vigueur peuvent ne pas être régulièrement révisées comme il le faudrait, créer des contraintes inutiles et freiner l’innovation, laquelle est cruciale pour la transition écologique. Les parties prenantes concernées, telles que les personnes particulièrement exposées aux menaces environnementales, ne sont pas suffisamment associées à l’élaboration des règles. Les régulateurs peuvent ne pas disposer des compétences et des orientations nécessaires pour faire des choix permettant de concilier efficacement les priorités environnementales et économiques, et ainsi contribuer à la cohérence des politiques pour atteindre les objectifs environnementaux.

La manière dont les populations jugent actuellement la capacité des pouvoirs publics à atteindre les objectifs fixés dans ces politiques mondiales est ambiguë. Selon l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, quatre personnes sur dix en moyenne pensent que leur pays parviendra à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les dix prochaines années (OCDE, 2024[9]). Il apparaît en outre que la plupart des ménages d’un certain nombre de pays membres de l’OCDE sont prêts à faire des sacrifices pour l’environnement, mais qu’ils ne sont pas disposés à dépenser plus pour y parvenir. Cette position va à l’encontre des mesures envisagées pour promouvoir des comportements plus durables (OCDE, 2023[10]). Les pouvoirs publics doivent renforcer la confiance dans l’action environnementale en mettant en œuvre des politiques plus efficaces et plus équitables qui fixent des objectifs environnementaux adaptés aux réalités économiques et, parallèlement, en veillant à communiquer de manière transparente et en favorisant l’association du public.

Ce chapitre explique pourquoi des règles bien conçues et bien appliquées sont essentielles pour réaliser la transition écologique. Il passe en revue les défis auxquels les pouvoirs publics sont confrontés et propose de bonnes pratiques qui visent trois grands objectifs :

• combler les écarts réglementaires et éliminer les obstacles réglementaires

• approfondir les techniques d’élaboration des règles existantes

• renforcer l’association aux niveaux national et international.

Les approches actuelles sur lesquelles repose l’élaboration des règles se sont traduites par des lacunes dans certains domaines et par une réglementation excessive dans d’autres, l’une comme l’autre entravant de fait la transition écologique. En l’absence de règles adéquates, les activités préjudiciables pour l’environnement peuvent se poursuivre librement, et les investissements et l’innovation dans le domaine du développement durable sont susceptibles d’être découragés. L’excès de réglementation peut par ailleurs donner lieu à une profusion de règles confuses et complexes qui nuisent à l’efficacité, à l’innovation et à la croissance économique. Ignorer les effets de l’excès de réglementation ou ne pas en tenir compte de manière appropriée peut frustrer les parties prenantes et compromettre la réalisation des objectifs réglementaires. Des cadres institutionnels fragiles et des approches trop cloisonnées de l’élaboration des règles freinent encore davantage la transition écologique. Les règles élaborées sans concertation ni coordination risquent de ne pas répondre de façon cohérente et systématique aux objectifs environnementaux, et de ne pas permettre de concilier efficacement des enjeux économiques, sociaux et environnementaux antagonistes (OCDE, 2023[11]).

Les lacunes de la réglementation constituent un obstacle important à la transition écologique. L’absence totale de règles peut compromettre la réalisation des objectifs des pouvoirs publics, qu’ils soient environnementaux ou non. Le manque de réglementation limite les incitations à abandonner des comportements néfastes pour l’environnement et va donc à l’encontre des efforts déployés pour faire face à la triple crise planétaire.

Des pressions de plus en plus fortes contraignent les pouvoirs publics à identifier les écarts réglementaires et à y remédier. Si ces écarts résultent souvent de la rapidité des progrès technologiques, notamment dans les domaines des énergies renouvelables et des transports, ils peuvent également être la conséquence d’évolutions politiques et économiques plus larges. Des écarts réglementaires peuvent également apparaître du fait de l’absence de mesures d’ajustement, lesquelles sont particulièrement utiles pour soutenir les ambitions de la transition écologique lorsque des changements structurels importants et urgents sont nécessaires.

Certains écarts réglementaires sont inévitables. Nous découvrons par exemple, encore aujourd’hui, de nouvelles espèces d’animaux et de plantes, et notre compréhension du fonctionnement de l’environnement naturel et de ses interactions avec l’environnement bâti ne cesse de s’améliorer. À ces écarts s’ajoute l’approche prudente des décideurs qui ne peuvent fonder leurs décisions sur des certitudes scientifiques (OCDE, 2023[12]). L’incertitude relative à la qualité environnementale et à l’impact des politiques sur les résultats environnementaux renforce le rôle du suivi et de l’évaluation, lesquels permettront de s’assurer que les règles continuent d’appuyer la transition écologique à mesure que de nouvelles connaissances se dégagent.

Les progrès technologiques sont à l’origine d’autres écarts réglementaires. À titre d’exemple, certains pays membres de l’OCDE souhaitant développer leurs infrastructures d’avitaillement des véhicules en hydrogène se sont heurtés à une réglementation mal définie ainsi qu’à des obstacles réglementaires, tels que des évaluations des risques obsolètes et des processus inadaptés d’approbation des sites. Cela a limité le potentiel de développement des technologies du secteur de l’hydrogène (OCDE, 2023[13]) (Encadré 3.2). Les cadres réglementaires peuvent ne pas tenir compte des dernières évolutions de l’utilisation des technologies. Il en résulte que les industriels doivent s’accommoder d’obligations peu claires ou contradictoires, ce qui fait obstacle à l’innovation et la progression vers les objectifs environnementaux.

Pour gérer ces difficultés, les pouvoirs publics peuvent adopter des approches réglementaires plus souples, notamment en faisant appel à l’analyse prospective qui permet aux décideurs d’anticiper les futurs défis environnementaux et progrès technologiques, et de s’y préparer (OCDE, 2021[14]). L’analyse prospective des risques et des possibilités émergents permet aux pouvoirs publics de mettre à jour de manière proactive les règles existantes et de concevoir des cadres réglementaires plus flexibles, à même d’évoluer pour tenir compte des dernières technologies et découvertes scientifiques. Les évolutions technologiques permettent en outre aux régulateurs d’exercer un suivi plus efficace et d’intervenir plus tôt, et améliorent ainsi la capacité des pouvoirs publics à mener la transition écologique. Les activités d’évaluation contribuent à déterminer si les objectifs environnementaux sont atteints, si les technologies émergentes sont effectivement réglementées et si les règles établies favorisent la transition vers une économie durable. Les pouvoirs publics doivent analyser les règles existantes et, si nécessaire, les mettre à jour afin de combler les écarts réglementaires.

Le nombre croissant de règles peut être la source d’une complexité excessive et peser lourdement sur les citoyens, les entreprises et les organisations de la société civile (OCDE, 2022[16]). Des règles trop ou inutilement compliquées peuvent induire des coûts de mise en conformité non justifiés et porter atteinte à la compétitivité par rapport à des options relevant d’environnements réglementaires différents, ce qui peut être frustrant pour les citoyens et les entreprises (voir chapitre 2) (OCDE, 2018[17]). Des règles excessivement compliquées peuvent nuire à l’efficacité, à l’innovation et à la croissance économique, et compromettre ainsi la poursuite du développement durable (Encadré 3.3).

La triple crise planétaire a donné lieu à une accumulation de règles, corollaire d’une prise de conscience accrue de la dégradation de l’environnement et de la nécessité croissante de protéger les écosystèmes. De nombreuses règles existantes produisent d’importants effets positifs, mais leur efficacité est variable et leur complexité peut générer des coûts élevés, en particulier pour les entreprises.

