Para cumplir con las agendas de desarrollo y garantizar simultáneamente la sostenibilidad fiscal, los países de América Latina y el Caribe (ALC) deben optimizar el uso de sus recursos, aumentar la recaudación tributaria y fortalecer la gestión de la deuda pública. En la actualidad, el gasto en la región es insuficiente, está excesivamente enfocado en el corto plazo y su asignación no es óptima. El sector público tiene una función estratégica en la financiación de servicios y bienes públicos esenciales para el desarrollo sostenible de la región. Sin embargo, los bajos niveles de recaudación tributaria en la mayoría de los países de ALC limitan la capacidad del Estado para fortalecer las instituciones y brindar más y mejores servicios públicos. Debido a la heterogeneidad de la región, será necesario implementar combinaciones de políticas adaptadas a las circunstancias de cada país para mejorar la recaudación de impuestos y la progresividad de los sistemas tributarios. No obstante, los niveles actuales de deuda en la región limitan el espacio fiscal para la inversión, y los elevados costos del servicio de la deuda reducen la capacidad de gasto.

Este capítulo comienza con un análisis de las principales tendencias del gasto público en ALC y la necesidad de ampliar y mejorar el uso del gasto. Se presenta un análisis de los sistemas tributarios actuales de la región, con especial hincapié en la necesidad de diseños más justos, eficientes y simples. Se exploran posibles acciones para mejorar la gestión de la deuda pública y fomentar el uso de instrumentos de deuda innovadores y sostenibles, además de analizar la importancia de desarrollar una cultura tributaria en la región. Para concluir, el capítulo ofrece una serie de mensajes clave en materia de políticas.

El gasto del gobierno central expresado como porcentaje del producto interno bruto (PIB) ha crecido en ALC durante los últimos 30 años, pero sigue siendo relativamente bajo, se concentra en el corto plazo y tiende a ser procíclico. En 2023, los gobiernos centrales de ALC destinaron, en promedio simple, un 25.5% de su PIB al gasto público, en comparación con el 19% en la década de 1990 (ECLAC, 2023[1]). De ese porcentaje, una parte significativa se destinó a gasto corriente, que representó el 82% del gasto público total en ALC en 2023. Sin embargo, se observa una gran heterogeneidad. En Dominica, por ejemplo, el gasto público llegó a un 56.9% del PIB en 2022, con un fuerte impulso de ingresos provenientes del programa de Ciudadanía por Inversión, que ofrece la ciudadanía a extranjeros que inviertan en el país. Otras naciones del Caribe, como Antigua y Barbuda, Granada, San Cristóbal y Nieves y Santa Lucía, también recibieron un fuerte impulso financiero de este tipo de programas. En 2023, el gasto público expresado como porcentaje del PIB fue mucho menor en Paraguay (17.3%) y Guatemala (14%). La composición del gasto entre corriente y de capital también varía considerablemente a lo largo de la región (Gráfico 2.1).

Otro aspecto del gasto público en ALC es su naturaleza cíclica. Como sucede en otras regiones en desarrollo, los países de América Latina y el Caribe tienden a reducir el gasto público durante las recesiones económicas y a aumentarlo artificialmente durante las expansiones económicas (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]) y en los períodos preelectorales hasta en un 1% del PIB, lo que pone de manifiesto sus restricciones financieras, los horizontes políticos de corto plazo y la debilidad de sus instituciones (Nieto Parra and Santiso, 2009[3]). Durante la pandemia de COVID-19, la respuesta de la mayoría de las economías de ALC fue aumentar el gasto en salud y en medidas de apoyo económico para hogares y empresas, pero la magnitud y la naturaleza de estas respuestas fueron muy dispares (IMF, 2020[4]). La composición y el momento del gasto público son fundamentales para evaluar el impacto del estímulo fiscal en el crecimiento económico (Ilzetzki, Mendoza and Végh, 2013[5]). Durante las recesiones, los recortes en la inversión pública tienen un efecto más perjudicial sobre el crecimiento económico que los recortes en el consumo público. En términos concretos, una reducción de 1 USD en la inversión pública puede disminuir la producción económica en 1.3 USD, mientras que un recorte de 1 USD en el consumo público reduce la producción solo en 0.4 USD (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]). En Perú, el gasto público corriente exhibe multiplicadores de entre 0.3 y 0.7, en tanto el gasto público de capital exhibe multiplicadores de entre 1.0 y 1.15 (Restrepo, 2020[6]; Raga, 2022[7]). Estas cifras resaltan la importancia de una asignación estratégica en la planificación presupuestaria para maximizar el impacto del gasto público.

