Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2025

La réglementation régit d’innombrables aspects de notre vie quotidienne, de la nourriture que nous consommons à l’eau que nous buvons, en passant par l’air que nous respirons. Les règles définissent les expériences des usagers des services publics, ou celles des entrepreneurs et des propriétaires d’entreprise dans le cadre de leurs activités quotidiennes. Compte tenu de leur omniprésence, il est indispensable de bien définir les règles pour améliorer le quotidien des citoyens. De même, établir de mauvaises règles – ou ne pas en établir de suffisamment bonnes – risque de mettre en péril la vie et les moyens de subsistance de nombreuses personnes.

Les pouvoirs publics définissent des règles en faveur des citoyens, en vue d’améliorer la sécurité et de réduire les préjudices, ainsi que d'assurer la prospérité. Ainsi, des règles existent, entre autres, pour garantir la sécurité des voitures, des routes, des appareils électriques et des bâtiments. Il est donc indispensable de les concevoir et de les mettre en œuvre de manière appropriée afin dʼobtenir des résultats positifs pour les citoyens (Encadré 2.1). Par exemple, la réglementation visant à supprimer progressivement l’utilisation des substances qui appauvrissent la couche d’ozone a grandement contribué à reconstituer cette dernière, ce qui a permis d’éviter un réchauffement planétaire de 0,5 °C et de réduire l’exposition de l’être humain aux rayons ultraviolets nocifs du soleil (UNEP, 2023[1]). Dans le même temps, les mauvais exemples abondent, où des règles trop lourdes, des rôles et des tâches mal définis, une mise en œuvre ou des contrôles insuffisants, ou encore un manque général d’éducation et de sensibilisation aux règles applicables, ont conduit à des résultats négatifs. Parfois, de tels exemples aboutissent à des résultats désastreux, comme ce fut le cas avec le tragique incendie de la tour Grenfell en 2017 (Hackitt, 2018[2]), ou à un niveau plus systémique, avec la crise financière de 2008.

La politique réglementaire s’intéresse à la manière dont les règles sont élaborées et mises en œuvre. Il s’agit d’un outil transversal au sein des gouvernements qui peut renforcer l’influence des ministères et organismes en garantissant la conception de règles de qualité, fondées sur des données probantes. Une politique réglementaire centrée sur les citoyens tient également compte de la diversité des effets que peuvent avoir les règles sur ces derniers, qui peut déterminer si leur comportement change et dans quelle mesure, et influer sur le succès ou l’échec éventuel des règles. Des règles mal définies ou élaborées sans prendre en considération leurs effets distributifs peuvent également exacerber les inégalités existantes. Concevoir des règles qui tiennent compte des inégalités en matière d’accès et de possibilités peut conduire à des décisions plus éclairées concernant l’incidence des règles sur les citoyens.

Les pouvoirs publics cherchent également à définir des règles en collaboration avec les citoyens pour accroître leur efficacité : lorsque cela fonctionne, les règles ont plus de chances d’être acceptées et respectées. Par exemple, le vécu des citoyens à lʼégard des règles peut aider les pouvoirs publics à s’orienter davantage vers la population, les aidant ainsi à atteindre leurs objectifs. Les gouvernements les plus attentifs ont mis au point des mécanismes de retour d’informations continu qui permettent aux citoyens de signaler tout problème susceptible de survenir lorsque les règles ne fonctionnent pas comme prévu et de contribuer ainsi à leur amélioration. Comme ce sont eux qui font l’expérience des effets réels des règles, les citoyens peuvent apporter des données et des informations essentielles pour aider à améliorer la conception des politiques et garantir que les règles continuent à produire des résultats positifs en faveur de la communauté à l’avenir (voir chapitre 5).

Définir des règles avec les citoyens permet également d’instaurer un climat de confiance. Le manque d’occasions de contribuer à l’élaboration des règles et l’absence de réponse de la part des pouvoirs publics face aux problèmes soulevés par les citoyens, ainsi que le faible degré de transparence et de responsabilité du gouvernement, suscitent des inquiétudes (Smid, 2023[8]). Les citoyens qui sont exclus du processus dʼélaboration des règles peuvent éprouver des sentiments douloureux (Lind et Arndt, 2016[9]). Ensemble, ces facteurs – ainsi que d’autres examinés dans ce chapitre et les suivants, tels que la satisfaction à l’égard des services administratifs ou la confiance dans la capacité des pouvoirs publics à s’attaquer à des questions politiques complexes et dans leur utilisation de données probantes à des fins décisionnelles – renforcent la confiance dans le gouvernement (OCDE, 2024[10]). Pour améliorer la confiance dans l’action des pouvoirs publics, il est essentiel que les citoyens puissent avoir leur mot à dire au sujet des règles qui les gouvernent (Brezzi et al., 2021[11]).

Le présent chapitre examine les moyens de placer les citoyens au cœur des processus de conception et de mise en œuvre des règles qui régissent leur quotidien, à savoir :

• veiller à ce que les citoyens puissent intervenir dans l’élaboration des règles ;

• comprendre l’incidence des règles sur les citoyens ;

• supprimer les obstacles inutiles que les règles peuvent créer dans le quotidien des citoyens ;

• mieux faire connaître le processus d’élaboration des règles au grand public.

La participation des citoyens à l’élaboration des règles est intrinsèquement liée à la confiance dans l’action publique. Ainsi, un peu moins d’un tiers des citoyens interrogés pensent que leur gouvernement embrasserait les opinions exprimées lors d’une consultation publique. Trente-neuf pour cent ont déclaré que leur gouvernement améliorerait un service médiocre, appliquerait une idée novatrice ou modifierait une politique nationale en réponse aux demandes du grand public (OCDE, 2024[10]). En ce qui concerne les processus politiques plus ouvertement démocratiques, tels que les élections et la définition des priorités politiques, seuls 30 % des personnes interrogées considèrent que le système politique de leur pays leur permet d’avoir leur mot à dire. Le sentiment de pouvoir exprimer son opinion sur l’action publique est l’un des facteurs les plus déterminants de la confiance dans le gouvernement : 69 % des personnes qui estiment avoir leur mot à dire dans l’action publique font confiance à leur gouvernement, contre seulement 22 % de celles qui estiment ne pas pouvoir le faire (soit 53 % dans l’ensemble) (OCDE, 2024[10]).

La confiance dans les pouvoirs publics a diminué ces dernières années. L’Enquête de lʼOCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques menée en 2024 dans 30 pays montre que la part des citoyens ayant peu confiance, voire pas du tout, dans l’administration nationale (44 %) dépasse la part des citoyens ayant une confiance élevée ou modérément élevée (39 %). Dans les 18 pays pour lesquels des données sont disponibles pour 2021 et 2024, la confiance dans l’administration nationale a enregistré une baisse de deux points de pourcentage depuis 2021, qui résulte en partie dʼune réduction de la confiance des femmes et des personnes ayant un faible niveau d’éducation (OCDE, 2024[10]). Les données montrent que les citoyens sont également moins satisfaits des possibilités qui leur sont offertes de participer pleinement à l’élaboration des politiques ainsi que de la responsabilité du gouvernement à l’égard des retours et des besoins de la population (OCDE, 2024[10]). La détérioration des niveaux de confiance peut également se manifester de manière plus générale à la suite de scandales politiques et de problèmes en matière d’intégrité, et être liée à la mesure dans laquelle les médias sont utilisés pour s’informer sur l’actualité (OCDE, 2024[10]). Une faible confiance est liée à des coûts de transaction élevés dans les relations sociales, économiques et politiques, à un comportement d’aversion pour le risque de la part des investisseurs et au non-respect des règles (Fukuyama, 1995[12] ; Algan et Cahuc, 2010[13]).

L’un des aspects fondamentaux de l’élaboration des règles est la participation des personnes concernées par ces futures règles ; c’est ce que l’on appelle communément la consultation des parties prenantes. Les personnes ou groupes de personnes concernés par la réglementation sont notamment des citoyens, des entreprises, des consommateurs et des employés (ainsi que les organisations et associations qui les représentent), le secteur public, des organisations non gouvernementales, des partenaires commerciaux internationaux et d’autres parties prenantes (OECD, 2012[14]). Offrir des occasions d’examiner, de présenter et de remettre en question des idées, ainsi que dʼélaborer des solutions innovantes tient au fait que les citoyens ont leur mot à dire sur les règles qui les concernent. Les pouvoirs publics ont la responsabilité d’informer les citoyens des consultations, de les inviter à y participer et de tenir compte des retours formulés. Certaines personnes et certains groupes n'ont pas les ressources dont disposent d'autres entités plus importantes pour intervenir dans l'élaboration des règles. Les pouvoirs publics peuvent aider ces groupes à participer aux consultations afin d’éviter tout sentiment d’exclusion et d’améliorer l’élaboration des politiques.

Les consultations sur les propositions réglementaires sont bénéfiques en elles-mêmes. Outre la confiance et l’amélioration du respect des règles qui en découlent, les consultations ont aidé les parties prenantes à mieux comprendre la raison d’être de la réglementation et le processus réglementaire (OECD, 2023[15]).

Une association constructive peut également légitimer et renforcer le respect des règles qui en découlent (Lind et Arndt, 2016[9]). Les points de vue des citoyens permettent de mieux comprendre les différents problèmes et les solutions possibles, ce qui contribue à renforcer les données et les éléments de preuve présentés aux décideurs (voir chapitre 5). Dans l’ensemble, cela peut améliorer la mise en œuvre des règles et leur incidence globale.

Le fait dʼavoir son mot à dire dans l’élaboration des règles ne devrait pas être quelque chose de ponctuel. Les citoyens peuvent sʼappuyer sur leur vécu pour améliorer la qualité des règles. L’association continue des citoyens permet d’expérimenter des idées, d’obtenir un retour d’informations et d’accroître l’adhésion et l’acceptation des politiques ainsi mises au point. Celle-ci a toutefois un coût, aussi bien pour les pouvoirs publics que pour les participants. Elle peut également entraîner une certaine lassitude de la part des parties prenantes, en particulier si les décideurs ne fournissent aucun retour sur la manière dont les contributions ont été prises en compte. Il convient donc non seulement de garantir la simplicité de l’association des parties prenantes, mais aussi de réserver des consultations plus prenantes et plus approfondies aux politiques susceptibles d’avoir des effets plus globaux et pour lesquelles le niveau d’incertitude est particulièrement élevé (voir ci-dessous).