Les obligations réglementaires peuvent également avoir un coût pour l’environnement. Les exigences administratives inutiles ne sont en effet pas seulement coûteuses en elles-mêmes pour toutes les parties concernées ; elles ont également un coût environnemental si l’on considère les volumes de papier qu’elles représentent et l’énergie nécessaire à leur gestion électronique. De la même manière, les besoins de stockage de données pour les audits futurs, qu’il s’agisse de données papier ou de données électroniques, ont un coût environnemental. Ces coûts concernent aussi bien les règles environnementales spécifiques (telles que les exigences relatives à l’élimination des déchets) que les règles plus générales (telles que les exigences en matière de tenue de registres pour les petits magasins de détail).

L’accélération de la transition énergétique passe par le déploiement plus rapide d’infrastructures d’énergies renouvelables et de nouvelles technologies. Dans le même temps, les cadres réglementaires doivent permettre d’atténuer les risques, tenir compte des préoccupations existantes et tirer parti des innovations. Ceci s’applique tout particulièrement aux technologies émergentes qui peuvent contribuer à réduire les émissions de carbone et la dégradation de l’environnement, mais dont la sécurité soulève des interrogations (OCDE, 2023[12]). Si les pouvoirs publics doivent, d’une manière générale, appliquer des approches fondées sur les risques à leurs politiques réglementaires, l’urgence de la crise climatique et la menace accrue de dommages environnementaux irréversibles les ont rendus d’autant plus nécessaires.

Les systèmes de délivrance de licences et de permis concernent un large éventail d’activités économiques, allant de la conduite d’un véhicule à l’exportation de produits alimentaires. Lorsqu’ils sont bien conçus, ces systèmes garantissent le respect de la réglementation, préservent la santé et la sécurité publiques, protègent l’environnement, sauvegardent la culture et le patrimoine, et favorisent un développement économique responsable. Les pouvoirs publics doivent néanmoins faire en sorte que ces objectifs soient réalistes, et simplifier la réglementation en limitant au strict nécessaire le recours à l’octroi de licences et de permis pour satisfaire aux politiques environnementales et gérer les risques (OCDE, 2023[13]). Les gouvernements peuvent en outre sécuriser les perspectives du secteur privé en recensant les zones les moins exposées aux contraintes du développement, dans lesquelles les projets d’énergies renouvelables ont plus de chances d’être approuvés.

Les processus de délivrance de licences et de permis doivent être pertinents, efficaces et conçus dans le but d’atténuer des risques environnementaux avérés, identifiés sur la base de données probantes. À cette fin, l’instauration de permis et l’usage de critères connexes doivent reposer sur une évaluation des risques et de la proportionnalité, et tenir également compte d’objectifs d’allègement des contraintes ainsi que des options pouvant se substituer à la réglementation et aux choix antérieurs (pour un examen plus détaillé des méthodes et des outils pouvant être utilisés lors de la phase de conception, voir chapitre 5). Cette démarche doit par ailleurs être mise en œuvre en étroite collaboration avec le système d’inspection et de mise en application de la réglementation – en particulier dans le cadre de la collecte d’informations pour l’analyse des risques, et de l’identification des risques émergents et des obstacles à la conformité – afin de garantir la prestation d’une action réglementaire appropriée, proportionnée et efficace (OCDE, 2014[22]).

La délivrance de permis pour le déploiement et l’utilisation d’infrastructures d’énergies renouvelables et à faible teneur en carbone nécessite un examen minutieux des risques publics. Cette analyse doit notamment porter sur la fiabilité technique des infrastructures, les impacts environnementaux, les questions de sécurité nationale ainsi que sur la santé et la sécurité au travail. Il n’a pas été facile pour les régulateurs de définir des processus de délivrance de permis qui tiennent compte de façon adéquate des risques de sécurité inhérents au déploiement des technologies d’énergies renouvelables et qui ne soient pas trop lents du fait des incertitudes technologiques. En fournissant une vision claire des risques, des avantages et des inconvénients d’une série d’options de politique, l’analyse coûts-avantages peut aider les décideurs dans leurs choix.

Lorsque l’existence d’un risque est confirmée, mais que la probabilité qu’il se matérialise ou que l’ampleur des dommages qu’il est susceptible de provoquer sont incertaines ou inconnues, l’évaluation des risques peut être conduite en appliquant le principe de précaution (OCDE, 2023[13]). Alors que le risque et l’incertitude sont généralement pris en compte dans l’analyse coûts-avantages, le principe de précaution peut offrir des garanties supplémentaires en empêchant tout simplement que des activités potentiellement dangereuses soient mises en œuvre (Driesen, 2013[23]). Ainsi, alors que l’hydrogène est utilisé industriellement depuis plusieurs décennies, et alors que son utilisation pour le chauffage ou comme carburant comporte encore des risques de sécurité non maîtrisés, l’application du principe de précaution pour limiter les dommages peut aider les régulateurs à trouver un juste compromis entre les préoccupations de sécurité et la nécessité de promouvoir l’innovation (OCDE, 2023[13]).

Un recours excessif au principe de précaution peut toutefois nuire au développement et à l’utilisation d’innovations vertes et de nouvelles technologies. Ce sont les incertitudes relatives à la sécurité qui expliquent pourquoi les décideurs et les régulateurs ont tendance à adopter une approche prudente dès lors qu’il s’agit d’autoriser de nouvelles technologies. Par exemple, en Pologne, avant que la loi sur l’énergie éolienne ne soit modifiée en 2023 et que la distance minimale ne soit fixée à 700 m, la règle imposait que les parcs éoliens terrestres se situent à une distance des zones habitées d’au moins dix fois la hauteur des éoliennes utilisées, soit approximativement 2 km, ce qui limitait à environ 10 GW la capacité maximale des fermes terrestres. Grâce à l’augmentation de la surface des terres pouvant être utilisées pour l’aménagement d’installations éoliennes, la modification de la norme de distance aura un impact positif sur le développement de cette énergie renouvelable (Commission européenne, 2023[24]).

Les pays sont confrontés à la difficulté de devoir repenser leurs systèmes de délivrance de permis afin d’atteindre les objectifs de transformation. La réglementation technique, les longues procédures de délivrance des permis et les études d’impact globales sur l’environnement demandent beaucoup de temps et de ressources. Ces exigences peuvent, dans le pire des cas, représenter de lourdes charges financières et administratives pour les entreprises, entraîner une réduction des investissements dans les technologies bas carbone et l’efficacité énergétique, et paralyser l’innovation. Les processus réglementaires longs et complexes peuvent également élever des barrières à l’entrée qui dissuadent les nouveaux acteurs et ont pour effet de concentrer le marché.

La lenteur des procédures d’autorisation pour les projets d’énergies renouvelables et à faibles émissions de carbone reste l’un des plus grands défis de la transition écologique (AIE, 2023[25]). La prolifération de règles complexes peut rendre la réalisation des projets de fermes éoliennes plus difficile et, conjuguée à la lenteur et à la lourdeur administrative des processus de délivrance des permis de construction et d’exploitation, peut augmenter les coûts et retarder les activités de mise en œuvre. L’évaluation de nouveaux projets au regard des lois environnementales peut se traduire par de longs délais d’approbation, et créer des goulets d’étranglement susceptibles de compromettre la construction de parcs éoliens et de freiner la transition écologique. À titre d’exemple, au cours des cinq dernières années, le délai d’approbation des grands projets d’énergies renouvelables en Nouvelle-Galles-du-Sud (Australie) a été en moyenne de 746 jours, les projets d’énergie éolienne ayant représenté à eux seuls un délai cumulé de 3 488 jours (soit 9,5 ans) (Norman, 2024[26]).

La délivrance de licences et de permis pour les énergies renouvelables se heurte aux nombreuses difficultés bien connues dans d’autres secteurs, ainsi qu’à la coordination inefficace des différents acteurs publics :

• L’inefficacité et la longueur des processus réglementaires peuvent créer des goulets d’étranglement et faire peser des charges sur les citoyens et les entreprises. L’introduction de systèmes simplifiés de délivrance de licences ou de permis peut favoriser la transition écologique tout en optimisant l’utilisation des ressources et en réduisant les charges qui pèsent sur les pouvoirs publics et les entreprises. Pour améliorer davantage l’efficience et l’efficacité des procédures d’octroi des permis, les étapes de la demande et de l’approbation pourraient être traitées en ligne. Au Portugal, la licence environnementale unique est une plateforme en ligne qui rationalise, grâce à un seul outil, la procédure administrative pour la délivrance de 12 permis environnementaux différents (Green Policy Platform, 2024[27]).