El gasto público en ALC también puede promover la reducción de la pobreza y la desigualdad (Lustig, 2018[8]). En 2024, el 26.8% de la población total de ALC vivía por debajo de la línea de pobreza, el 10.6% en la pobreza extrema y el coeficiente de Gini era de 0.45 (Capítulo 1). A pesar del mayor efecto multiplicador del gasto de capital respecto del gasto corriente, este último sigue siendo alto. En consecuencia, la eficiencia del gasto público en bienes y servicios básicos pero transformadores, como la educación, es fundamental para el bienestar de la ciudadanía y, por ende, para el desarrollo sostenible de la región (AFD, 2024[9]; Lustig, 2018[8]).

Los presupuestos nacionales facilitan la integración de las prioridades de desarrollo sostenible en la asignación de los recursos públicos disponibles. Para asegurar una alineación óptima, los gobiernos deben entender la relevancia de cada sector estratégico y los costos asociados a su desarrollo (Capítulo 1). Muchos presupuestos nacionales en América Latina y el Caribe no integran las agendas de desarrollo, lo que genera incongruencias entre los objetivos de sostenibilidad, los fondos asignados y la eficacia de su ejecución. A modo de ejemplo, los subsidios para combustibles fósiles han venido en aumento en la región desde 2015 (Gráfico 2.3) (UNCTAD, 2024[10]). Un presupuesto bien diseñado no solo debe financiar la agenda de desarrollo, sino también garantizar que los montos asignados a cada objetivo se ejecuten correctamente. Un diseño más eficiente del presupuesto, acompañado de una adecuada implementación y acceso a datos confiables, puede asegurar que cada prioridad reciba el financiamiento necesario y esté resguardada de recortes inesperados durante todo el ejercicio fiscal o subejecuciones. En 2021, solo se ejecutó el 80% del presupuesto asignado en ALC. La mayoría de los países ejecutaron entre el 60% y el 80% de sus presupuestos, salvo Chile que lo ejecutó en su totalidad (100%). Nicaragua excedió el presupuesto asignado, con una tasa de ejecución del 110% (IDB, 2023[11]).

La coordinación entre organismos públicos y jurisdicciones es fundamental para asegurar que los objetivos planificados a nivel nacional se implementen de manera efectiva en el ámbito local, donde se financian. En los últimos años, en algunos países de ALC, los gobiernos subnacionales han asumido un papel central en la administración de los fondos públicos. Los gobiernos subnacionales han sido responsables de más del 30% del gasto total del gobierno general en países como Colombia, Perú, Brasil, México y Argentina, en comparación con el 15% o menos en naciones como Chile, Uruguay, Ecuador, Costa Rica, Panamá y Paraguay (OECD, 2022[12]). La gobernanza multinivel y la coordinación eficaz entre los niveles de gobierno son esenciales para garantizar la alineación entre los objetivos de desarrollo sostenible fijados a nivel nacional y el gasto a nivel local. Los mecanismos y herramientas como los presupuestos por programas y los sistemas de seguimiento presupuestario tienen como objetivo evitar la duplicidad de gastos entre los gobiernos nacionales y locales, dado que no contribuye al logro de los objetivos de las políticas públicas. Hay muchas otras variables que los responsables de formular políticas deben tener en cuenta al diseñar e implementar sus presupuestos. La OCDE ha formulado una serie de recomendaciones sobre gobernanza presupuestaria que podrían servir como referencia (Recuadro 2.1).