Les gouvernements ont progressivement amélioré les modalités dʼassociation des parties prenantes au cours de la dernière décennie. Cette démarche est essentielle pour tirer efficacement parti des avantages de cette association lorsque les citoyens et les décideurs manquent de temps et de ressources. Malgré ces améliorations, les gouvernements ont encore la possibilité d’associer davantage les citoyens à l’élaboration des règles qui les concernent.

Pour comprendre en quoi consiste le fait d’avoir son mot à dire dans l’élaboration des règles, l’OCDE suit depuis 2014 les systèmes et les pratiques d’association des parties prenantes par lʼintermédiaire des indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG). Les données montrent que les systèmes et les pratiques des pays en matière d’association des parties prenantes sont restés stables depuis 2021 (Graphique 2.1 et Graphique 2.2). La plupart des pays membres de l’OCDE ont mis en place des dispositions exigeant l’association des parties prenantes à l’élaboration des textes législatifs et réglementaires1. Plus de 97 % des pays membres de l’OCDE exigent la participation du grand public aux consultations sur certains textes législatifs et réglementaires, 82 % d’entre eux l’exigeant systématiquement.

Au cours de la dernière décennie, les pays membres de l’OCDE ont renforcé les exigences, les pratiques et les institutions liées à l’association des citoyens et des parties prenantes à l’élaboration des règles – une amélioration qui est légèrement plus importante pour les textes législatifs que pour les textes réglementaires. Cette avancée peut être largement attribuée aux mécanismes de surveillance et de contrôle de la qualité nouvellement établis ou ayant fait l’objet d’une réforme importante. La période de croissance la plus forte s’est déroulée entre 2015 et 2018 ; depuis lors, la plupart des pays se sont stabilisés ou ont continué à enregistrer des améliorations stables et modestes. Entre 2018 et 2021, de légères améliorations méthodologiques pourraient s’expliquer par l’utilisation accrue de réunions virtuelles à des fins de consultation (en raison de la pandémie de COVID-19), et par la mise à disposition de différents documents lors des consultations (OCDE, 2021[16]).

On observe une tendance majeure depuis 2015 : l’utilisation de plateformes plus modernes ainsi que de moyens innovants et plus participatifs pour associer les parties prenantes du monde entier. Citons notamment les exemples suivants :

• La législation autrichienne de 2021 a élargi les exigences en matière de consultation publique au-delà des initiatives élaborées par l’exécutif. Les parties prenantes peuvent désormais commenter les initiatives législatives introduites directement au Parlement.

• Une nouvelle plateforme en ligne de participation aux questions réglementaires permet aux citoyens canadiens de prendre connaissance des observations formulées par leurs concitoyens et par les administrateurs de la consultation, et d’y répondre. Les citoyens peuvent également participer au moyen de plusieurs outils : témoignages, pense-bêtes virtuels, questions aux administrateurs, sondages et enquêtes.

• Le Danemark a utilisé un éventail de moyens créatifs pour permettre à ses citoyens de s’investir pleinement et de formuler des recommandations à l’intention des décideurs sur les questions liées au changement climatique, qu’il s’agisse de l’Assemblée des citoyens, composée de 99 citoyens sélectionnés au hasard, ou du Conseil de la jeunesse pour le climat.

• Les entreprises et les collectivités françaises se réunissent pour examiner les défis thématiques et territoriaux, tels que la transition écologique, et proposer des solutions par l’intermédiaire du nouveau Conseil national de la refondation.

• En Corée, un consortium d’experts et de représentants du secteur et du gouvernement effectue des tests conjoints au sein d’un nouveau bac à sable axé sur la résolution des conflits et utilise les données ainsi obtenues pour identifier et proposer des améliorations réglementaires.

• Le Unified Portal for the Development and Agreement of Draft Legal Acts, une plateforme en ligne lancée par la Lettonie en 2021, permet aux parties prenantes d’accéder à toutes les propositions de réglementation émises par l’ensemble des ministères et d'exprimer leur opinion.

Tous les citoyens devraient avoir la possibilité de participer à l’élaboration des règles qui influent sur leur quotidien. Au-delà des principes démocratiques et d’autres moyens de participation, tous les groupes sociaux disposent de précieuses informations pour améliorer la qualité des règles, mais n’en ont parfois pas l’occasion en raison de moyens de consultation inefficaces ou limités. Ce manque d’accès est exacerbé lorsque les pouvoirs publics ne consultent que les interlocuteurs habituels, c’est-à-dire les groupes d’intérêts disposant des ressources et des capacités nécessaires pour participer. Sʼil peut être judicieux de s'adresser à ces groupes suivant lʼenjeu politique considéré, il ne faut toutefois pas que cette démarche constitue lʼoption par défaut ou quʼelle exclue dʼautres pratiques.

Les pays membres de l’OCDE diversifient progressivement leurs modes d’association, afin d’atteindre les citoyens plus aisément. Les citoyens devraient s’attendre à recevoir des notifications en temps utile par lʼintermédiaire de divers canaux pour participer aux consultations. L’utilisation des plateformes de médias traditionnels et de médias sociaux ainsi que la communication directe au moyen de courriels ou de bulletins d’information peuvent nettement contribuer à atteindre un public plus large. Les approches multicanaux favorisent lʼassociation des parties prenantes ayant des niveaux d’accessibilité et des préférences en matière de communication différents. Cependant, l’augmentation du nombre de canaux de communication ne se traduit pas nécessairement par une amélioration de la communication. Les pouvoirs publics doivent systématiquement recueillir des informations sur les préférences et les préoccupations des parties prenantes, notamment en renforçant les capacités d’écoute organisationnelle à grande échelle. Combinée à d’autres moyens de participation des citoyens et des parties prenantes, cette démarche pourrait permettre de créer une boucle de rétroaction entre les pouvoirs publics et les citoyens à même de renforcer la confiance (OECD, 2023[17]). En outre, l’utilisation de réseaux, d’associations professionnelles et d’autres groupes intermédiaires permet de mieux informer la communauté au sujet des consultations, en particulier celles et ceux qui n’utilisent peut-être pas directement les plateformes numériques. La diversification des canaux de communication, la prise en compte de la culture numérique, des préférences et des ressources des parties prenantes ainsi que la garantie de l’accessibilité sont autant dʼéléments essentiels pour promouvoir l’inclusivité.

Les différentes approches de consultation devraient toutes permettre aux citoyens dʼapporter facilement leur contribution. Comme le montrent les exemples ci-dessus, les gouvernements s’appuient sur des plateformes en ligne pour améliorer l’expérience des usagers en matière de consultation, faisant à la fois gagner du temps et de l’énergie aux citoyens qui souhaitent avoir leur mot à dire dans l’élaboration des règles. Actuellement, 19 pays membres de l’OCDE disposent dʼun site web centralisé permettant au grand public d’accéder à la liste de toutes les consultations en cours. Une personne souhaitant participer aux consultations sur les propositions liées au climat, par exemple, peut ainsi facilement retrouver les propositions concernées émises par les ministères des Transports, de l’Énergie et de l’Agriculture. C’est notamment le cas au Brésil, qui a lancé « Participa + Brasil » en 2022, une plateforme contenant des informations sur les processus de participation sociale en rapport avec l’élaboration des règles qui sont en cours dans l’ensemble de l’administration fédérale. La disponibilité croissante de sites web interactifs et de plateformes de médias sociaux permet dʼatteindre les citoyens en ligne, contribuant ainsi également à faciliter l’accès aux consultations.

La technologie ne cessant d’avancer, les outils en ligne sont de plus en plus utilisés pour rendre les consultations accessibles et faciles à parcourir pour le plus grand nombre. Il est possible dʼélaborer des plateformes pour appuyer le dialogue et la collaboration au-delà de la seule formulation dʼobservations. Par exemple, l’Estonie conçoit actuellement une plateforme en ligne dont l'objectif est de permettre aux experts et autres parties prenantes de travailler sur un même texte législatif directement avec les fonctionnaires des différents ministères. Ces outils facilitent non seulement la participation du grand public au processus réglementaire, mais offrent également aux citoyens la possibilité dʼy contribuer davantage et de manière plus approfondie.

Communiquer par lʼintermédiaire des canaux numériques n’est pas le seul moyen d’associer les citoyens. En effet, toutes les parties prenantes concernées nʼutilisent pas les mêmes supports de communication ; dès lors, les décideurs devraient adapter les modalités de consultation pour refléter les standards du secteur (par exemple, en ligne, sur papier ou sous diverses formes). Des modalités de communication inappropriées ou sous-utilisées risquent d’exclure certaines parties prenantes du processus de contribution, sapant ainsi le sentiment d’appartenance commune et compromettant potentiellement le respect de la réglementation envisagée et la confiance à lʼégard de cette dernière (Lind et Arndt, 2016[9]).

Les pouvoirs publics peuvent également contempler l’utilisation d’autres processus délibératifs représentatifs, tels que les panels de citoyens, afin dʼassocier plus étroitement les citoyens à l’élaboration des politiques (Encadré 2.2). Les approches délibératives font généralement référence à un groupe de citoyens choisis au hasard largement représentatif d’une communauté, qui consacre une période d’apprentissage et de collaboration importante dans le cadre de délibérations facilitées, afin de formuler des recommandations collectives à l’intention des décideurs (OECD, 2020[18]). Pour l’OCDE, ces approches reposent sur trois critères : la délibération, la représentativité et l’impact – lequel se mesure par une corrélation évidente entre le processus et la prise de décisions (OECD, 2020[18]). Il convient de choisir soigneusement le nombre de questions couvertes et les thèmes abordés, eu égard aux ressources nécessaires à la mise en œuvre des approches de ce type (OECD, 2020[18]) et au fait qu'elles sont susceptibles de retarder la prise de décision. Dans certains pays, les référendums permettent une participation plus large encore. En Suisse, par exemple, les électeurs se prononcent sur des questions politiques jusqu’à quatre fois par an. Les initiatives populaires et certaines décisions parlementaires font ainsi l'objet de votes publics (par exemple, un référendum sur les amendements législatifs si 50 000 personnes ou 8 cantons le demandent).

Associer les parties prenantes à lʼélaboration des règles suppose nécessairement que des citoyens – déjà très occupés dans leurs affaires quotidiennes – consacrent du temps et de lʼénergie à ce processus. Ainsi, les citoyens devraient pouvoir simplifier leur participation grâce à des stratégies d’association claires et concises. Exiger des citoyens quʼils utilisent des systèmes de consultation dépassés ou complexes peut les dissuader de participer, en particulier les personnes qui manquent de temps.