• Les pouvoirs publics sont également confrontés au défi de gérer les permis de production d’énergie à faible teneur en carbone dans le contexte plus large de la politique climatique. Dans ce cas, la délivrance des permis devrait être coordonnée à l’échelle de l’administration publique, et les différents ministères ne devraient pas pouvoir gérer leurs permis de manière indépendante. On a ainsi pu observer que, en Lituanie, la coordination limitée entre les différentes autorités se traduit par des retards considérables dans la délivrance des permis pour le développement d’infrastructures vertes.

L’OCDE recommande aux autorités administratives d’examiner les risques ou les préoccupations du public, et de chercher à comprendre, dans le cadre d’une démarche concertée plutôt que de manière isolée, comment ils interagissent avec les risques climatiques (OCDE, 2023[12]). La nécessité de se coordonner et de conduire une évaluation holistique des risques figure notamment parmi les six enseignements que l’OCDE a tirés du déploiement de l’hydrogène aux Pays-Bas (Encadré 3.4).

Une fois mis en place, les règles et les permis doivent pouvoir évoluer en tenant compte des changements contextuels et des progrès technologiques. Les efforts permanents visant à réduire la pollution et à atteindre des émissions nettes égales à zéro nécessitent également que les permis existants soient régulièrement revus. Ces examens périodiques permettent de vérifier que les exigences, par exemple en matière de réduction des émissions, sont pertinentes au regard des meilleures techniques disponibles. Les pouvoirs publics peuvent également associer les parties prenantes à ces mises à jour des permis.

Les questions environnementales concernent souvent plusieurs secteurs, et la mise en place de solutions adaptées requiert, à ce titre, une coopération intersectorielle. Une coordination insuffisante peut compromettre l’efficacité des règles, qu’elles soient ou non liées à l’environnement, mises en place par les pouvoirs publics en vue d’atteindre leurs objectifs (OCDE, 2023[11]). En outre, les réglementations élaborées sans concertation peuvent avoir des effets indésirables et donner lieu, par exemple, à des écarts réglementaires dans certains secteurs ou à des règles qui affectent des secteurs non visés.

Pour que le processus d’élaboration des règles environnementales aboutisse aux résultats recherchés, il faut qu’il puisse s’appuyer sur un cadre institutionnel approprié qui favorise la coordination interministérielle. Le champ d’application des règles relatives à la transition écologique couvre, entre autres, les secteurs des transports et de l’industrie, et n’est donc pas circonscrit aux seules prérogatives du ministère de l’Environnement. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat estime que l’action climatique ne peut être efficace que si les cadres institutionnels, la législation, les politiques et les stratégies sont bien alignés, si la coordination intersectorielle est assurée et si des processus de gouvernance inclusifs sont mis en place (GIEC, 2023[4]).

L’élaboration de politiques environnementales coordonnées requiert une surveillance holistique appropriée. La Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires souligne l’importance d’« un organe permanent chargé du contrôle de la réglementation [...] établi à proximité du centre du gouvernement, pour faire en sorte que la réglementation serve la politique du gouvernement dans son ensemble » (OCDE, 2012[28]). La surveillance réglementaire peut être définie comme l’ensemble des fonctions et des tâches effectuées par diverses entités, qu’elles dépendent ou non des pouvoirs publics, afin de promouvoir une politique réglementaire de qualité, fondée sur des données probantes (OCDE, 2018[17]). Les données de l’OCDE montrent que des structures de haut niveau chargées d’assurer la prestation des services réglementaire à l’échelle de l’ensemble de l’administration existent dans la plupart des pays (OCDE, 2018[17]). Il serait utile que les pouvoirs publics agissent de manière à ce que ces organes disposent des fonctions, des pouvoirs et des capacités nécessaires pour s’acquitter efficacement de leurs rôles de contrôle et de coordination.

Certains pays membres de l’OCDE ont rendu obligatoire la conformité aux objectifs de développement durable (ODD). Ainsi, en Allemagne, toute nouvelle législation doit faire l’objet d’une évaluation en ligne de son impact sur le développement durable. De même, au Luxembourg, la durabilité d’un projet de loi doit être établie avant que le projet ne puisse être présenté au Parlement (Encadré 3.5).

L’efficacité de la mise en œuvre des règles est déterminante pour la réalisation des objectifs réglementaires (voir chapitre 5). Les régulateurs doivent avoir conscience des contraintes imposées, et les entités réglementées doivent jouer leur rôle et prendre des mesures pour respecter leurs obligations. Faillir au devoir de se conformer aux règles en vigueur ou de les faire respecter peut compromettre la transition écologique (OCDE, 2023[11]).

La mise en œuvre et l’application des lois et règlements environnementaux sont loin d’être à la mesure de ce qui permettrait de relever les défis actuels (PNUE, 2019[34]). La prestation d’une action réglementaire appropriée, comprenant la délivrance de licences et de permis, des procédures de mise en œuvre de la réglementation ainsi que des inspections, est essentielle pour gérer les risques environnementaux de manière efficace et efficiente, et pour mettre un terme aux violations de la réglementation environnementale.

Le manque d’adhésion et de compréhension des parties prenantes peut expliquer le non-respect de certains règlements environnementaux. Les pouvoirs publics devraient intervenir davantage pour que cessent les violations. Faire en sorte que les industriels comprennent comment se conformer aux règles est la première étape pour réduire les risques environnementaux. Les réglementations environnementales s’appliquent à tous les types d’industrie et se matérialisent par des obligations qui diffèrent selon la localisation des installations, leur taille, la nature de l’activité, etc. Le secteur doit s’informer des changements réglementaires et identifier concrètement ce qu’impliquent certaines des règles techniques. Dans ce contexte, les petites et moyennes entreprises sont touchées de manière disproportionnée par les obligations de mise en conformité. Celles-ci peuvent peser lourdement sur les petits acteurs, qui représentent plus de 90 % des entreprises des pays de l’OCDE, 50 % de toutes les entreprises étant même des sociétés individuelles (OCDE, 2023[35]). Il est possible d’amener l’industrie à mieux respecter la réglementation en s’appuyant sur les enseignements de l’économie comportementale (Encadré 3.6).

Il est toujours temps pour les pays membres de l’OCDE de mieux orienter les entités réglementées. Les conseils et les orientations peuvent prendre la forme d’ateliers de renforcement des capacités, de foires aux questions sur les sites web des organismes chargés de l’application des réglementations, d’avis sur la manière dont certaines actions seront généralement traitées, etc. En Corée, le ministère de l’Environnement a par exemple établi un point de contact en ligne, à travers lequel les questions relatives aux règles environnementales doivent recevoir une réponse dans un délai de cinq jours ouvrables (OCDE, 2017[37]). Des régulateurs transcrivent également la réglementation environnementale en établissant des listes de contrôle. Des listes de contrôle et une boîte à outils présentant des exemples de non-conformité, des méthodes d’auto-évaluation, des consignes pertinentes ainsi que des manuels de bonnes pratiques ont été élaborées en Italie, dans la région du Frioul-Vénétie julienne (Encadré 3.7).