En ALC, el gasto público en educación demuestra que no se trata simplemente de cuánto se gasta sino de cuán bien se gasta (OECD/CAF/ECLAC, 2014[14]; OECD et al., 2019[15]). Los gobiernos de ALC han invertido sistemáticamente una mayor proporción de su PIB en educación (4.5%) en comparación con otras regiones en desarrollo, aunque se observa una gran heterogeneidad en la región. La inversión por alumno oscila entre el 22.2% del PIB per cápita en Jamaica y el 9.9% en República Dominicana (World Bank, 2023[16]). En 2022, los países de ALC obtuvieron una puntuación promedio en matemáticas en la prueba PISA para estudiantes de 15 años de 373, inferior al promedio de la OCDE, que fue de 472 (Gráfico 2.2). La comparación con los resultados educativos de países con un gasto per cápita por alumno similar pone de relieve que una inversión eficiente puede impulsar un mejor desempeño y resultados con los mismos fondos. Si bien los datos sugieren que existe una correlación positiva entre el gasto público en educación y los resultados académicos, es importante tener presente que esta correlación no debe interpretarse como un efecto causal directo, ya que otros factores también influyen en los resultados: la calidad de la educación, la eficacia de los planes de estudio, el acceso a recursos educativos en zonas rurales y urbanas, la formación de los docentes y las condiciones socioeconómicas tanto de los docentes como de los estudiantes. Resulta fundamental considerar estos factores para poder diseñar intervenciones de políticas públicas específicas que mejoren tanto la equidad como la calidad educativa en los distintos países y regiones. Adoptar los criterios de eficiencia del gasto de la OCDE podría mantener los niveles actuales de inversión en educación y, a la vez, mejorar los resultados. Por ejemplo, ceteris paribus, tomando como referencia el desempeño promedio de la OCDE, Jamaica podría alcanzar una puntuación de 501 en la prueba PISA de matemáticas con los niveles actuales de gasto si los fondos se administraran de manera eficiente, mientras que Costa Rica podría llegar a una puntuación de 475.

La racionalización y eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles podrían liberar recursos para otros usos estratégicos. Sin embargo, para asegurar la inclusión social en la transición al uso de energías limpias, es imperioso acompañar la eliminación gradual de subsidios con políticas que protejan a los más vulnerables de la volatilidad en los precios de los combustibles (OECD et al., 2024[18]). El financiamiento de los subsidios a combustibles fósiles en ALC representó un 7.4% del PIB en 2021 (Gráfico 2.3, Panel A). En ese momento, los gobiernos de la región dieron asistencia a los clientes y empresas en medio de un aumento mundial de los precios de la energía y en general los subsidios no se dirigieron adecuadamente a quienes más los necesitaban (OECD, 2023[19]). En 2023, Surinam destinó la mayor proporción del PIB (19.5%) para subsidiar los combustibles fósiles, seguido por Bolivia (14.4%). Los países de que destinaron la menor proporción del PIB a subsidiar los combustibles fósiles fueron Uruguay (1.5%), Barbados (1.4%) y Belice (0.4%) (Gráfico 2.3, Panel B). El petróleo sigue siendo el combustible fósil más subsidiado en la región ALC (OECD et al., 2022[20]). En Colombia, todos los subsidios a combustibles fósiles se destinaron al sector petrolero en 2022, y lo mismo puede decirse de la mayoría de los subsidios a combustibles fósiles que concedieron Ecuador y Bolivia. Otros países de ALC han diversificado los subsidios. Por ejemplo, Argentina destinó un 42% de los subsidios al petróleo, 21% a electricidad y 37% a gas, en tanto México destinó un 46% tanto a petróleo como a electricidad, 5% al carbón y 3% al gas.

En este contexto, un presupuesto bien diseñado constituye un instrumento esencial para promover modelos de desarrollo sostenibles e inclusivos. Es posible aumentar la inclusión si se asignan fondos con destino específico. Por ejemplo, los presupuestos con inclusión social pueden dar impulso a las políticas de transición energética en general al reducir los subsidios regresivos, que a veces benefician a los hogares ricos y aumentan la desigualdad, y al dar prioridad al financiamiento de políticas compensatorias destinadas a los grupos más vulnerables, lo que puede ayudar a evitar tensiones e inestabilidad social (OECD et al., 2022[20]).

Para la mayoría de los países en ALC, los recursos provenientes de la recaudación de impuestos constituyen la fuente principal y más estable de ingresos públicos para los gobiernos, lo que les permite planificar y presupuestar de manera eficaz y facilitar el financiamiento de servicios públicos esenciales, proyectos de infraestructura y programas de bienestar social. La mayoría de las economías de ALC tienen un margen considerable para aumentar la recaudación tributaria y mejorar la progresividad del sistema tributario. Debido a la heterogeneidad de la región, es necesario implementar políticas diferenciadas. Estas políticas deben enfocarse en equilibrar la estructura tributaria, racionalizar el gasto fiscal, analizar fuentes de ingresos adicionales, como los impuestos sobre la propiedad y los impuestos a productos nocivos para la salud y el medioambiente, así como en mejorar la administración tributaria.