Les particuliers et les petites entreprises ne disposent pas des mêmes ressources que les groupes d’intérêt organisés. Ce manque de moyens crée un déséquilibre entre les acteurs qui peuvent participer aux consultations et ceux qui ne le peuvent pas ou ne le veulent pas. Par conséquent, chaque citoyen peut avoir recours à des intermédiaires pour se faire entendre.

La Recommandation du Conseil sur la transparence et l’intégrité des activités de lobbying et d’influence appelle les pays membres de l’OCDE à donner aux parties prenantes un accès équitable au processus d’élaboration des politiques publiques. Le lobbying (c’est-à-dire la communication avec un agent public en vue d’influencer les décisions politiques ou administratives) est un droit démocratique et peut contribuer à faire entendre la voix des citoyens et à partager des idées importantes avec le gouvernement. Toutefois, les groupes de lobbying disposant de pouvoir et d’argent peuvent exercer leur influence aux dépens de groupes disposant de moins de ressources (OECD, 2021[19]), et l’abus des pratiques de lobbying peut entraîner l’accaparement des politiques (OECD, 2017[20]).

Les consultations ciblées peuvent faciliter une véritable participation lorsqu’elles sont menées de manière transparente et équitable. Par exemple, si une question politique est très technique ou spécialisée, il se peut qu’il n’y ait que quelques parties prenantes capables d’apporter leur contribution. Concentrer les ressources sur la participation de ces groupes permet de veiller à ce que les données probantes les plus pertinentes et les plus utiles soient recueillies. D’autre part, une consultation limitée peut résulter d’un manque de volonté politique de participer au débat public, ainsi que de l’apathie des décideurs. Dans ces cas, en l’absence d’engagement en faveur dʼune véritable association, la consultation a peu de chances de porter ses fruits. Actuellement, 25 pays membres de l’OCDE mènent des consultations formelles et informelles avec certains groupes, comme les parties prenantes concernées, les entreprises, les organisations non gouvernementales ou les représentants des citoyens. Les pays membres de l’OCDE ont tendance à procéder plus souvent à des consultations sélectives une fois qu’un projet de réglementation a été préparé (15 le font systématiquement) que lorsque les problèmes politiques se posent pour la première fois (13 le font systématiquement). Dans ce contexte, un examen approfondi avec des parties prenantes choisies peut sʼavérer un précieux outil à un stade précoce pour aider à définir un problème et des solutions, mais il devrait être suivi d’une participation plus large pour valider les contributions reçues.

De nombreux pays prennent également des mesures pour permettre aux personnes traditionnellement exclues des processus décisionnels d’avoir leur mot à dire. Au Canada, les personnes handicapées ont souligné l’importance du principe « rien sur nous sans nous » dans l’élaboration de la législation fédérale sur l’accessibilité. Ainsi, pour garantir la participation de personnes ayant des besoins divers, les consultations ont eu lieu en personne et en ligne, et prévoyaient un sous-titrage en temps réel, des interprètes en langue des signes, des intervenants au service des participants atteints de déficiences visuelles ou auditives, ainsi que la fourniture d’informations en langage clair, en braille, en gros caractères, en format audio, en langue des signes et sous forme de texte électronique. Les participants ont également été invités à partager leurs idées par courrier électronique, par téléphone et par téléimprimeur ou au moyen dʼenregistrements audio ou vidéo (Employment and Social Development Canada, 2017[21]) (voir Encadré 2.3 pour d’autres exemples de la manière dont les pays ont entrepris des initiatives ciblées pour atteindre les groupes généralement sous-représentés dans l’élaboration des politiques). Ces pratiques permettent de mettre en évidence les types d’obstacles à surmonter pour améliorer la participation aux consultations des personnes handicapées – et d’autres citoyens traditionnellement exclus.

Faire participer les groupes sous-représentés exige des efforts délibérés de la part des décideurs, qui doivent d’abord déterminer les groupes sociaux les plus touchés et la manière dont ils sont affectés (nature, ampleur et durée des effets, en particulier). Une telle approche permet non seulement d’identifier les différents groupes touchés (les jeunes, les personnes âgées, les personnes socialement défavorisés, etc.), mais aussi les éventuelles différences au sein de ces groupes (OECD, 2023[15]). Par exemple, sʼil est essentiel que les jeunes sʼexpriment sur les politiques ayant un impact environnemental à long terme, les jeunes autochtones peuvent avoir des points de vue particuliers qu'il est indispensable de prendre en compte. Inclure un groupe élargi de parties prenantes contribue également à améliorer la transparence, l’adhésion aux règles et la confiance qu’elles inspirent.

Même lorsque toutes les parties affectées sont identifiées, elles peuvent ne pas se sentir concernées ou être dans lʼimpossibilité de participer. Outre le handicap, les obstacles à la participation peuvent inclure les barrières culturelles ou linguistiques, la distance géographique ou les difficultés socio-économiques. Des approches diversifiées en matière de consultation peuvent permettre de faire participer un plus grand nombre de citoyens et d’atteindre les groupes sous-représentés (OECD, 2023[15]). Elles nécessitent toutefois des ressources supplémentaires et une planification minutieuse. Il faudra faire preuve de discernement quant à la valeur potentielle de l’association – soit sʼintéresser à la fois aux informations recueillies auprès des participants et à la possibilité de formuler une politique plus en détail. Les gouvernements ont commencé à reconnaître lʼintérêt de diversifier les approches de consultation pour collaborer auprès des parties prenantes désavantagées. Par exemple, Santé Canada a mené avec succès une consultation ciblée auprès de groupes de citoyens. Cette initiative a renforcé la confiance des parties prenantes, lesquelles ont reçu des informations ainsi quʼune explication au sujet du processus d’élaboration des règles. La Finlande, qui a mené des consultations distinctes sur l'intégration des migrants et sur les détenus, a mis cette expérience à profit pour identifier les facteurs de réussite essentiels pour collaborer avec les groupes sous-représentés. La mise à disposition de services d’interprétation, le traitement des questions d’une manière accessible et compréhensible, et la conception d’ateliers près des communautés concernées ont été autant dʼéléments fondamentaux pour instaurer la confiance dans l’administration (OECD, 2023[15]).

Les citoyens ont besoin de temps pour s’organiser et contribuer pleinement à l’élaboration des règles. Annoncer les consultations en avance, veiller à leur visibilité et prévoir un délai de participation suffisant sont autant de mesures qui favorisent la contribution des parties prenantes. Les gouvernements peuvent également indiquer clairement les domaines dans lesquels une contribution est demandée. Sʼagissant de lʼassociation des citoyens, l’OCDE a élaboré un parcours en dix étapes pour la planification et la mise en œuvre des processus de participation citoyenne (OECD, 2022[22]). Fournir aux citoyens un retour d’informations sur leur contribution concourt à donner du sens aux consultations, à faire accepter les règles et à renforcer la confiance dans l’action publique. La mise en place de canaux permettant un retour dʼinformations continu contribue à identifier les domaines dans lesquels les règles ne fonctionnent pas comme prévu et à suggérer des améliorations.

Les gouvernements peuvent en revanche entraver la participation citoyenne lorsquʼils bâclent les consultations, nʼaccordent pas assez de temps aux citoyens pour participer ou ne les accompagnent pas suffisamment dans leur démarche de participation. Les consultations visant à répondre à des obligations internes ou à faire de la publication routinière sommaire plutôt quʼà expérimenter des idées et obtenir un retour d’informations suscitent le ressentiment des parties prenantes. Dans certains cas, les consultations sont tout simplement évitées. Or, l’absence de consultation risque de se traduire par des politiques peu judicieuses et inefficaces. Elle nuit également à l’élaboration de politiques transparentes et ouvertes, et peut éroder la confiance dans l’action publique.

La participation des citoyens, bien quʼelle puisse être un exercice coûteux et chronophage, est essentielle pour élaborer des règles viables, tant pour les citoyens que pour les décideurs. Le fait de consulter trop souvent les mêmes citoyens, de demander des contributions trop importantes ou de ne pas produire de résultats valables à lʼissue du processus peut entraîner une certaine lassitude à l’égard des consultations. De vastes consultations peuvent nécessiter des ressources que les décideurs ne peuvent se permettre de mobiliser. Des consultations excessivement longues ou trop approfondies peuvent inutilement compromettre l’adoption de mesures en temps voulu.

Pour que le grand public et le gouvernement utilisent à bon escient le temps et les ressources limités dont ils disposent, les consultations doivent être proportionnelles à l’importance et à l’incidence des règles à lʼétude. Les lignes directrices de lʼAustralie autorisent une consultation ciblée par l'intermédiaire d’une association directe ou d’activités à petite échelle sur les médias sociaux lorsqu’il existe un petit groupe bien défini de parties prenantes concernées et que mobiliser d'autres personnes serait inutile. L’approche par défaut pour les modifications réglementaires de plus grande ampleur suppose dʼélargir la portée des consultations publiques et de prévoir, entre autres, des soumissions écrites, des forums publics et des ateliers. Au Canada, les efforts déployés à l'échelle du gouvernement pour consolider et coordonner les consultations avec les communautés autochtones visent à réduire au maximum les risques de lassitude découlant d’une participation longue et répétée (Government of Canada, 2024[23]).

Il est fondamental que les consultations soient annoncées en avance, quʼil sʼagisse de proposer de nouvelles règles ou de revoir les règles existantes, de sorte que les parties prenantes puissent se familiariser avec les questions émergentes et, une fois les consultations entamées, contribuer à l’élaboration des propositions. Les citoyens ont ainsi la possibilité de recueillir des données et de fournir des informations pour appuyer l’élaboration de nouvelles règles. Dans le même temps, lʼexpérience des citoyens à lʼégard des règles existantes, et le succès ou lʼéchec de ces dernières, peuvent aider les décideurs à déterminer des plans d’action appropriés. Annoncer en avance la révision ou la modification de la réglementation en vigueur permet aux parties prenantes de formuler un avis éclairé. Les pays membres de l’OCDE ont progressivement amélioré les normes relatives à l’information des citoyens au sujet des consultations à venir. La Commission européenne, par exemple, présente ses plans de consultation sur certaines initiatives. En fonction de l’initiative, le plan de consultation peut notamment comprendre un appel à contributions, une consultation publique planifiée, une consultation ciblée et des groupes de travail (OECD, forthcoming[24]). Les gouvernements ont tendance à informer moins fréquemment les citoyens des prochaines révisions de règles ; seuls 42 % des pays le font actuellement.

Ils utilisent différents moyens pour avertir les citoyens des consultations à venir. Actuellement, 44 % des pays membres de l’OCDE informent les citoyens au moyen d’annonces publiées sur Internet et 32 %, au moyen d’une feuille de route ou d’un document similaire d’avertissement rapide. Le système d’information relatif aux projets législatifs de l’Estonie, par exemple, envoie des alertes automatiques pour prévenir les citoyens inscrits des consultations à venir.