La coopération des industriels et leur respect de la réglementation sont indispensables pour réaliser la transition écologique. Comme le démontrent les efforts visant à promouvoir l’électromobilité, le soutien de l’industrie joue un rôle important dans le succès d’une réglementation. Les enjeux liés à l’investissement dans des infrastructures globales pour véhicules électriques mettent en évidence la difficulté d’assurer une action réglementaire et la mise en œuvre d’une réglementation favorables à la transition vers des transports durables. Il peut en effet être financièrement risqué d’investir dans les stations de recharge à un stade précoce du développement du marché (Naor et al., 2015[38]). En outre, l’incertitude entourant les réglementations et les incitations complique encore les processus décisionnels des acteurs du secteur et peut les amener à ne pas investir suffisamment et en temps voulu dans les infrastructures pour véhicules électriques (Hoffmann, Trautmann and Hamprecht, 2009[39]). Les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle majeur en comblant les écarts réglementaires : en fixant des limites de pollution et en définissant parallèlement des normes d’efficacité des carburants, ils peuvent, par exemple, contribuer à dissiper les incertitudes qui freinent les investissements et l’innovation.

Les pouvoirs publics peuvent prendre d’autres mesures pour renforcer les inspections et la mise en œuvre de la réglementation afin d’atteindre les objectifs environnementaux (OCDE, 2023[11]) (voir chapitre 5). La Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation offre aux fonctionnaires, aux régulateurs et aux parties prenantes un outil simple permettant d’évaluer le système de contrôle et de mise en œuvre de la réglementation dans une juridiction donnée (OCDE, 2019[40]). Elle recommande d’intégrer les considérations de risque aux inspections environnementales, en commençant par l’élaboration de plans d’inspection fondés sur des critères de risque afin de traiter en priorité les principaux dangers. La capacité d’inspection limitée des régulateurs exige de cibler les secteurs et les entreprises les plus susceptibles de causer de graves dommages à l’environnement. Les informations recueillies lors des inspections environnementales doivent alimenter des bases de données en vue d’éclairer la prise de futures décisions (OCDE, 2023[11]). Un problème couramment relevé est que les régulateurs exploitent souvent des bases de données propres qui ne sont pas couplées à celles d’autres régulateurs. Ces pratiques font obstacle à une coopération nécessaire, dans la mesure où la mise en œuvre des règles environnementales peut faire intervenir simultanément plusieurs régulateurs et différents niveaux d’administration. Une base de données commune des organismes chargés d’assurer la prestation de l’action réglementaire dans le domaine de l’environnement en délivrant des permis et en réalisant des inspections peut faciliter le partage d’informations et l’analyse des risques à l’échelle du secteur (voir OCDE (2023[11]) et Encadré 3.8).

Les problèmes rencontrés dans le cadre de la surveillance des entités réglementées ont ébranlé la confiance et conduit à de moins bons résultats environnementaux. L’échec du système réglementaire dans le cas du scandale des émissions des véhicules diesel de Volkswagen en 2015 illustre, par exemple, comment les consommateurs et l’environnement peuvent être affectés si les régulateurs ne procèdent pas à des vérifications suffisamment fréquentes et approfondies des émissions de NO_x (Eger and Schaefer, 2018[42]). Il est donc important que les pouvoirs publics consacrent des ressources aux contrôles, aux sanctions et à d’autres activités destinées à faire respecter les réglementations.

L’écoblanchiment dans le secteur privé compromet de manière significative la capacité des politiques réglementaires à favoriser effectivement la transition écologique. Il est question d’écoblanchiment lorsque des entreprises se livrent à des pratiques trompeuses en vue d’apparaître plus respectueuses de l’environnement ou soucieuses de la durabilité qu’elles ne le sont en réalité. L’écoblanchiment ralentit la transition écologique en contribuant à la mésinformation, en érodant la confiance et en détournant les clients des entreprises qui agissent de manière plus durable. Cette pratique est mise en évidence par les régulateurs dès lors qu’ils constatent que de fausses affirmations leur sont fournies pour attester de la conformité aux règles. Des sociétés ont récemment été poursuivies en Australie pour avoir fait des déclarations trompeuses au public sur la durabilité de leurs investissements, leurs objectifs pour atteindre des émissions nettes égales à zéro ou leurs performances en matière d’énergie verte (Longo, 2024[43]). Pourtant, seuls quelques pays membres de l’OCDE ont déployé des efforts continus pour renforcer l’organisation de la mise en œuvre de la réglementation et de la réalisation des contrôles dans le domaine des politiques environnementales (OCDE, 2023[11]). La conformité limitée et le nombre insuffisant des contrôles peuvent résulter d’une inaction assumée, mais peuvent également traduire un manque de capacités réglementaires ou l’absence d’orientations claires sur ce qu’il convient de faire appliquer.

Il est indispensable d’associer les régulateurs économiques pour atteindre l’objectif de zéro émission nette. Compte tenu de leurs attributions et de leur mandat pour garantir l’efficacité de services et de réseaux aussi essentiels que l’énergie, les transports, l’eau et les communications électroniques, ils jouent un rôle important dans la mise en œuvre et le respect des règles.

Plusieurs fonctions parmi celles que les régulateurs économiques exercent couramment peuvent avoir un impact significatif sur les résultats environnementaux. Il peut s’agir de résultats directs (tels que le contrôle du respect des normes environnementales par les entités réglementées) ou plus indirects (notamment en mettant en place des politiques d’investissement incitatives qui favorisent les technologies vertes) (OCDE, 2023[11]).

Les régulateurs économiques sont généralement confrontés à des objectifs antagonistes, et doivent souvent faire des choix qui privilégient ou le tarif, ou la qualité du service. Lorsque s’y ajoutent des objectifs environnementaux, les régulateurs économiques doivent tenir compte de ce nouveau paramètre et peuvent être amenés à faire des choix entre les objectifs environnementaux et d’autres objectifs politiques. Ils doivent quoi qu’il en soit, au minimum, s’interroger sur la priorité relative des objectifs propres à chacune des politiques en cause.

En fournissant aux régulateurs de réseaux des orientations plus claires et une meilleure assistance sur la définition des objectifs, l’approche des choix, la collecte de données et le renforcement des capacités, les pouvoirs publics les aideront à tracer la trajectoire de la transition et à donner la priorité à des objectifs antagonistes spécifiques. Demander aux régulateurs économiques de prendre leurs décisions en tenant compte des objectifs environnementaux généraux leur confère un mandat clair pour agir et leur donne la possibilité d’atteindre leurs objectifs en suivant une démarche verte, si nécessaire en s’appuyant sur de nouveaux pouvoirs.

Les régulateurs économiques ayant des objectifs bien définis en matière de durabilité environnementale et étant légalement autorisés à les traiter comme des facteurs de décision sont plus susceptibles d’engager des actions qui auront un impact direct ou indirect sur la durabilité environnementale du ou des secteur(s) qu’ils supervisent (OCDE, à paraître[44]). Donner aux régulateurs économiques un mandat clair, des objectifs et des pouvoirs adaptés est la première tâche à accomplir et constitue un facteur favorable essentiel de l’action. Toutefois, les résultats d’une récente enquête de l’OCDE indiquent que la législation ne fixe pas d’objectifs relatifs à la durabilité environnementale pour une part importante (58 %) des régulateurs économiques (OCDE, à paraître[44]). De même, un grand nombre d’entre eux (42 %) ne sont pas légalement autorisés à faire de la durabilité environnementale un critère de décision, qu’ils aient ou non des objectifs définis (OCDE, à paraître[44]).

La définition d’objectifs primordiaux par les pouvoirs publics ou d’objectifs sectoriels peuvent ne pas suffire pour permettre aux régulateurs économiques de prendre leurs décisions en tenant compte des objectifs environnementaux. C’est le cas, par exemple, lorsque des obligations réglementaires contraignent les régulateurs à donner la priorité à des objectifs relevant d’autres politiques et potentiellement incompatibles, tels que des objectifs tarifaires ou de qualité de service. Les données d’une enquête de l’OCDE menée en 2023 auprès de régulateurs économiques indiquent que près d’un tiers (30 %) d’entre eux prennent leurs décisions en considérant les objectifs quantitatifs sectoriels relatifs à la durabilité environnementale, mais qu’un quart (25 %) d’entre eux ne le font pas, même si de tels objectifs ont été définis (OCDE, à paraître[44]). La plupart des régulateurs économiques interrogés ont souligné qu’aucun objectif quantitatif n’avait été défini, situation à laquelle les pouvoirs publics pourraient remédier à court terme, même si, comme mentionné plus haut, les régulateurs économiques pourraient davantage tirer parti de décisions établissant clairement leurs mandats et leurs pouvoirs.