A pesar de haber aumentado la recaudación de impuestos en los últimos treinta años, los ingresos tributarios1 en ALC siguen siendo insuficientes para financiar un aumento del gasto público. Los ingresos tributarios de la región representaron un 21.5% del PIB en 2022, muy por debajo del promedio de la OCDE (34.0%). Los niveles variaron significativamente, desde un 33.3% en Brasil hasta un 10.6% en Guyana (Gráfico 2.4., Panel A). El ratio impuestos/PIB de la región ha crecido a ritmo constante —de un 14.6% en 1990 a un 21.5% en 2022—, pero la brecha con las economías de la OCDE se mantiene. La mayor parte del aumento en el ratio impuestos/PIB en ALC se debe a mayores ingresos provenientes de impuestos sobre la renta y ganancias y al impuesto al valor agregado (IVA) (OECD et al., 2024[22]).

La Presión Fiscal Equivalente (PFE) puede servir como medida complementaria al ratio impuestos/PIB. La PFE incluye las contribuciones obligatorias a regímenes privados de seguridad social, así como los ingresos no tributarios derivados de la explotación de recursos naturales (Morán and Solera, 2023[23]; OECD et al., 2024[22]). Por ello, la PFE puede ayudar a medir la dependencia de los países de ALC respecto a los recursos naturales, su vulnerabilidad ante la volatilidad de precios y la importancia de las contribuciones a regímenes privados de seguridad social (es decir, pagos obligatorios de naturaleza no tributaria) en la movilización de recursos. La PFE adquiere especial relevancia en países como Chile y México, donde las contribuciones a la seguridad social y los ingresos no tributarios derivados de los recursos naturales revisten gran importancia. En 2021, estos ingresos aportaron un 5.9% adicional al ratio impuestos/PIB, lo que elevó la presión fiscal total al 28.1 % del PIB en ese país (Gráfico 2.4, Panel B). En México, añadieron un 5.5% al ratio impuestos/PIB. Estas contribuciones representaron más del 3% del PIB en Bolivia, El Salvador, Panamá y Uruguay, en tanto en Argentina, Colombia, Perú, y República Dominicana apenas superaron el 2% del PIB. En cambio, en Belice, Guatemala, Jamaica y Nicaragua, prácticamente no se registran ingresos no tributarios provenientes de recursos naturales y de contribuciones a regímenes privados de seguridad social (Morán and Solera, 2023[23]). A excepción de Guyana y Trinidad y Tobago, donde los ingresos no tributarios provenientes de la producción y explotación de petróleo son altos, los ingresos no tributarios de muchos otros países del Caribe provienen esencialmente de programas de Ciudadanía por Inversión y de donaciones (ECLAC, 2024[24]).

La estructura tributaria en la región se caracteriza por una baja participación de los impuestos directos y una alta dependencia de los impuestos indirectos. En 2022, el impuesto sobre la renta de las personas físicas y las contribuciones a la seguridad social concentraron el 26.7% del total de los ingresos tributarios (5.7% del PIB) en ALC, en comparación con un promedio de 48.4% en la OCDE (16.9% del PIB) (Gráfico 2.5). Por otro lado, el impuesto de sociedades tuvo una mayor participación en los ingresos tributarios de ALC que en los países de la OCDE. El impuesto de sociedades fue responsable del 16.3% del total de ingresos tributarios (3.4% del PIB) en ALC, frente a un 12.0% (3.9% del PIB) en los países de la OCDE. Los impuestos sobre bienes y servicios representaron el 48.4% del total de ingresos tributarios (10.4% del PIB) en ALC, en comparación con menos del 32% (10.6% del PIB) en los países de la OCDE. En ALC, la mayor parte de los ingresos por impuestos sobre bienes y servicios corresponde al IVA, que contribuyó con un 28.3% al total de ingresos tributarios y 6.1% del PIB (OECD et al., 2024[22]).