Les gouvernements lancent généralement des consultations à deux moments distincts. Des consultations ont lieu à un stade précoce lorsque les décideurs ont identifié un problème et envisagent divers moyens de le résoudre. Des consultations ont lieu à un stade avancé lorsqu’il existe un projet de proposition réglementaire (OCDE, 2021[16]).

Les consultations qui ont lieu à un stade précoce (lorsque les problèmes sont identifiés pour la première fois) sont cruciales. Les informations recueillies à ce stade, avant l’élaboration des règles, orientent la définition des problèmes et la conception des solutions. Une participation précoce favorise un sentiment de participation publique et la contribution à toute solution mise au point. Lorsque les citoyens estiment que leur voix est entendue et que leurs préoccupations sont prises en compte dès le départ, ils sont plus susceptibles d’apporter leur appui et de sʼassocier aux politiques nouvellement définies (OCDE, 2021[16]). Une participation précoce est fondamentale pour créer des politiques qui sont non seulement efficaces et ciblées, mais qui bénéficient également d’un degré plus élevé d’acceptation et de légitimité de la part du grand public. Les citoyens font part dʼexpériences directes, et souvent de points de vue bien particuliers, de connaissances pratiques ainsi que de données et dʼéléments de preuve, lesquels peuvent conduire à une compréhension plus précise du problème (OECD, 2023[15]). Une participation précoce est donc essentielle pour élaborer des politiques viables, jetant ainsi les bases des discussions et de la prise de décisions qui ont lieu à un stade ultérieur du cycle de lʼaction publique.

Une fois la réglementation ébauchée, il est essentiel de faire participer les citoyens pour en évaluer l’aspect pratique et l’incidence potentielle, ainsi que les axes dʼamélioration. Les citoyens concernés ont ainsi la possibilité de poser un regard critique sur les projets de règles. Ils peuvent alors mettre en évidence les conséquences imprévues, suggérer des améliorations et proposer des pistes pour optimiser la mise en œuvre de la réglementation. Au cours de la dernière décennie, les pouvoirs publics des pays membres de l’OCDE ont eu tendance à consulter plus largement la population sur les projets de réglementation, par lʼintermédiaire de consultations à un stade avancé.

Participer à l’élaboration des règles est stérile lorsque les gouvernements utilisent les consultations pour informer les parties prenantes des décisions déjà prises. Les consultations sont généralement organisées sous un tel couvert pour répondre à des obligations plutôt que pour offrir aux citoyens de véritables occasions de contribuer à l’amélioration des politiques. Il convient d’éviter les « consultations aux fins du respect des règles », qui n’apportent que peu de valeur ajoutée à l’élaboration des règles et qui, de surcroît, peuvent susciter un certain cynisme parmi les décideurs et au sein du grand public (OECD, 2023[15]). Il a été démontré que les citoyens souhaitent participer à la prise des décisions qui les concernent. Par exemple, plus de 90 % des citoyens ayant participé à un processus de consultation publique en Finlande ont déclaré qu’ils aimeraient participer à l’élaboration des futures politiques (OECD, 2023[15]).

Les citoyens perdent la capacité de sʼinvestir pleinement lorsque les consultations se font dans la précipitation. Si des consultations aux délais très serrés peuvent se justifier en cas de situation d’urgence réellement imprévue, elles doivent être l’exception (OECD, 2020[25]). Les pouvoirs publics ont partiellement abordé cette question en introduisant des périodes minimales pendant lesquelles les consultations doivent être ouvertes afin de laisser suffisamment de temps aux parties prenantes pour faire part de leurs avis, bien que l’étendue de cette pratique soit très variable. Dans 47% des pays membres de l’OCDE, la période minimale de consultation est d’au moins 30 jours ou 4 semaines. Les minima prescrits laissent néanmoins aux gouvernements la possibilité de prolonger les consultations au-delà de ces délais, ce qui peut s’avérer opportun lorsque les effets de la réglementation risquent d’être très importants et/ou incertains.

Le partage dʼinformations trop complexes par les pouvoirs publics peut entraver la capacité des citoyens à participer de manière effective. Les informations communiquées doivent être compréhensibles. Les règles doivent être formulées clairement à l’intention du grand public, dans un langage simple et dénué de termes techniques, afin que les citoyens puissent comprendre les conséquences de chaque règle (OECD, 2012[14]). De nombreux pays – dont la Corée, le Danemark, les États-Unis, la Norvège et la Nouvelle-Zélande – ont mis en place des exigences, des orientations ou des initiatives de formation pour la rédaction de règles en langage clair (voir Encadré 2.4 pour des exemples tirés de la Norvège). Conjuguer efficacement les exigences à la formation peut s’avérer particulièrement important pour aider les décideurs et les rédacteurs de lois à éviter qu’un langage clair crée des ambiguïtés, des incohérences ou des imprécisions sur le plan juridique.

Malgré les avantages qu’elles présentent, les consultations sont parfois évitées. En période de crise imprévue, une telle démarche peut se justifier dans un premier temps, mais elle suppose également de prévoir des clauses de révision afin de garantir que les règles établies dans de telles circonstances soient vérifiées ultérieurement et que les citoyens concernés aient la possibilité de s’exprimer sur la nécessité de leur maintien (OCDE, 2021[16]). Il est également peu probable que les pouvoirs publics indiquent les raisons pour lesquelles ils évitent les consultations. Seuls 29 % des pays membres de l’OCDE en publient les motifs. Le contournement des processus de consultation peut éroder la confiance dans les pouvoirs publics (OCDE, 2024[10]).

L’absence de participation aux propositions de règles risque en outre de compromettre leur efficacité. Les politiques nouvellement définies peuvent omettre des informations que les parties prenantes auraient pu fournir pour améliorer la qualité de la prise de décisions. Il a été démontré que les citoyens respectent moins les règles établies en lʼabsence de consultation, ce qui entraîne en parallèle une augmentation des coûts de mise en application, étant donné qu’il convient alors de consacrer davantage de ressources pour garantir le respect desdites règles (OECD, 2020[25]). Les règles établies dans de telles circonstances ne sont pas propices à un gouvernement ouvert et adapté.

Pour que les parties prenantes considèrent les règles nouvellement établies comme plus équitables et plus transparentes, la communication et l’information entre les citoyens et les pouvoirs publics doivent être réciproques (Lind et Arndt, 2016[9]). Les parties prenantes ne doivent pas seulement être en mesure de fournir un retour d’informations, elles doivent également être informées de la manière dont leur contribution a été, ou non, prise en compte dans l’élaboration des règles. Donner aux parties prenantes la possibilité de sʼexprimer et les informer que leur contribution a été prise en considération revient à leur montrer quʼelles comptent au sein de la communauté et que leur point de vue oriente la conception et la mise en œuvre des règles (Lind et Arndt, 2016[9]).

Les citoyens sont plus enclins à participer à l’élaboration des règles s’ils estiment que leur contribution oriente lʼélaboration des décisions (OCDE, 2021[16]). À lʼinverse, les citoyens qui font lʼeffort de participer une fois peuvent hésiter à renouveler lʼexpérience sʼils nʼont aucune indication que leur contribution a été prise en compte ou non. Pour surmonter cet obstacle potentiel, les pouvoirs publics devraient accuser réception des observations formulées par les citoyens et y répondre, créant ainsi une boucle de rétroaction qui démontre activement le rôle et la valeur de la contribution du grand public à l’élaboration des politiques.

Par exemple, il est courant parmi les pays membres de l’OCDE que les opinions des participants exprimées dans le cadre d’un processus de consultation soient rendues publiques, généralement en publiant en ligne les observations qui ont été émises. Toutefois, les pratiques qui démontrent une prise en compte des avis émis à un plus haut niveau, comme un résumé ou un rapport officiel, sont un peu moins courantes. Certains pays, comme l’Australie, incluent dans leur modèle d’analyse d’impact de la réglementation (AIR) une section décrivant le retour d’informations et expliquant son utilisation. La Nouvelle-Zélande a déjà publié un document intitulé « Summary of Soumissions » après des consultations, soulignant les principaux points soulevés par les parties prenantes et la manière dont ces dernières ont orienté l’élaboration de la règle définitive proposée. Depuis 2021, quelques pays de plus ont commencé à échanger plus activement avec leurs citoyens – que ce soit en publiant une réponse aux observations diffusées en ligne dans le cadre d’une consultation ou en écrivant à leurs auteurs. Sur la plateforme canadienne Parlons des règlements fédéraux, par exemple, les décideurs ont répondu directement à certains commentaires pour demander des éclaircissements ou encourager leurs auteurs à développer leurs idées, ce qui contribue in fine à améliorer la qualité des contributions. Bien que la plupart des pays n’y recourent pas, une telle pratique peut largement contribuer à améliorer la perception quʼont les citoyens de la capacité dʼajustement du gouvernement et la valeur de la participation aux processus publics.

Le fait de permettre un retour d’informations continu sur les règles contribue à maintenir la confiance quʼelles inspirent. Au cours de la mise en œuvre et de l’évaluation, la participation continue du grand public garantit que les politiques restent pertinentes et efficaces, et facilite les ajustements nécessaires en fonction des retours d’informations et de l’évolution de la situation. La participation continue du grand public permet non seulement d’améliorer la qualité et l’efficacité des politiques, mais aussi de renforcer la confiance et l’obligation de rendre compte dans le cadre de l’élaboration des règles (OECD, 2019[26]).

Les citoyens et les entreprises subissent directement les conséquences des réglementations. Leur vision du monde réel est particulièrement pertinente pour ce qui est des règles existantes. Les personnes concernées par la réglementation peuvent aider à déterminer si les règles fonctionnent comme prévu, ainsi que l’existence et l’étendue des conséquences imprévues, et faire remarquer les écarts réglementaires en réponse à l’évolution des circonstances ou à de nouvelles informations. Collaborer auprès des personnes directement concernées permet de s’assurer que leurs préoccupations sont entendues et que les pouvoirs publics continuent à agir en faveur des citoyens (OECD, 2021[27]). Environ 85 % des pays membres de l’OCDE font activement participer les parties prenantes à l’évaluation ex post de la réglementation existante, un chiffre qui est resté stable au fil des ans.