Une part significative des régulateurs économiques dans les secteurs de l’énergie, des communications, du transport aérien et ferroviaire, et de l’eau ne sont pas légalement habilités à collecter des données sur la durabilité environnementale. Cela peut potentiellement nuire à leur efficacité dans la réalisation des objectifs environnementaux. Les données peuvent être un outil puissant au service de la réglementation et des politiques fondées sur des données probantes, ainsi qu’un élément essentiel pour pouvoir réaliser des analyses d’impact précises et poursuivre l’élaboration des réglementations. Les premiers travaux des régulateurs économiques sur la durabilité environnementale ont souvent porté sur les données et les questions de mesure, l’objectif étant de comprendre l’impact environnemental des secteurs placés sous leur supervision. L’enquête de l’OCDE auprès des régulateurs économiques indique cependant que moins de la moitié d’entre eux (45 %) sont légalement autorisés à collecter des données sur la durabilité environnementale dans leur secteur (OCDE, à paraître[44]). Il convient de noter que près d’un quart des régulateurs économiques qui ont des objectifs environnementaux ne sont pas habilités à collecter des données, ce qui pourrait les empêcher de remplir leur mission. En outre, les régulateurs économiques autorisés à collecter des données liées à leurs objectifs environnementaux pourraient être encouragés à le faire plus systématiquement, puisque la moitié seulement (48 %) de ces régulateurs déclarent collecter régulièrement des données. La récente étude pilote d’un régulateur finlandais sur l’impact environnemental du secteur des technologies de l’information et de la communication démontre l’importance de la collecte de données (Encadré 3.9).

Les régulateurs économiques doivent s’assurer de disposer des capacités et compétences suffisantes pour s’acquitter de mandats nouveaux ou élargis en matière de durabilité environnementale. À titre d’exemple, la réglementation relative à la décarbonation implique de prendre en compte l’ensemble du cycle de vie des substances et des produits, ainsi que de promouvoir les technologies à faible émission de carbone et celles qui favorisent le développement de l’économie circulaire, ce qui nécessite une expertise et des connaissances dans de nombreux domaines différents. Une attention particulière doit également être accordée aux dispositions relatives au personnel et au financement des régulateurs (capacité à recruter du personnel, à permettre au personnel en place de développer de nouvelles compétences, à se réorganiser en interne, à gérer ses ressources de manière autonome, etc.), car ces éléments peuvent être déterminants pour pouvoir s’adapter à de nouveaux rôles et répondre à de nouvelles attentes. Sur ce sujet, les enquêtes menées par l’OCDE auprès des régulateurs économiques montrent que 40 % d’entre eux ont développé une expertise interne en matière de durabilité environnementale ou prévoient de le faire (OCDE, à paraître[44]). Il ressort cependant également qu’une large proportion (47 %) de ces régulateurs n’ont pas renforcé leurs capacités dans ce domaine (Graphique 3.1) (OCDE, à paraître[44]).

Les capacités et le financement des régulateurs économiques sont importants au-delà du seul domaine de la durabilité. Même si les régulateurs économiques de nombreux pays membres de l’OCDE jouissent d’une certaine indépendance, leur financement et la gestion de leurs ressources peuvent faire l’objet de restrictions et ainsi limiter leur autonomie. L’indépendance en matière de réglementation peut favoriser la confiance dans l’impartialité des décisions ainsi que la sécurité juridique et la stabilité réglementaires (OCDE, 2022[46]). Confier la réglementation à un organe indépendant peut en outre traduire la volonté de fixer des objectifs qui s’appliqueront sur une longue période.

Concilier des objectifs économiques, sociaux et environnementaux antagonistes place souvent les régulateurs économiques devant la nécessité de faire des choix. Si les objectifs fixés dans différents domaines peuvent parfois être convergents, les stratégies environnementales peuvent au contraire aller à l’encontre d’autres objectifs politiques, tels que la promotion de la concurrence, l’amélioration de la rentabilité ou la protection du bien-être des consommateurs et de l’inclusion sociale. Selon les données de l’OCDE, 43 % des régulateurs économiques légalement habilités à prendre leurs décisions en tenant compte de la durabilité environnementale ont dû choisir entre des objectifs « verts » et d’autres objectifs politiques, ou s’attendent à devoir le faire (OCDE, à paraître[44]). Les régulateurs économiques doivent d’être mieux soutenus pour prendre leurs décisions lorsqu’ils doivent choisir entre les objectifs de la politique environnementale et ceux d’autres politiques, et ont besoin pour cela de pouvoirs, de connaissances, de capacités et d’orientations appropriés. Des orientations claires sur la manière de concilier les objectifs peuvent aider les régulateurs dans les situations pouvant être abordées de multiples manières. Lorsque la nécessité de choisir entre des objectifs apparaît probable, l’OCDE recommande que le ministre responsable ait la possibilité de définir globalement les priorités, ou que la législation contienne des orientations claires sur l’approche que le régulateur doit suivre pour choisir entre les objectifs (OCDE, 2014[47]).

L’analyse d’impact de la réglementation et l’évaluation ex post des règlements sont des outils essentiels pour promouvoir la transition écologique, car ils fournissent un cadre systématique pour intégrer les considérations environnementales dans l’élaboration des règles. L’intégration de ces outils dans le processus d’élaboration des règles permet aux pouvoirs publics d’adopter une approche « verte ». Les règles ainsi définies, qu’elles soient ou non environnementales, pourront alors contribuer à la réalisation des objectifs environnementaux, et, au-delà, à des avancées significatives sur la voie de la transition écologique.

La Boîte à outils de simulation de crise conçue par l’OCDE en complément de la publication Better Regulation for the Green Transition (OCDE, à paraître[48]) aide les décideurs à évaluer le degré de préparation des cadres de politique réglementaire devant accompagner la transition écologique. Elle propose, dans tous les domaines de l’action politique et en s’appuyant sur une approche écologique, des critères d’auto-évaluation des pratiques de conception, de mise en œuvre et d’évaluation des textes législatifs et des textes réglementaires.

L’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration de nouvelles règles est essentielle pour réaliser la transition écologique. Partout dans le monde, les décideurs reconnaissent que l’inaction face à la crise environnementale finira par causer des dommages irréparables (Alberini et al., 2016[49]; OCDE, 2016[50]). Continuer à attendre avant d’agir se traduira par des mesures plus contraignantes, en particulier pour les personnes les moins aptes à atténuer les impacts (OCDE, 2021[51]).

En fournissant des informations sur les coûts et les avantages des différentes options, l’analyse d’impact de la réglementation peut permettre d’identifier les effets probables sur l’environnement, les approches envisageables et les compromis possibles (Encadré 3.10). Les résultats de l’enquête iREG de l’OCDE indiquent que 28 pays membres, contre 25 il y a 10 ans, exigent systématiquement une évaluation des effets sur l’environnement lorsqu’ils conçoivent des règles.

Des évaluations plus systématiques et plus granulaires sont nécessaires dans la pratique pour réaliser des études d’impact sur l’environnement exhaustives. Les données montrent que la majorité des pays membres de l’OCDE procèdent systématiquement à des études d’impact des nouvelles lois et règles sur l’environnement, mais que la moitié d’entre eux seulement étendent ces analyses à des questions spécifiques telles que les émissions de carbone, la biodiversité et l’utilisation des ressources naturelles, facteurs pourtant essentiels à la pleine compréhension des effets sur l’environnement.