Los impuestos indirectos, incluidos el IVA y los derechos de importación, tienden a ser regresivos cuando se miden con respecto al ingreso corriente y proporcionales o ligeramente progresivos si se consideran como porcentaje del gasto corriente.2 Cuando estos impuestos no tienen un buen diseño y no están bien dirigidos, pueden representar una carga fiscal desproporcionada para sectores de bajos ingresos. Por ejemplo, al analizar la incidencia fiscal en diez países de ALC se observa que el IVA es regresivo; sin embargo, su impacto sobre los ingresos corrientes de los hogares más pobres fue atenuado por los altos niveles de evasión e informalidad (Pessino et al., 2023[25]). Además, el gasto tributario significativo destinado a reducir los efectos regresivos del IVA tiende a beneficiar principalmente a los más ricos (el grupo con los niveles más altos de consumo) en términos absolutos. En otras palabras, cuando los gastos tributarios (beneficios fiscales) no están adecuadamente dirigidos a los hogares de menores ingresos, terminan favoreciendo, en su mayoría, a los hogares con mayores ingresos (Pessino et al., 2023[25]). Para mejorar la progresividad del IVA, es preciso racionalizar y diseñar el gasto tributario de modo tal que se minimicen los efectos regresivos y las pérdidas de ingresos, en algunos casos compensando a los hogares pobres por la pérdida de poder adquisitivo que les implica el pago del IVA. Se ha observado que las transferencias sociales (regímenes de beneficios dirigidos o incluso los regímenes de transferencias universales) pueden ofrecer mayores beneficios a los hogares más pobres que una reducción de las tasas del IVA o las exenciones, con un costo fiscal equivalente en los países en desarrollo (Warwick et al., 2022[26]). Los programas sociales deben estar mejor diseñados y orientados para ayudar a los hogares a salir de la pobreza (Capítulo 1) (Núñez and Lasso, 2024[27]).

Los bajos niveles de recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas y el uso ineficiente de los gastos tributarios limitan la capacidad de los sistemas tributarios en ALC para promover la equidad y sostener el desarrollo a largo plazo. La baja recaudación de este impuesto obedece, entre otros factores, a: i) desgravaciones fiscales significativas (como las deducciones personales y exenciones de renta); ii) una base tributaria reducida que grava principalmente los salarios mientras que las rentabilidades del capital suelen gozar de privilegios fiscales y iii) altos niveles de evasión fiscal (OECD et al., 2024[22]). Las desgravaciones fiscales a menudo incluyen dispensas como aplazamientos y deducciones que limitan el potencial recaudatorio. En algunos casos, estas deducciones y exenciones benefician principalmente a contribuyentes de altos ingresos (Núñez and Lasso, 2024[27]). Si se mejora y reevalúa el diseño del impuesto sobre la renta de las personas físicas, es posible aumentar tanto la progresividad como la generación de ingresos en la región. Por ejemplo, una reevaluación podría priorizar medidas específicas de desgravación fiscal para personas de bajos ingresos en lugar de beneficios tributarios más generales, como las deducciones generales o los créditos que benefician de manera desproporcionada a los contribuyentes de mayores ingresos. Por último, es crucial abordar las dificultades políticas que surgen al implementar reformas que afectan a quienes perciben ingresos más altos. Lograr un equilibrio entre simplicidad administrativa, equidad distributiva y suficiencia recaudatoria es fundamental (ECLAC, 2023[28]).

El efecto positivo que los impuestos directos pueden tener sobre la desigualdad y la pobreza en ALC se ve afectado negativamente por las contribuciones a la seguridad social, que en la región son relativamente altas; estos efectos negativos redundan en un sistema menos progresivo y en un aumento de la pobreza (Pessino et al., 2023[25]). Por su parte, los gastos tributarios del impuesto sobre la renta de las personas físicas y sociedades tienen efectos regresivos en la región, con un promedio de 0.8% y 0.4% del PIB, respectivamente. En este sentido, es fundamental optimizar los gastos tributarios para mejorar la progresividad de los impuestos directos (Pessino et al., 2023[25]). Para profundizar el análisis es preciso analizar los efectos redistributivos del sistema fiscal neto, es decir, el efecto combinado de los impuestos y las transferencias sobre la desigualdad.

Dado que la evasión fiscal impacta significativamente la equidad y la eficiencia de los sistemas tributarios en la región, es fundamental combatir la evasión tanto de los impuestos directos como indirectos. En 2018, los niveles de evasión del impuesto de sociedades y de personas físicas promediaron un 2.9% del PIB y 1.5% del PIB, respectivamente (Pessino et al., 2023[25]). También persisten altos niveles de evasión de las contribuciones a la seguridad social, aunque las estimaciones oficiales en esta área son limitadas (OECD, 2019[29]). Las estimaciones de impuestos indirectos como el IVA indican que la tasa promedio de evasión es de 2.2% del PIB, lo que equivale a alrededor del 30.0% de la evasión tributaria total (Rasteletti and Saravia, 2023[30]). La evasión se analiza con más detalle en la sección sobre moral tributaria más adelante.