Les lois et les règles influent considérablement sur le bien-être des personnes et peuvent affecter plusieurs groupes de différentes manières (il peut notamment sʼagir de la façon dont nous avons accès aux médicaments ou dont nous les achetons, dont nous chauffons nos maisons ou dont nous avons accès aux services de transport). Établir des règles à lʼintention de lʼensemble des citoyens exige des pouvoirs publics quʼils prennent des mesures concrètes pour mieux comprendre leur incidence sur le quotidien des citoyens et sur l’environnement. Cela est d’autant plus important que les pouvoirs publics font face à des crises politiques de plus en plus complexes, telles que le changement climatique et la crise du coût de la vie. En plus de donner la parole aux citoyens, les décideurs doivent faire évoluer les modalités de collecte et dʼanalyse des données probantes destinées à éclairer les décisions. En particulier, les analyses d’impact ex ante ne doivent pas se limiter à l’évaluation des facteurs économiques, mais anticiper aussi les effets sociaux plus larges, y compris les effets distributifs de la réglementation. Malgré certaines avancées au sein des pays membres de l’OCDE, il reste encore beaucoup à faire, car les évaluations des divers effets sociaux et l’analyse distributionnelle restent moins développées et moins largement mises en œuvre que celles des effets économiques.

Tandis que les inégalités sʼaccentuent parmi les pays membres de l’OCDE (OCDE, 2021[28]), les impacts sociaux ne cessent de croître. Les décideurs doivent comprendre comment les différents groupes (les citoyens au chômage ou défavorisés, les petites et moyennes entreprises, les collectivités régionales et locales, entre autres) supportent les coûts et jouissent des avantages associés aux règles. Par exemple, il a été démontré que les ménages et les travailleurs à faible revenu supportent une part disproportionnée du poids des interventions réglementaires (Thomas, 2019[29]). Dans les différents groupes d’âge, les politiques ayant des effets à moyen terme (sur la concurrence, par exemple (Davidson, Kauffmann et de Liedekerke, 2021[30])) présentent souvent un choix intrinsèque, en particulier les répercussions associées à des effets irréversibles tels que le changement climatique (OCDE, 2019[31]).

Les pouvoirs publics ont conscience quʼil est impératif de ne pas se limiter à l’évaluation des facteurs économiques et d’adopter une approche globale de l’évaluation des effets, notamment en tenant compte des impacts sociaux plus larges, par exemple sur l’emploi, la pauvreté et la santé (OCDE, 2020[32]). Actuellement, 35 pays membres de l’OCDE exigent une évaluation des objectifs sociaux et 33 une évaluation des impacts sur la pauvreté. Les effets sur ces deux aspects sociaux sont ainsi les plus couramment évalués (OCDE, 2020[32] ; forthcoming[33]). Cependant, les effets sociaux peuvent se matérialiser de plusieurs façons et leur analyse reste moins développée et moins appliquée que celle des effets économiques ou budgétaires, et ce, dans lʼensemble de l’OCDE. Il a même été démontré que les effets distributifs influent sur l’attitude des citoyens à l’égard des politiques, du moins en ce qui concerne le changement climatique (Dechezleprêtre et al., 2022[34]).

Les gouvernements doivent faire évoluer et compléter l’analyse coûts-avantages traditionnelle afin de mieux déterminer les effets sur les citoyens et leur environnement. Les effets distributifs et les effets environnementaux, sociaux et économiques font souvent lʼobjet dʼexamens distincts (études d’impact sur lʼenvironnement, évaluations de l’impact social, etc.), qui, dans la majorité des cas, sont uniquement axés sur les macro-groupes (le gouvernement, les sociétés/entreprises, les citoyens, par exemple). De fait, rares sont les examens qui s’intéressent aux effets sur des sous-groupes particuliers de la population (Deighton-Smith, Erbacci et Kauffmann, 2016[35]). Évaluer les coûts et les avantages d’une règle tout en tenant compte de la diversité des réalités humaines peut être une tâche techniquement exigeante, en particulier lorsqu’il s’agit de mesurer des aspects intangibles. Trente-trois pays membres de l’OCDE exigent explicitement et systématiquement l’identification et la quantification des coûts de la réglementation. En revanche, l’obligation dʼen quantifier les avantages est moins courante. Cela pourrait s’expliquer par le fait que les avantages intangibles sont généralement plus difficiles à quantifier ou à monétiser que les coûts. Toutefois, si la valeur totale de certains biens peut être difficile à quantifier, la boîte à outils « Améliorer la réglementation » de la Commission européenne propose différentes techniques pour attribuer une valeur marchande et monétiser ces avantages. Il s’agit, par exemple, de techniques de préférence révélée ou déclarée pour parvenir à une estimation de la valeur économique totale (European Commission, 2023[36]).

En conséquence, les décideurs peuvent sʼappuyer sur lʼévaluation des effets distributifs pour veiller à ce que la réglementation n’ait pas d’effet négatif sur les groupes vulnérables ou les communautés marginalisées, et à ce que ces derniers puissent bénéficier de ses avantages. Par exemple, la boîte à outils « Améliorer la réglementation » de la Commission européenne souligne l’importance d’examiner en quoi l’option réglementaire peut influer sur le risque de pauvreté ou sur les revenus des citoyens ainsi que sur la répartition des revenus et des richesses. En outre, les pays membres de l’OCDE sʼaccordent largement sur l’importance d’évaluer les effets distributifs, comme en témoignent les lignes directrices de lʼAustralie, du Canada, des États-Unis et du Royaume-Uni relatives à l’AIR (Encadré 2.5). Toutefois, la portée et la qualité des analyses distributionnelles varient d’un pays à l’autre, d’un ministère à l’autre et d’un organisme à l’autre (Zimmermann et Pye, 2018[37] ; Robinson, Hammitt et Zeckhauser, 2014[38] ; Revesz et Unel, 2023[39]).

L’intersectionnalité peut ajouter un niveau de complexité pour les décideurs. Par exemple, l’impact d’un règlement sur les femmes peut varier très nettement si ces dernières subissent une discrimination supplémentaire fondée sur l’appartenance raciale, l’identité, la religion, etc. (La Barbera, Espinosa-Fajardo et Caravantes, 2023[42]). Le fait de prêter attention à la manière dont les différentes caractéristiques d’un groupe ou d’individus interagissent pour façonner leur expérience à lʼégard de la réglementation peut aider les décideurs à identifier les parties qui supportent les coûts et celles qui jouissent des avantages associés aux règles. Par exemple, le Canada a mis en place l’outil analytique « Analyse comparative entre les sexes plus » (ACS Plus) pour appuyer l’élaboration de politiques, de programmes et d’autres initiatives qui soient adaptés et inclusifs. L’ACS Plus est une analyse intersectorielle qui va au-delà des différences biologiques (sexe) et socioculturelles (genre) pour prendre en compte d’autres facteurs, tels que l’âge, le handicap, le niveau dʼinstruction, l’appartenance ethnique ou raciale, le statut économique, l’emplacement géographique (ruralité, etc.), la langue, la religion et l’orientation sexuelle (Government of Canada, 2023[43]).

La prise en compte de l’impact de l’élaboration des règles sur le bien-être des personnes est une tâche complexe. Cʼest une démarche qui exige des pouvoirs publics qu’ils possèdent et consacrent suffisamment de ressources, de temps et dʼinformations à la prise de décisions. Si l’élaboration et la diffusion de méthodes appropriées pour évaluer les effets sur des citoyens (différents) peuvent aider les décideurs dans cette entreprise, elles s’accompagnent toutefois de leurs propres défis politiques, notamment lorsqu’il s’agit d’attribuer une valeur aux divers coûts et avantages pour différents groupes. En outre, les décideurs sont confrontés au défi d’analyser et de présenter de manière adéquate une myriade d’impacts potentiels et d’effets secondaires (imprévus) associés à différentes options politiques afin dʼéclairer objectivement ce qui constitue, en soi, des décisions politiques.

Certains détracteurs ont fait valoir que les méthodes traditionnelles de la boîte à outils pour l’amélioration de la réglementation, telles que l’analyse coûts-avantages, sont trop axées sur l’efficience économique et ne tiennent pas compte de la manière dont les effets se répercutent sur les différents groupes sociaux (Goodwin, 2020[44]). Par exemple, les méthodes traditionnelles d’analyse coûts-avantages utilisées pour estimer les pertes potentielles dues aux inondations des propriétés situées en bord de mer pourraient conduire à des politiques d’atténuation plus favorables aux ménages plus aisés, dont les pertes concernent des maisons plus chères. Pourtant, les dommages subis par les résidences en bord de mer (qui sont peut-être des résidences secondaires) des ménages aisés pourraient avoir des répercussions relativement moindres sur ces derniers que les dommages subis par la résidence principale (et probablement unique) des ménages moins privilégiés. L’évaluation des pertes en termes exclusivement monétaires risque donc dʼentraîner une sous-estimation de la vulnérabilité sociale (Kind, Botzen et Aerts, 2020[45]).

Pour éviter cela, les décideurs peuvent utiliser une analyse pondérée, dans laquelle les avantages pour les ménages à faibles revenus se voient attribuer une valeur sociale plus élevée que les avantages équivalents pour les ménages à revenus plus élevés. Par exemple, la méthode employée par le Royaume-Uni pour évaluer les coûts et les avantages des différentes options réglementaires souligne qu’il peut être souhaitable de « pondérer » les coûts et les avantages en fonction de leur incidence sur différents groupes (en plus de l’estimation des coûts et des avantages « non pondérés ») (HM Treasury, 2022[41]). Aux États-Unis, la récente mise à jour de la circulaire A-4 sur lʼanalyse réglementaire indique également que les organes de réglementation peuvent appliquer des pondérations aux avantages et aux coûts qui reviennent à différents groupes, en particulier pour refléter certaines mesures de la situation économique (différences en matière de revenus, de consommation, etc.), que ce soit à titre d’estimation primaire ou complémentaire (The White House, 2023[46]).

Toutefois, les efforts déployés pour remédier à ces déficiences perçues dans l'analyse coûts-avantages ont donné lieu à des controverses. Certains universitaires affirment que l’application de coefficients de distribution reflète des valeurs subjectives et peut encourager les rivalités partisanes en vue de lʼobtention dʼun traitement favorable (Dudley, 2023[47]). La hiérarchisation des différents aspects des inégalités dans le cadre d'une analyse distributionnelle risque de faire basculer le processus d'élaboration des règles du domaine de l'action publique à celui des enjeux politiques. Ainsi, dans un souci de transparence, les estimations pondérées devraient être présentées parallèlement aux estimations non pondérées afin de démontrer l’impact de la méthode choisie, et les choix entre différentes solutions devraient être clairement énoncés.