En outre, les pratiques d’évaluation des effets sur l’environnement varient d’un pays à l’autre. Les ministères qui n’ont pas de responsabilité environnementale spécifique ont généralement moins d’expérience dans la conduite d’une étude d’impact sur l’environnement et procèdent moins systématiquement à de telles évaluations (OCDE, 2023[11]). Cela peut avoir une incidence sur les résultats environnementaux, car les conditions-cadres qui régissent la préservation de l’environnement ne reposent pas uniquement sur les politiques environnementales ; la protection de l’environnement et la transformation vers une société sobre en carbone devraient être prises en compte dans tous les domaines de l’action politique. Des orientations et des formations ciblées peuvent favoriser la coordination et le renforcement des capacités qui donneront à l’ensemble des ministères les moyens de contribuer à l’amélioration des évaluations d’impact. La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement durable donne des orientations aux pouvoirs publics pour promouvoir la coordination horizontale et adapter les objectifs pour soutenir le développement durable (OCDE, 2019[52]).

L’analyse des coûts et des avantages, y compris pour l’environnement, et le choix d’un taux d’actualisation sont déterminants pour pouvoir réaliser des évaluations d’impact précises. Le taux d’actualisation est le taux auquel la société est prête à faire des concessions aujourd’hui dans la perspective d’avantages futurs. Certaines mesures politiques ayant une incidence sur l’environnement peuvent donner lieu à des avantages à court terme, mais avoir un coût à long terme (tel que la déforestation), ou avoir un coût à court terme, mais présenter des avantages à long terme (tels que la protection des zones humides). Pour déterminer correctement la valeur actualisée nette de ces mesures, les pouvoirs publics doivent choisir un taux d’actualisation en tenant compte de plusieurs facteurs, notamment du caractère incertain des avantages futurs, des coûts d’opportunité (liés par exemple à l’augmentation future des coûts d’ajustement) et des taux d’inflation (voir le chapitre 2 pour plus de détails) (OCDE, 2019[53]).

Les règles ont des effets sur un large éventail d’enjeux, tels que le changement climatique et la santé humaine et animale, et il est difficile de monétiser ces effets dans le cadre d’une analyse coûts-avantages, ou d’établir des valeurs de référence adaptées (pour de plus amples informations, voir OCDE (2019[53])). La dimension mondiale des dommages environnementaux et l’incertitude entourant les évolutions climatiques rendent le calcul de ces effets encore plus complexe (OCDE, 2023[11]).

Néanmoins, les décideurs peuvent recourir à certaines méthodes courantes d’évaluation (voir OCDE (2019[53]) pour une vue d’ensemble de différentes méthodes d’évaluation environnementale). À titre d’exemple, les modèles d’évaluation intégrée du climat et de l’économie donnent aux pouvoirs publics la possibilité d’élaborer leurs politiques en tenant compte des dommages causés par le changement climatique. Ces modèles permettent d’estimer la valeur de la biodiversité et des écosystèmes sur la base des bénéfices directs et indirects des « services » qu’ils rendent (protection contre les inondations, exploitation à des fins de consommation et de production, etc.) (OCDE, 2023[11]).

Certaines administrations publiques tentent de quantifier les impacts de la réglementation sur la santé et le bien-être des personnes (Encadré 3.11), et ce, en dépit de méthodologies intrinsèquement subjectives. Dans le cadre de l’analyse coûts-avantages, les décideurs doivent décider s’il convient de reconnaître, et le cas échéant selon quelles modalités, la valeur « intrinsèque » de l’environnement, qui doit être protégé non seulement pour des raisons économiques, sociales et sanitaires, mais aussi pour des motifs éthiques et moraux (Ehrlich and Ehrlich, 1997[54]; Stone, 2010[55]). Dans ce contexte, des descriptions qualitatives des impacts peuvent s’avérer précieuses et compléter les évaluations quantitatives (OCDE, 2023[11]).

Enfin, quelle que soit la méthode utilisée pour calculer les impacts sur l’environnement, les pouvoirs publics doivent compléter ces évaluations quantitatives par une évaluation qualitative objective de tous les risques, coûts et avantages pertinents afin de prendre leurs décisions en connaissance de cause. Les données quantitatives ne peuvent à elles seules rendre compte de toute la complexité et du contexte des questions environnementales, et une compréhension globale est essentielle pour une action publique appropriée.

À l’instar des jardins, les règles ont besoin d’une attention et de soins constants. Les administrations publiques doivent mettre à jour les règles existantes pour s’assurer que l’évolution des conditions ne crée pas d’écarts réglementaires et que la réglementation reste efficace et efficiente (OCDE, 2021[58]) (voir chapitre 5). La Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires établit que les pouvoirs publics devraient « procéder à d’examen systématique [...] pour s’assurer que la réglementation reste [...] cohérente et efficace par rapport à son coût, et qu’elle répond aux objectifs de politique recherchés » (OCDE, 2012[28]). Les Examens environnementaux de l’OCDE fournissent une évaluation spécifique des progrès accomplis par les pays dans la réalisation de leurs objectifs environnementaux, et constituent un élément important de l’apprentissage en vue de l’amélioration progressive des règles existantes.

Dans ce contexte, la rapidité du changement climatique et l’avancée des technologies liées au climat mettent les pouvoirs publics face à des difficultés importantes. Compte tenu de l’urgence des menaces qui pèsent sur l’environnement, il est primordial d’adopter des mesures qui garantissent que les règles, une fois en place, restent adaptées à leur finalité, encouragent l’investissement dans l’innovation et continuent à promouvoir les objectifs environnementaux. En Allemagne, par exemple, le développement rapide de l’énergie éolienne en mer a mis en évidence des écarts réglementaires, notamment en ce qui concerne les connexions au réseau et les études d’impact sur l’environnement. Cette situation a entraîné des retards dans l’approbation des projets, soulignant ainsi la nécessité de disposer de systèmes réglementaires plus souples et plus réactifs, capables de s’adapter à l’évolution des technologies dans le domaine des énergies renouvelables tout en garantissant la protection de l’environnement (Bundesregierung, 2023[59]; Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, 2024[60]).

Néanmoins, seule une minorité de pays membres de l’OCDE a adopté des approches systématiques pour réexaminer les règles existantes d’un point de vue environnemental. Sur les treize pays qui évaluent systématiquement l’efficience et l’efficacité de la réglementation existante, seuls quatre s’y emploient au moyen d’une méthodologie verte, qui inclut des considérations en matière d’environnement et de durabilité (par exemple, dans le cadre d’accords internationaux tels que l’Accord de Paris ou le Programme de développement à l’horizon 2030 des Nations Unies et les ODD). S’il est fondé sur des principes, un examen de la réglementation dans un secteur ou un domaine politique donné peut favoriser les synergies, promouvoir les choix qui ont été faits et garantir l’effet cumulatif des règles sur l’environnement. Seuls neuf pays membres réalisent des évaluations fondées sur la durabilité environnementale.

La rapidité avec laquelle les crises planétaires évoluent requiert des évaluations plus fréquentes. Bien que le suivi permette de savoir si les pays sont sur la bonne voie pour atteindre leurs objectifs climatiques et environnementaux, l’exploitation des données ainsi collectées pour définir des politiques efficaces n’est pas, dans certains contextes, à la mesure des enjeux (OCDE, 2023[11]). Une stratégie solide de gouvernance des données peut faciliter la production, la collecte, le traitement, la disponibilité et le partage des données, (OCDE, 2019[61]) et ainsi permettre de vérifier si les règles ont les effets attendus. Compléter les informations sur le respect des règles par des autodéclarations peut encore améliorer les évaluations et faciliter le travail des inspecteurs, à condition toutefois que des mesures de surveillance adéquates soient mises en place pour détecter les déclarations frauduleuses (Encadré 3.12). Favoriser l’échange et la coordination des données est une mesure qui donne aux inspecteurs la possibilité de consulter les données d’autres organismes d’inspection, et qui permet d’éviter la duplication des activités, de s’assurer que les données sont à jour et de mettre en œuvre une approche qui implique l’ensemble de l’administration (OCDE, 2021[41]).