Las tasas relativamente altas de los impuestos sobre sociedades en ALC podría socavar la competitividad y desalentar las inversiones. Las tasas nominales promedio del impuesto de sociedades era del 25.0% en ALC en 2021, por encima del 21.5% de la OCDE. Sin embargo, los niveles de recaudación y las tasas nominales del impuesto no muestran diferencias entre jurisdicciones en varias características importantes, como las normas de depreciación a efectos fiscales y otras disposiciones en materia tributaria. Estas disposiciones incluyen desgravaciones por depreciación a efectos fiscales, deducciones por el pago de intereses y financiamiento de capital. Dado que estas disposiciones pueden afectar de manera significativa las obligaciones tributarias, es esencial evaluar su generosidad para medir con precisión la carga tributaria efectiva en los diferentes sistemas fiscales.

Los países de ALC tienen tasas impositivas relativamente altas, tanto promedio como marginales. Estas tasas son una herramienta valiosa para medir con precisión las cargas fiscales reales que enfrentan los proyectos de inversión (Hanappi et al., 2023[31]; OECD, 2022[32]). Esta metodología se basa en supuestos sobre la rentabilidad financiera de proyectos de inversión hipotéticos, a los que se aplican disposiciones tributarias existentes para determinar el impuesto adeudado, sin requerir información de las declaraciones de impuestos. En 2021, la tasa impositiva efectiva promedio3 de un proyecto de inversión determinado en los 21 países de ALC analizados4 se situaba en 23.9%, frente a un 21.9% en los países de la OCDE y 17.1% en los demás países de la muestra, que incluye datos de Europa emergente, Oriente Medio y Asia Central, Asia emergente y África subsahariana. En cuanto a las tasas impositivas efectivas marginales, la tasa promedio en ALC era del 13.9%, casi el doble del promedio de 7.6% registrado en los países de la OCDE y de 7.8% en los países restantes (Gráfico 2.6). Por país, Argentina, Brasil y Chile tenían la tasa efectiva promedio más alta de las 89 jurisdicciones analizadas. En el caso de la tasa impositiva efectiva marginal, Argentina, Bolivia, Chile, Jamaica y Perú se encontraban entre los diez países con tasas más altas (Hanappi et al., 2023[31]).

Las altas tasas impositivas efectivas (TIE) que se proyectan para los países de ALC obedecen principalmente a las tasas nominales del impuesto de sociedades, a lo que se suman disposiciones fiscales poco favorables que, en algunos casos, pueden incluso aumentar las TIE. El efecto de las disposiciones fiscales sobre las tasas efectivas puede observarse al analizar la diferencia entre las tasas nominales y las tasas impositivas efectivas promedio. La diferencia promedio es de tan solo 0.2 puntos porcentuales en ALC, pero llega a 1.7 puntos porcentuales en los países de la OCDE y 0.8 puntos porcentuales en los otros países incluidos en la muestra. Sin embargo, la cifra para ALC está distorsionada por valores atípicos importantes producto de un tratamiento fiscal más desfavorable para las inversiones de capital. Estos países son Argentina, Bolivia y Chile, donde el tratamiento fiscal previsto para el software adquirido incrementa las tasas impositivas efectivas promedio (Hanappi et al., 2023[31]).