Une autre difficulté majeure pour les décideurs est d’anticiper la manière dont les effets de la réglementation se développent et affectent les citoyens différemment au fil du temps, ce qui peut impliquer des choix intergénérationnels. Par exemple, une réglementation environnementale particulièrement stricte est susceptible d’entraîner des coûts à court terme, mais aura un effet positif sur le changement climatique et la qualité de vie des générations futures à long terme. Pour tenir compte de ces questions avant de prendre des décisions, les pouvoirs publics utilisent une méthode dʼactualisation dans le cadre de lʼanalyse coûts-avantages. Cela leur permet de déterminer dans quelle mesure la valeur d’un coût ou d’un avantage diminue lorsqu’il est ressenti dans le futur. Il est essentiel de déterminer le taux d’actualisation exact, car un taux plus élevé diminuera les valeurs futures à long terme attendues des coûts et des avantages (et inversement), et fera donc une réelle différence. Les pays membres de l’OCDE ont adopté différentes approches pour déterminer les taux d’actualisation. Le Royaume-Uni et l’Union européenne s’intéressent en particulier à des méthodes normatives de bien-être, tandis qu’aux États-Unis, en Norvège et aux Pays-Bas, les taux d’actualisation sont liés à des taux de rendement observables sur le marché, par exemple (aux États-Unis) au rendement réel (corrigé de l’inflation) de la dette publique à long terme (OCDE, 2019[31]) (Encadré 2.6). Le choix des taux d’actualisation doit être clairement établi, de même que les lignes directrices et les manuels permettant de réaliser des analyses de sensibilité.

La prise en compte de l’analyse distributionnelle et la transparence sur les « gagnants et les perdants » potentiels de l’élaboration des règles entraînent des risques. Les décideurs peuvent craindre que la communication des effets distributifs attendus soulève des questions qu’ils ne sont pas habilités à traiter (par exemple, l’analyse distributionnelle pourrait amener de nouveaux groupes à s’opposer aux règles proposées) ; ils peuvent également manquer de données, d’orientations techniques, de temps ou de ressources pour mener l’analyse (Robinson, Hammitt et Zeckhauser, 2014[38]). Le manque d’engagement politique a été avancé comme le principal frein à lʼévaluation des effets distributifs (Nykvist et Nilsson, 2009[48]). L’analyse distributionnelle peut s’avérer problématique dans le cadre de principes de compensation stricts où les gagnants doivent dédommager les perdants. Par exemple, le gouvernement a mis fin aux discussions visant à élargir et à augmenter la taxe sur la valeur ajoutée (Goods and Services Tax) en Australie en échange d’une réduction de l’impôt sur le revenu des particuliers et de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, dès lors qu’il est devenu évident que les coûts salariaux pour les ménages à faible revenu étaient importants, et qu’ils réduisaient par conséquent une grande partie des gains économiques escomptés (Australian Treasury, 2016[49] ; 2015[50]). Alors que les inégalités continuent de se creuser parmi les pays membres de l’OCDE (OCDE, 2015[51]), les propositions qui offrent des gains économiques peuvent devenir difficiles à adopter sur le plan politique en raison des aides substantielles (potentiellement) nécessaires pour compenser les effets négatifs sur les ménages à faible revenu.

Il est essentiel de mettre à disposition des lignes directrices, des méthodologies claires et des données pour favoriser une analyse distributionnelle de qualité. Des orientations qui ont été récemment mises à jour aux États-Unis, par exemple, disposent que les décideurs ne devraient pas supposer que l’incidence moyenne d’un avantage ou d’un coût réglementaire est la même pour des groupes particuliers, ou que l’incidence pour un seul groupe de population est la même pour d’autres groupes, sans justification (The White House, 2023[46]). Les pays membres de l’OCDE ont révisé leurs processus d’élaboration des règles pour répondre à la nécessité d’effectuer des analyses plus solides et plus détaillées. Les données recueillies auprès des pays membres de l’OCDE et de l’Union européenne montrent que 19 juridictions exigent l’évaluation des effets distributifs, plusieurs d’entre elles définissant des méthodologies à cette fin. Les ministères, les organismes publics et les services peuvent sʼappuyer sur des documents clairs, accessibles et fiables en vue de l’élaboration des évaluations distributionnelles, lesquels contiennent des orientations sur les questions méthodologiques et définissent les critères relatifs à l’objet de l’analyse.

Bien qu'il soit essentiel de disposer d'orientations et de méthodologies claires, leur mise en œuvre peut encore présenter des lacunes. Une manière de remédier à ces lacunes consiste à créer des communautés de pratique, au sein desquelles les décideurs peuvent examiner et échanger leurs expériences de l’utilisation de méthodologies spécifiques, les enseignements tirés et les défis communs dans l’évaluation des effets non monétisés. En mars 2023, le Conseil national de la science et de la technologie des États-Unis a mis en place un nouveau sous-comité sur les limites de l’analyse coûts-avantages. Ce dernier fait office de communauté technique de pratique et permet aux organismes fédéraux de partager leurs connaissances et leur expertise sur les progrès de l’analyse coûts-avantages, de s’entraider pour accéder à de nouvelles données, méthodes et expertises et d'identifier les domaines dans lesquels des recherches supplémentaires, y compris par des acteurs non gouvernementaux, pourraient considérablement faire avancer leur capacité à quantifier ou à monétiser les coûts et les avantages (The White House, 2023[52]).

Les interactions avec les services publics ont souvent lieu à des périodes chargées ou stressantes de la vie des citoyens, par exemple lors d’une demande de soins de santé, de la délivrance d’un permis de conduire, de l’enregistrement d’une naissance ou d’un décès, etc. Les citoyens sont en droit de sʼattendre à ce que ces activités exigent le moins dʼefforts possible. Ils ne devraient pas avoir à déchiffrer des informations et des orientations officielles peu claires, incompréhensibles et incohérentes. Pour les pouvoirs publics, le premier pas est dʼabandonner la philosophie consistant à réglementer les citoyens (cʼest-à-dire à les traiter comme des sujets) et de réglementer plutôt au service des citoyens, en adoptant une approche centrée sur l’humain.

La Recommandation sur les services administratifs publics centrés sur l’humain de lʼOCDE définit une approche centrée sur l’humain, c’est-à-dire axée sur les besoins, les expériences, les attentes et les points de vue des citoyens et des communautés qui utilisent les services publics. Cette approche repose, entre autres, sur la conception, le déploiement et la prestation de services qui garantissent aux usagers un parcours sans accroc, depuis le besoin initial d’accéder à un service jusqu’à l’obtention du résultat souhaité. Il s’agit notamment de donner la priorité à la conception et à la prestation de services sur les lieux d’interaction fréquents, d’éviter les contraintes inutiles et d’éliminer les obstacles injustifiés pour les usagers, qu’il s’agisse de coûts financiers (obstacles tangibles) ou de stress et de préoccupations (obstacles intangibles) (OCDE, 2024[53]).

L’allègement des procédures administratives et de mise en conformité inutilement lourdes au quotidien est essentiel pour favoriser l’égalité des chances pour tous et permettre aux citoyens de déployer leur plein potentiel, tant dans leur vie privée que dans leur vie professionnelle. En facilitant les interactions entre les citoyens et les pouvoirs publics, ce sont toutes les parties prenantes qui économisent du temps et de lʼénergie. La modernisation et la simplification des règles existantes peuvent permettre de réduire les impacts psychologiques (OECD, 2024[54]) et les frustrations liées aux retards, et d’améliorer la clarté et la transparence, renforçant ainsi la confiance dans le gouvernement. L’élimination des obstacles inutiles confère aux citoyens et aux acteurs économiques davantage de moyens grâce à une plus grande stabilité réglementaire, ce qui peut stimuler l’investissement, l’emploi et la production.

Les interactions des citoyens avec les exigences des pouvoirs publics peuvent avoir un impact concret sur leur qualité de vie. Des règles et des processus inutilement complexes forcent les citoyens à investir beaucoup de temps et d’énergie (Herd et Monyihan, 2019[55]). Les citoyens peuvent éprouver de la colère et de la frustration après avoir fait l’expérience des coûts liés à lʼobtention et au déchiffrage dʼinformations complexes, ainsi que des coûts psychologiques liés au stress et au sentiment de perte de pouvoir ou d’autonomie par rapport à l’État (Moynihan, Herd et Harvey, 2014[56]). Les populations vulnérables, comme les citoyens disposant de faibles revenus ou les personnes handicapées, peuvent se sentir encore plus stigmatisées, car elles sont plus durement touchées par les coûts liés à ces obstacles (Sunstein, 2020[57]) et sont susceptibles d’être encore plus exclues. Les sciences comportementales prévoient des audits pour vérifier lʼexistence dʼobstacles inutiles. Cette méthode permet d’évaluer l’équité et les coûts psychologiques ainsi que les coûts financiers et les pertes de temps et, partant, de faire avancer les priorités et les programmes publics visant à rendre les processus plus accessibles, plus faciles dʼutilisation et plus équitables (OECD, 2024[54]).

Certains citoyens doivent jongler avec les contraintes réglementaires et se heurtent à des obstacles dans le cadre de leur activité professionnelle. Parmi les pays membres de l’OCDE, 99 % des entreprises appartiennent à la catégorie des petites et moyennes entreprises (OCDE, 2023[58]). Plus dʼun citoyen sur huit ayant le statut de travailleur indépendant sans salarié, de nombreux citoyens pourraient tirer des avantages substantiels des réformes des procédures administratives (OCDE, 2024[59]). Dans les entreprises unipersonnelles, les jours ouvrables consacrés à déchiffrer les rouages réglementaires représentent du temps que les entrepreneurs ne peuvent pas consacrer à la gestion de leur entreprise ou à leurs loisirs, par exemple.‑ Pour ces citoyens, les obstacles bureaucratiques peuvent nuire à la fois à l’existence de leur entreprise et à leur bien-être personnel. Alors que les grandes entreprises peuvent disposer de services spécialisés dans les processus de mise en conformité réglementaire, pour les petites entreprises, la simplicité de ces processus peut être une question de survie.

Le degré de confiance des citoyens dans les services administratifs est un facteur déterminant de leur confiance dans la fonction publique. Selon l’Enquête de lʼOCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques menée en 2024, 66 % des personnes interrogées sont satisfaites des services administratifs et environ la moitié d’entre elles déclarent avoir confiance dans la fonction publique. Une plus grande satisfaction à l’égard des services administratifs est associée à une probabilité accrue de 4,7 points de pourcentage qu’une personne ait une confiance élevée ou modérément élevée dans la fonction publique (OCDE, 2024[10]). À lʼinverse, si les citoyens ont le sentiment d’être traités injustement par l’administration, ils seront moins enclins à se conformer à la réglementation et auront moins confiance dans les pouvoirs publics (Lind et Arndt, 2017[60]).