Les effets cumulés, qu’ils affectent l’environnement ou d’autres domaines, sont souvent ignorés. Les évaluations se concentrent souvent sur les effets marginaux et négligent les effets indirects et de second tour (OCDE, 2023[11]). S’il est vrai que les effets marginaux sont importants, ils ne sont toutefois pas les seuls effets induits par les règles. L’utilisation de règles d’articulation stock-flux, telle la règle « one-in one-out », en donne un exemple. Bien que cette politique présente certains avantages en mettant l’accent sur la réduction des coûts inutiles (Trnka and Thuerer, 2019[63]), ceux-ci concernent les charges administratives qui pèsent sur les entreprises et non les conséquences plus générales sur les citoyens, les impacts sociaux ou les effets sur l’environnement. Ces instruments incitent les décideurs à introduire des règlements dont les coûts pour la société sont minimes, l’objectif étant de réduire les coûts de mise en conformité réglementaire pour les entreprises. Cela peut se faire au détriment de règles plus coûteuses qui seraient plus bénéfiques pour l’environnement. L’intégration de mécanismes visant à assouplir les règles d’articulation stock-flux peut permettre d’accorder des dérogations lorsque des questions sociales et environnementales sont en jeu.

Il est fondamental de réglementer avec les citoyens dès lors qu’il s’agit de réglementer pour eux (voir chapitre 2), et cela s’applique par exemple à la protection de l’environnement et à la préservation des espèces. Les principes d’association raisonnable que les décideurs suivent dans tous les domaines de la réglementation s’appliquent également à l’environnement. Ces principes sont même dans ce cas, à certains égards, d’autant plus importants que tout le monde est concerné par les politiques environnementales et que les groupes défavorisés sont souvent les plus touchés par les conséquences de la crise climatique (voir, par exemple, OCDE (2021[51])).

Associer les individus à l’élaboration de la réglementation nourrit la confiance accordée à l’administration publique (Smid, 2023[64]) et peut contribuer à une meilleure acceptation et observation des règles. Les résultats de l’enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques menée en 2024 montrent que les personnes qui estiment que les pouvoirs publics tiennent compte de leur avis sont, en moyenne, plus de trois fois plus nombreuses à déclarer qu’elles leur font confiance que les personnes qui pensent le contraire (OCDE, 2024[9]). Ce constat souligne la nécessité d’encourager davantage une véritable association. D’un autre côté, des méthodes de consultation inadéquates ont conduit des communautés à rejeter des règles et ont parfois donné lieu à des manifestations et à des actions en justice (voir Encadré 3.3). Les litiges sont source d’incertitudes et de retards pour les promoteurs des projets, et exacerbent la résistance au changement.

De nombreux problèmes environnementaux, tels que le changement climatique, ne connaissent pas de frontières. Associer toutes les parties affectées suppose d’élaborer les règles en tenant compte des parties prenantes qui se situent à l’étranger. Cela passe également, compte tenu des impacts multisectoriels qu’ont spécifiquement les règlements environnementaux, par l’adoption d’une approche favorisant la conception collective des règles.

L’importance du débat ne doit pas être sous-estimée. Les gens sont reconnaissants d’avoir simplement eu l’occasion de participer à l’élaboration des règles, et des exemples montrent qu’une grande majorité d’entre eux seraient disposés à le faire à nouveau (OCDE, 2023[65]). Même si la substance des systèmes environnementaux, leur articulation et leurs interactions sont complexes, la consultation ne doit pas être négligée. Échanger avec la population peut avoir un but éducatif, en particulier dans le domaine des politiques environnementales où un fort scepticisme persiste à l’égard des preuves et de l’information. Il existe encore, par exemple, des poches de scepticisme fondamental au sujet du changement climatique (Gounaridis and Newell, 2024[66]). Les pouvoirs publics ont également un rôle important à jouer en veillant à ce que les informations factuellement incorrectes soient réfutées (OCDE, 2024[67]), tout en reconnaissant qu’il existe de multiples explications plausibles et que c’est ce qui justifie l’instauration d’un débat raisonné qui permettra d’améliorer notre compréhension collective de l’environnement.

Une meilleure association est tout simplement nécessaire pour réaliser la transition écologique. Une récente étude australienne sur l’association des communautés dans le secteur des infrastructures d’énergies renouvelables a mis en évidence que les propriétaires fonciers et les membres des communautés n’étaient généralement pas satisfaits des conditions d’association que leur proposaient les promoteurs de projets (Graphique 3.2). Les préoccupations soulevées étaient les mêmes que celles qui ont été identifiées depuis longtemps par l’OCDE et qui expliquent pourquoi l’OCDE estime que la qualité de l’association doit être améliorée (voir, par exemple, OCDE (2012[28]; 2016[68]; 2018[17])). L’étude a souligné que l’insatisfaction générale concernant le niveau d’association a conduit à une grande méfiance à l’égard des promoteurs de projets (Andrew Dyer, Australian Energy Infrastructure Commissioner, 2024[69]). Le manque d’association à l’élaboration des règles fait écho à la conclusion selon laquelle c’est plus généralement l’action des pouvoirs publics qui suscite la défiance (Smid, 2023[64]).

La méfiance résultant d’un manque d’association peut conduire les personnes affectées à s’opposer aux projets, opposition qui peut être plus ou moins stricte (« d’accord, mais pas chez moi »). Les travaux de l’OCDE montrent que la fourniture d’informations répondant aux préoccupations des individus au sujet de l’efficacité des politiques de réduction des émissions, des inégalités et des gains et pertes de leur propre ménage peut renforcer l’adhésion aux politiques climatiques (Dechezleprêtre et al., 2022[70]). La méfiance et, parallèlement, les surcoûts, les retards et l’incertitude qui affectent toutes les parties prenantes peuvent être évités grâce à une association continue plus effective, et ceci dès la phase initiale des projets. Des recherches récentes ont montré que l’acceptation des parcs éoliens terrestres par les communautés est corrélée à une association précoce, en personne, par l’intermédiaire d’un officier de liaison communautaire pendant la phase d’implantation, et à la participation des citoyens à la gouvernance et à la répartition des avantages financiers pendant la phase d’exploitation (le Maitre et al., 2023[71]). L’association du public est tout aussi importante pour les projets de parcs éoliens en mer (Haggett, 2011[72]). Une étude distincte a permis d’établir qu’une association insuffisante pouvait avoir des conséquences à long terme. Elle a montré en particulier que l’accroissement de la capacité ou la prolongation de la durée de vie des parcs éoliens ont souvent fait l’objet d’une résistance plus forte si le développement initial de ces parcs avait déjà soulevé des oppositions (Windemer, 2023[73]).

Une large association favorise l’acceptation et le respect des règles (voir chapitre 2), mais est plus généralement indispensable dans le contexte environnemental compte tenu de la multiplicité et de la dimension personnelle des impacts sur les individus. Les travaux de l’OCDE soulignent que certains impacts de la dégradation de l’environnement peuvent concerner plus spécifiquement les groupes et les ménages vulnérables, et qu’une majorité de ménages soutiennent les politiques visant à résoudre les problèmes de répartition, par exemple au moyen de subventions ciblées destinées à encourager l’utilisation des énergies renouvelables (OCDE, 2021[51]; OCDE, 2023[10]). S’appuyer sur des connaissances et des partenariats divers, notamment avec les femmes, les jeunes, les peuples autochtones, les communautés locales et les minorités ethniques, peut favoriser la résilience climatique et a permis de trouver des solutions adaptées au contexte local et socialement acceptables (GIEC, 2023[4]). Pour rendre les mécanismes d’association plus inclusifs et faire avancer la justice environnementale, certains pays ont introduit des formes innovantes de participation publique, telles que des processus délibératifs – notamment à travers des assemblées et des panels de citoyens (voir chapitre 2) –, l’objectif étant de réunir des personnes globalement représentatives de la société pour aborder des aspects sensibles des diverses politiques, et en particulier de la transition climatique (Encadré 3.13). De nombreux pays s’efforcent également, en s’appuyant sur des pratiques d’association ciblées et adaptées, de réduire les obstacles à la participation aux processus décisionnels dans le domaine de l’environnement. C’est ainsi que, au Costa Rica, des représentants des communautés font office de « médiateurs culturels » pour faciliter les consultations avec les communautés autochtones, et que, au Chili, les pouvoirs publics organisent des ateliers avec les enfants pour mieux comprendre et répondre à leurs besoins spécifiques (OCDE, 2024[74]).