Les citoyens sʼattendent de plus en plus à des interactions accessibles et conviviales avec les pouvoirs publics, grâce aux possibilités offertes par la transformation numérique du secteur public. Conscients de ce fait, les pays membres de l’OCDE ont de plus en plus recours à des outils et des approches centrés sur l’usager afin de tenir compte en priorité de la manière dont les citoyens appréhendent et interprètent les règles qui les régissent lors de la conception et de la prestation des services publics. Les Pays-Bas, par exemple, ont mis au point un test de « capacité à agir » pour évaluer s’il est possible de s’orienter au sein des règles et des processus et de s’y conformer, et garantir que ce soit le cas (Encadré 2.7).

La cartographie du parcours est un outil de conception particulier qui peut être utilisé pour décrire lʼensemble des étapes dʼun processus réglementaire. Il permet aux pouvoirs publics dʼidentifier ce qui fonctionne bien ou ce qui pose problème aux points de contact entre les citoyens et les services administratifs. Par ailleurs, les approches fondées sur les événements d’état civil favorisent l’organisation des services publics autour des interactions communes des citoyens avec les pouvoirs publics – de la naissance dʼun enfant au décès d’un parent, en passant par l’emploi, le mariage et la vieillesse – plutôt qu’en fonction de la bureaucratie et des mandats des différentes entités publiques (Encadré 2.8).

L’établissement – et le partage des responsabilités qui en découle entre les pouvoirs publics et les entités réglementées telles que les citoyens ou les entreprises – de procédures administratives et de mise en conformité a dʼimportantes répercussions.‑ Outre la charge de travail manifeste imposée (à la fois en coûts monétaires et en temps, sans négliger les coûts dʼopportunité connexes), elles peuvent réduire la stabilité administrative, ce qui entraîne en parallèle des réductions de l’investissement et de l’emploi. Les procédures administratives et de mise en conformité représentent des difficultés supplémentaires pour l’entrée, le développement, voire même, la sortie des entreprises, ce qui, pris ensemble, peut affecter la concurrence et la croissance.

Si naviguer au sein des procédures administratives représente toujours un certain fardeau pour les citoyens, les pouvoirs publics doivent être en mesure de déterminer lorsque cela est inévitable ou non. Par exemple, renouveler son permis de conduire tous les cinq ans peut constituer une contrainte nécessaire. Toutefois, cette procédure peut être inutilement lourde si un formulaire doit être remis en personne ou que le demandeur doit fournir un nombre excessif d’informations dont les pouvoirs publics devraient déjà disposer. L’Encadré 2.9 illustre la manière dont certains pays identifient et éliminent les complexités administratives superflues.

Les pouvoirs publics ont reconnu l’existence d’obstacles potentiels inutiles et ont tenté d’améliorer leurs interactions avec les citoyens. Cette évolution tient principalement aux progrès technologiques réalisés grâce à la mise en place de guichets uniques, qui regroupent les informations requises, les autorisations et les paiements en un seul lieu physique et/ou virtuel, ainsi qu’à l’interopérabilité permettant de respecter le principe de la transmission unique des informations administratives aux pouvoirs publics (Encadré 2.10). Dans une certaine mesure, ces améliorations sont la conséquence du passage de l’administration en ligne à un modèle de gouvernance numérique plus global (OECD, 2021[65] ; 2022[66]). Dans le contexte des guichets uniques, c’était le cas de la Norvège, du Portugal et du Royaume-Uni, où les particuliers comme les entreprises peuvent désormais accéder à un large éventail de services publics numériques. Pour les citoyens qui ont besoin d’un appui en personne, que ce soit par préférence ou pour des raisons d’accessibilité, les guichets uniques physiques restent un dispositif important permettant d’accéder à plusieurs services publics depuis un même endroit (OCDE, 2020[61]).

La simplification des procédures administratives et de mise en conformité est également bénéfique pour les pouvoirs publics. Les informations soumises sont généralement plus précises et plus exhaustives, ce qui signifie que moins de ressources sont consacrées aux mesures de suivi ou de refus. En retour, cela réduit l’intensité des interactions entre les citoyens et les prestataires de services publics, ce qui signifie que les ressources peuvent être utilisées ailleurs pour améliorer encore la prestation des services (OCDE, 2020[61]). Il existe un potentiel non exploité de données interopérables permettant d’améliorer l’estimation des effets sur les usagers et de mieux identifier les groupes qui risquent d’être plus durement touchés par les nouvelles propositions réglementaires. Les cadres de gouvernance des données partagées constituent une pratique exemplaire importante dans le contexte de l’AIR (OCDE, 2020[32]).

Les citoyens subissent les effets des règles bien après que les pouvoirs publics ont fini de les élaborer et peuvent identifier les cas où elles ne fonctionnent plus comme prévu à l’origine. Les citoyens subissent un véritable coût psychologique lié à la frustration dʼavoir à déchiffrer des règles alambiquées (Sunstein, 2020[57]). Afin dʼaméliorer l’environnement réglementaire pour tous, il est important de permettre aux citoyens de mettre en évidence les problèmes auxquels remédier.

La Commission européenne, par exemple, dispose d’un portail en ligne où les citoyens peuvent soumettre des suggestions visant à simplifier les règles existantes et à réduire la charge réglementaire. Trente autres pays membres de l’OCDE disposent de mécanismes permanents similaires permettant aux citoyens de faire part de leurs avis. Par ailleurs, 17 pays et la Commission européenne ont utilisé des mécanismes tels que des examens réguliers des plaintes déposées ou des examens internes pour aider à identifier les problèmes et les points de frictions au cours des cinq dernières années.

LʼItalie est l’un des 23 pays à avoir adopté une approche plus ciblée en procédant à un examen de la réglementation axé sur la charge administrative au cours des cinq dernières années. Dans le cadre d’une consultation publique organisée en 2022, les citoyens ont identifié les aspects des règles qui étaient inutilement complexes ou fastidieux, nombre d’entre eux soulignant les contraintes liées aux procédures sur papier.

En 2023, le Canada a invité les parties prenantes à contribuer à l’identification des règles considérées trop restrictives ou superflues, ou comme un frein à l’efficacité. Cette consultation s’inscrivait dans le cadre d’une initiative continue de simplification des règles au moyen d’un instrument législatif polyvalent régulier désigné par lʼappellation « projet de loi annuel sur la modernisation de la réglementation ». L’édition 2019 dudit projet, par exemple, comprenait des changements visant à clarifier les exigences applicables au secteur concerné en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et à supprimer une exigence d’examen faisant double emploi au titre de la Loi sur les produits antiparasitaires2.

Le suivi de l’impact et de l’efficacité des règles permet d’identifier les obstacles et les complexités au fur et à mesure qu’ils apparaissent. Le chapitre 5 examine plus en détail l’utilisation des examens postérieurs à la mise en œuvre ou des évaluations ex post comme mécanisme de contrôle et de gestion des obstacles inutiles dans les règles en vigueur.

La base ultime de la « réglementation au service des citoyens » consiste à assurer une bonne communication sur l’élaboration des règles. Il s’agirait par exemple de veiller à ce que les informations sur l’élaboration des règles soient disponibles et accessibles en temps utile. La publication d’informations sur la participation et la manière dont les règles ont été élaborées contribue à faire connaître l’impact de l’association. La publication des motifs des décisions permet quant à elle dʼinformer les citoyens des raisons pour lesquelles certaines décisions ont été prises. Cependant, il s’agit également de communiquer au public cible des informations pertinentes. Pour ce faire, il est possible de privilégier une rédaction en langage simple, de rendre l’information disponible dans des langues et des formats adaptés à la population concernée, et dʼutiliser les formats avec lesquels les parties prenantes sont les plus familières et les plus à l’aise, même s’il ne s’agit pas des modes de communication utilisés par défaut ou par préférence par les pouvoirs publics.

Ces derniers ont également un rôle à jouer dans la sensibilisation des citoyens lorsqu’ils décident de s'abstenir de réglementer. Bien que les citoyens puissent appeler les pouvoirs publics à « faire quelque chose » pour résoudre les problèmes politiques perçus, il existe parfois des circonstances particulières qui justifient que l’introduction de nouvelles règles constituerait une mesure disproportionnée. Par exemple, après un examen plus approfondi, il peut s’avérer qu’un problème est transitoire ou qu’il n’est pas aussi important qu’on l’avait d’abord pensé, ce qui peut, à son tour, signifier que d’autres mesures politiques conduisent à de meilleurs résultats en faveur de la communauté.

Environ 40 % des citoyens de 30 pays membres de l’OCDE estiment que leur gouvernement communique clairement sur l’impact des réformes sur les citoyens. Une communication claire fait partie des facteurs étroitement liés à la confiance dans l’administration nationale (OCDE, 2024[10]). La transparence des informations servant à l’élaboration des règles et la facilité d’accès à ces informations peuvent contribuer à améliorer la perception de la fiabilité des pouvoirs publics (Argyrous, 2012[67] ; OCDE, 2024[10]). Les données de l’OCDE montrent que la transparence des pouvoirs publics dans l’élaboration des règles a, en moyenne, augmenté d’environ 8 points de pourcentage au cours de la dernière décennie (Graphique 2.3 et Graphique 2.4). Les niveaux de transparence sont similaires concernant l’association des parties prenantes et l’AIR. Par ailleurs, les résultats ont toujours été les moins bons en matière d’évaluation ex post, bien que cet indicateur ait connu la plus forte croissance au cours de la dernière décennie. Le degré de transparence est légèrement supérieur pour les textes législatifs que pour les textes réglementaires dans l’ensemble de l’OCDE. Toutefois, il existe des écarts importants au sein d’un même pays. En effet, dans sept pays, les scores en matière de transparence sont plus élevés pour les textes réglementaires que pour les textes législatifs.

Pour de nombreux pays, le passage au numérique en vue de rendre l’information sur l’élaboration des règles et lʼassociation à ce processus plus facilement accessibles a été au cœur de l’amélioration de la transparence au cours de la dernière décennie. Si les domaines d’amélioration spécifiques varient d’un pays à l’autre, certaines tendances générales se dégagent, comme la mise à disposition dʼune liste des consultations sur un site web centralisé, l’obligation de publier les AIR à des fins de consultation et la mise en place d’une boîte aux lettres électronique permanente pour recueillir des retours sur les règles en vigueur. Les principales initiatives en ce sens prévoient des bases de données consultables sur les règles existantes, et des réformes plus avancées comprennent la mise au point de plateformes de consultation interactives en ligne. Les réformes visant à accroître la transparence des systèmes d’évaluation ex post ont consisté à établir des systèmes de recours réglementaires en ligne, à publier les évaluations réalisées et, dans certains cas, les retours des pouvoirs publics, et à informer les parties prenantes à l’avance des évaluations planifiées.

Les cadres législatifs de 24 pays membres de l’OCDE obligent les régulateurs à publier leurs décisions, résolutions et accords, et à organiser des consultations publiques (OECD, 2019[68]). Par exemple, dans la majorité des pays membres de l’OCDE, les organes chargés de la réglementation de l’énergie publient des projets de décision et recueillent les retours des parties prenantes (OECD, 2019[68]).

Les citoyens comprennent mieux comment les décisions sont finalement prises lorsque les données, les informations et les hypothèses sous-jacentes sont publiées. Les pays membres de l’OCDE publient et consultent de plus en plus souvent les analyses d’impact. Vingt-trois pays membres de l’OCDE mènent désormais des consultations sur les analyses d’impact, contre 18 il y a dix ans, et 36 publient désormais des analyses d’impact. Les pouvoirs publics ont également progressivement élargi les types d’effets devant faire l’objet d’une évaluation, bien que l’accent soit toujours mis sur les impacts économiques et financiers plutôt que sur les impacts sociaux et environnementaux (pour plus d’informations sur les analyses d’impact, voir chapitre 5).

Si la quantité dʼinformations augmente, celles-ci ne sont ni parfaites ni exhaustives. Toutes les décisions sont donc prises avec un certain degré d’incertitude. Certaines incertitudes ne pouvant être éliminées, le fait de communiquer clairement les limites de l’information et les hypothèses retenues permet à la communauté de comprendre que des erreurs sont possibles. Cela renforce en partie la nécessité de disposer d’une politique réglementaire pour réduire les risques d’échec des politiques. La politique réglementaire fournit une vision objective des incidences probables des décisions politiques, sur la base des données et informations disponibles (voir chapitre 5).

La publication des informations suivantes peut aider les citoyens à comprendre qui a participé à lʼélaboration des règles : statistiques sur les types de parties prenantes incluses, sur leur représentativité et sur leur situation géographique pour refléter la dynamique régionale (OECD, 2023[15]). Les informations sur la participation sont rares au sein de l’OCDE : seuls neuf Membres recueillent actuellement des statistiques, et un plus petit nombre encore les publie. Rendre publique l’absence de retours fournit tout de même des informations utiles aux citoyens. Les décideurs devraient s’efforcer de déterminer les raisons pour lesquelles ils n’ont pas été en mesure de faire participer les citoyens aux consultations (OECD, 2023[15]). Par exemple, peut-être que la question à lʼétude a déjà été examinée de manière exhaustive récemment, que la consultation a été expédiée, qu’elle a été entreprise de manière sélective et/ou qu’elle a fait l’objet d’une mauvaise publicité, que ce soit sur le plan géographique, ou en raison des moyens utilisés ou du calendrier (il se peut, par exemple, que les consultations aient été entreprises à un moment où le secteur concerné était déjà très occupé).

La publication des informations qui ont servi de base à la prise de décisions contribue à renforcer l’obligation de rendre compte des pouvoirs publics. Par exemple, l’absence relative d’évaluations des impacts sociaux potentiels peut être due à un manque d’informations générales. Toutefois, si l’on tient compte des informations publiées sur les consultations, il est possible de déterminer si l’absence d’évaluation est due à un manque de consultation des citoyens concernés grâce auxquels des estimations auraient pu être établies.

La publication d’informations sur les cas où les procédures standard d’élaboration des règles n’ont pas été respectées contribue également à renforcer l’obligation de rendre compte des pouvoirs publics. Par exemple, la publication d’informations sur les raisons pour lesquelles les consultations ont été abrégées ou tout simplement évitées permet de s’assurer que de telles situations sont rares et qu’elles correspondent à de véritables imprévus. Dix-huit pays membres de l’OCDE rendent publics les cas où des consultations ont été évitées ; 13 d’entre eux en donnent les raisons. Actuellement, huit pays membres de l’OCDE publient des informations relatives aux cas où les analyses d’impact ont été évitées.

L’efficacité de la participation dépend en grande partie du sérieux avec lequel les gouvernements s’en acquittent. Les lignes directrices de l’OCDE relatives aux processus de participation citoyenne soulignent que les pouvoirs publics devraient, in fine, abandonner les méthodes de participation ad hoc au profit dʼune culture plus participative (OECD, 2022[22]). Néanmoins, l’analyse de l’impact participatif permet d’identifier les facteurs pris en compte lors de l’élaboration des règles. Publier des informations tout au long du cycle participatif (voir ci-dessus) permet d’illustrer la manière dont les décisions ont été prises. À leur tour, les informations publiées contribuent à sensibiliser le grand public aux processus d’élaboration des règles et à la manière dont les pouvoirs publics utilisent les contributions reçues. La publication dʼinformations peut contribuer à renforcer l’adhésion aux règles, même si certains citoyens n’y ont pas participé directement, car ces derniers peuvent constater que leur point de vue (ou un point de vue similaire) a été émis par d’autres membres de la communauté et a été pris en compte dans la décision finale.

Aujourd’hui, 36 pays membres de l’OCDE publient les retours des participants aux consultations, contre 29 il y a dix ans. La plupart des pays publient les retours sur chaque consultation en ligne ou sous la forme d’une synthèse des consultations. Actuellement, 24 pays membres de l’OCDE publient des rapports officiels sur chaque consultation menée et 16 publient des retours de consultation en même temps que les AIR. Publier les consultations permet d’indiquer en toute transparence les personnes qui ont participé à l’élaboration des règles.

Bien que les pouvoirs publics aient amélioré leurs stratégies d’association des citoyens – en utilisant des approches multicanaux, en adoptant différents moyens de consultation sur des questions spécifiques (en faisant appel à des panels de citoyens, par exemple, comme indiqué plus haut), les processus de consultations peuvent encore paraître étranges aux yeux des citoyens. Le simple fait d'expliquer les processus de consultation pour aider les citoyens à comprendre ce qu'ils peuvent apporter, à quel moment et selon quelles modalités a permis d’atténuer l’appréhension des parties prenantes (OECD, 2023[15]). Cette démarche peut également favoriser la participation aux futures consultations. En effet, si les citoyens ont une expérience positive de la démarche d’association, il est probable qu’ils soient disposés à contribuer à nouveau (OECD, 2023[15]). Il a été récemment constaté que les informations recueillies auprès du grand public par lʼintermédiaire de divers canaux de communication permettaient d’améliorer l’élaboration des politiques (OECD, 2023[17]).

Les citoyens veulent avoir un retour d’informations. Le retour d’informations ne se limite pas à reconnaître les contributions apportées, bien que cela soit important pour les citoyens (Lind et Arndt, 2016[9]). Il consiste à leur fournir des informations sur la manière dont leurs contributions ont participé à l’élaboration des politiques. Dans 14 pays, les décideurs sont tenus de répondre par écrit aux observations qui leur sont adressées, ce qui est lié à la capacité dʼajustement du gouvernement, un aspect qui, selon les citoyens, pourrait être amélioré. Moins de 40 % des personnes interrogées dans le cadre de l’Enquête de lʼOCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques menée en 2024 considéraient que leur gouvernement améliorerait un service médiocre, mettrait en œuvre une idée innovante pour améliorer un service public ou modifierait une politique nationale en réponse à des demandes populaires (OCDE, 2024[10]).

Rendre public lʼimpact de la participation renforce la responsabilité des pouvoirs publics et la confiance dans l’action publique. Cela montre dans quelle mesure les politiques ont été modifiées, et quelle contribution a été déterminante dans l'impulsion d’un changement. Toutefois, en l’absence d’explications claires, les informations publiées mettent également en évidence les fois où les gouvernements ont évité ou ignoré les données probantes fournies par les citoyens.

Bien qu’elle ne permette pas de cartographier l’ensemble du cycle participatif (et qu’elle se fasse uniquement en ligne), l’utilisation de sites web interactifs peut illustrer cette démarche de traçabilité dans le cas des consultations où les citoyens peuvent directement commenter les projets de propositions réglementaires et où les décideurs et d’autres citoyens peuvent directement y répondre. Le retour d’informations et son impact sont pris en compte en un seul endroit. Toutefois, à l’heure actuelle, seuls 21 pays membres de l’OCDE utilisent des sites web interactifs à des fins de consultation.

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[38] Robinson, L., J. Hammitt et R. Zeckhauser (2014), « The role of distribution in regulatory analysis and decision making », M-RCBG Faculty Working Paper Series, n° 2014/02, Harvard Kennedy School, https://www.hks.harvard.edu/sites/default/files/centers/mrcbg/files/Zeckhauser_final.pdf.

[8] Smid, S. (2023), « Understanding cultural differences and extreme attitudes in the 2021 OECD Trust Survey : Text analysis of open-ended responses », OECD Working Papers on Public Governance, n° 57, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ef25d883-en.

[62] Standard Cost Model Network (2006), International Standard Cost Model Manual: Measuring and Reducing Administrative Burdens for Businesses, Standard Cost Model Network, The Hague.

[7] Stevens, G. et al. (2002), « Micronutrient deficiencies among preschool-aged children and women of reproductive age worldwide: A pooled analysis of individual-level data from population-representative surveys », Lancet Global Health, vol. 10/11, pp. 1590-99, https://doi.org/10.1016/s2214-109x(22)00367-9.

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[46] The White House (2023), Circular No. A-4, The White House, Washington, DC, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/11/CircularA-4.pdf.

[52] The White House (2023), « Frontiers of benefit-cost analysis », web page, https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs/frontiers-of-benefit-cost-analysis/.

[29] Thomas, D. (2019), « Regressive effects of regulation », Public Choice 180, pp. 1-10, https://doi.org/10.1007/s11127-018-00634-8.

[1] UNEP (2023), « Ozone layer recovery is on track, helping avoid global warming by 0.5°C », press release, https://www.unep.org/news-and-stories/press-release/ozone-layer-recovery-track-helping-avoid-global-warming-05degc.

[37] Zimmermann, M. et S. Pye (2018), « Inequality in energy and climate policies: Assessing distributional impact consideration in UK policy appraisal », Energy Policy, vol. 123, pp. 594-601, https://ideas.repec.org/a/eee/enepol/v123y2018icp594-601.html.