Compte tenu de la lente matérialisation de divers impacts environnementaux, les pouvoirs publics doivent réfléchir spécifiquement à la manière de dialoguer avec les groupes sous-représentés, et en particulier la jeunesse contemporaine et les générations futures. L’OCDE recommande aux pays membres de « créer ou consolider des institutions telles que des organes consultatifs de la jeunesse et des opportunités de participation » (OCDE, 2022[78]). Les résultats de l’enquête iREG, unique au monde, indiquent que 24 pays membres de l’OCDE ont mis en place des procédures qui imposent de tenir compte des jeunes et des impacts intergénérationnels dans l’élaboration des règles. Plusieurs pays ont adapté leurs politiques en conséquence, à l’image de l’Allemagne, à travers son fonds pour l’innovation « La protection du climat en tant que politique en faveur de la jeunesse », et du Portugal qui a investi dans l’éducation environnementale (OCDE, 2021[79]).

Les régulateurs économiques dans des domaines tels que l’énergie, les transports, l’eau et les communications électroniques doivent associer les citoyens de manière appropriée pour maintenir la confiance dans ces secteurs d’une importance cruciale. Certains régulateurs de réseaux supervisent des domaines qui contribuent de manière significative aux émissions de carbone d’un pays et qui seront donc profondément affectés par la transition écologique. Lorsque les régulateurs sont tenus, dans le cadre de leurs fonctions, d’associer les parties prenantes, ils peuvent avoir besoin de consulter des groupes plus diversifiés afin de mieux prendre en compte les objectifs environnementaux dans l’élaboration des règles. Même lorsque ce n’est pas une obligation, la connaissance des entités réglementées, des entreprises, des citoyens et des autres parties prenantes affectées par les questions environnementales et les dispositions réglementaires aide les régulateurs à prendre des décisions efficientes et efficaces. Les données de l’OCDE indiquent que près d’un quart (22 %) des régulateurs envoient une demande spécifique aux organisations de la société civile (OSC) environnementales pour qu’elles prennent part à leurs processus de consultation. Avec la plupart des régulateurs, les OSC environnementales ne reçoivent pas de demande spécifique de participation, mais peuvent néanmoins réagir dans le cadre d’un appel ouvert à commentaires – plus de la moitié des régulateurs (57 %) n’envoient pas de demande spécifique, mais lancent un appel à commentaires à toutes les parties prenantes, auquel les OSC environnementales peuvent répondre. Cependant, dans certains cas, les OSC environnementales n’ont aucun moyen de contribuer au processus décisionnel lié à la réglementation.

Les problèmes mondiaux appellent des solutions mondiales. Des problèmes tels que la pollution de l’air, le changement climatique, la perte de biodiversité, l’acidification des océans et les déchets plastiques constituent des menaces majeures pour la planète. Des mesures internationales ont été prises pour commencer à faire face à bon nombre d’entre elles. À travers le Protocole de Kyoto et l’Accord de Paris, la CCNUCC a, par exemple, permis de définir des engagements juridiquement contraignants pour réduire les émissions de GES, tout en prévoyant une certaine flexibilité pour leur mise en œuvre. Respecter les engagements pris dans le cadre de ces accords nécessite la mobilisation de nombreux acteurs autour d’un même but et d’un même objectif. La CCNUCC soutient la mise en œuvre, tandis que d’autres organisations internationales, souvent conjointement, collectent des données et des éléments de preuve, à l’instar du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, qui est hébergé par l’Organisation météorologique mondiale et le Programme des Nations Unies pour l’environnement. Parallèlement, l’OCDE s’appuie sur son expertise pluridisciplinaire pour recueillir des données probantes dans le cadre de son initiative Zéro émission nette+ et du Forum inclusif sur les approches d’atténuation des émissions de carbone.

Le changement climatique, la perte de biodiversité et la pollution environnementale ne connaissent pas les frontières nationales. Ainsi, des activités (ou l’absence d’action) dans un pays peuvent avoir des effets dans d’autres pays. Les résultats de l’enquête iREG indiquent que les pays membres de l’OCDE sont de plus en plus nombreux à exiger des décideurs nationaux qu’ils prennent en compte les impacts sur les juridictions étrangères lors de l’élaboration des règles. À ce jour, 21 pays membres ont adopté de telles mesures, contre 18 il y a dix ans. Dans certains d’entre eux, les pouvoirs publics aident les décideurs à déterminer les types d’impacts qui doivent être évalués (Encadré 3.14).

Le changement climatique et les défis environnementaux qu’il induit appellent des réponses politiques qui interagissent les unes avec les autres ainsi que de nouvelles approches réglementaires et de gouvernance. Des réponses mondiales efficaces présupposent des systèmes de gouvernance nationaux justes. La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la coopération réglementaire internationale face aux défis de portée mondiale (2022) prescrit une approche de la coopération réglementaire internationale qui implique l’ensemble de l’administration, afin de démontrer un réel engagement politique, de construire une vision holistique et d’encourager la coopération des régulateurs et des décideurs (OCDE, 2022[80]).

Une bonne gouvernance requiert des rôles et des tâches clairement définis afin de garantir que les efforts de coopération internationale déployés par les différentes autorités publiques contribuent tous à la réalisation d’objectifs stratégiques communs. Les pays membres de l’OCDE partagent de plus en plus les tâches relevant de la coopération réglementaire internationale (CRI) entre plusieurs organes de l’administration centrale. Une approche qui mobilise tous les niveaux de l’administration peut contribuer à une compréhension commune de la CRI et de ses effets sur l’administration, à l’exploitation des informations, des pratiques et des activités pertinentes de différentes institutions ainsi qu’à la sensibilisation aux avantages de la CRI (OCDE, 2022[80]). Deux tiers des pays membres de l’OCDE ont désormais mis en place une politique explicite de CRI à tous les niveaux de leur administration. Au Royaume-Uni, par exemple, la CRI est reconnue comme un outil essentiel pour atteindre les objectifs environnementaux, notamment dans le cadre de ses efforts en faveur du développement des secteurs de la fusion nucléaire et de l’hydrogène pour atteindre son objectif de zéro émission nette (UK Department for Business & Trade, 2022[81]).

La réglementation est un élément crucial dans le dispositif à mettre en place pour relever les défis environnementaux d’aujourd’hui. Les caractéristiques communément attribuées à un bon processus d’élaboration de la réglementation, à savoir l’association des parties prenantes (tant au niveau national qu’au niveau international), les études d’impact et leurs mises à jour, et la prestation de l’action réglementaire, sont d’autant plus importantes que les effets sur l’environnement sont irréversibles. Les pouvoirs publics doivent utiliser ces outils pour combler les lacunes réglementaires, tout en évitant de créer des redondances et d’alourdir inutilement la charge des obligations qui pèsent sur les citoyens et les entreprises. Les pouvoirs publics doivent mieux exploiter tout le potentiel de ces outils pour s’assurer que tous les effets sont identifiés et évalués, que les connaissances et les préoccupations des communautés contribuent à façonner les règles qui y répondent, et qu’un processus d’apprentissage continu est mis en place pour garantir que les générations à venir pourront continuer à profiter des richesses de la planète.

[25] AIE (2023), Renewable Energy Market Update – June 2023, OCDE, Paris, https://www.iea.org/reports/renewable-energy-market-update-june-2023 (accessed on 6 February 2024).

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