Los incentivos o el tratamiento fiscal preferencial que reciben determinadas actividades, sectores y jurisdicciones repercuten en la recaudación del impuesto de sociedades y en las tasas efectivas. Los incentivos fiscales ofrecen un tratamiento fiscal más favorable en comparación con el tratamiento estándar y están dirigidos a grupos específicos de contribuyentes. Los incentivos suelen implementarse para estimular la inversión o promover otros objetivos de políticas como el desarrollo sostenible. No obstante, cuando los incentivos no tienen el diseño adecuado, pueden ser poco efectivos y otorgar beneficios extraordinarios a proyectos que ya estaban planificados sin necesidad de tales incentivos. Asimismo, pueden generar pérdidas de recaudación, crear distorsiones económicas, menoscabar el principio de equidad y aumentar los costos administrativos (Celani, Dressler and Wermelinger, 2022[33]). La región requiere un análisis más profundo y de mayor calidad sobre los costos y el impacto de los incentivos fiscales, ya que en algunos casos podría ser necesario rediseñarlos (OECD, 2023[34]). Este análisis adquiere especial relevancia a la luz de los nuevos acuerdos internacionales sobre la tasa mínima efectiva global del impuesto de sociedades (TMG). La tasa mínima global puede tener un impacto importante en la eficacia de determinados incentivos fiscales y podría ser necesario reevaluar cuidadosamente cómo se diseñan e implementan los incentivos fiscales en la región (Recuadro 2.2).

Los incentivos fiscales son una característica común de muchos regímenes de impuesto de sociedades, incluso en ALC. En 2021, la pérdida de recaudación del impuesto de sociedades promediaba un 3.7% del PIB, lo que equivale al 19% de la recaudación impositiva del gobierno central (OECD et al., 2023[35]).

La evidencia disponible y las directrices de políticas destacan que los incentivos fiscales pueden aumentar la inversión, pero que tales efectos son inciertos y heterogéneos, y dependen del diseño de los incentivos, las características de las firmas y activos y el contexto económico. El riesgo de que los incentivos fiscales sean ineficaces, además de los costos asociados, plantea interrogantes sobre su papel como herramienta de políticas en un país. Las directrices políticas actuales advierten en contra del uso de estos incentivos y recomiendan un número limitado de principios para su diseño e implementación (IMF et al., 2015[36]); entre ellos, favorecer los incentivos que buscan estimular la inversión (p. ej., desgravaciones y créditos fiscales) antes que los incentivos que procuran reducir la carga fiscal sobre los ingresos (p. ej., tasas reducidas y exenciones fiscales) a fin de impulsar la inversión acotando los costos en materia de ingresos. También se recomienda supervisar y evaluar regularmente los incentivos para verificar que cumplan su objetivo, publicar las estimaciones de pérdidas de recaudación en los informes sobre gasto fiscal, transferir la supervisión de todos los incentivos a una única organización (normalmente el Ministerio de Hacienda) y asegurar una coordinación eficaz y una distribución clara de responsabilidades entre los actores del gobierno.

El análisis es fundamental para entender la eficacia de los incentivos del impuesto de sociedades para lograr los objetivos que persiguen las políticas y determinar sus costos. Un primer paso consiste en realizar un análisis exhaustivo de los diversos diseños que pueden tener los incentivos del impuesto de sociedades en los distintos países y calcular su efecto sobre las tasas efectivas del impuesto. La Base de Datos sobre Incentivos Fiscales a la Inversión (ITID por sus siglas en inglés) de la OCDE emplea una metodología sistemática para recopilar datos cuantitativos y cualitativos sobre la estructura y orientación de los incentivos fiscales a la inversión disponibles en distintas economías. Se enfoca en aquellos que se otorgan a través del impuesto de sociedades y que están dirigidos a un grupo específico de contribuyentes corporativos según el sector, la actividad, la jurisdicción u otras características del inversor o proyecto (Celani, Dressler and Wermelinger, 2022[33]). La versión 2022 de la base de datos indica que, de las 52 economías de países emergentes y en desarrollo, casi el 90% utiliza al menos un tipo de exención impositiva, en tanto el 69% y el 65% de las economías utilizan tasas reducidas y desgravaciones fiscales, respectivamente (OECD, 2022[37]).

Es preciso contar con más datos y análisis sobre la utilización, la estructura y el impacto de los incentivos fiscales debido a su utilización generalizada en la región. Un análisis de los incentivos del impuesto de sociedades puede ayudar a identificar las áreas en las que es preciso mejorar el diseño de incentivos y ofrecer recomendaciones para que sean más simples, transparentes y permitan una inversión de calidad y a menores costos. En el marco de un proyecto de cooperación fiscal con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), para fines de 2024 se incorporarán al menos ocho economías de ALC5 en la base de datos ITID y se evaluarán las medidas de TIE. El objetivo es ayudar a los responsables de políticas de ALC a utilizar los incentivos fiscales de manera más eficiente y reformar y racionalizar los incentivos costosos pero ineficientes.

Como en muchos otros países del mundo, los países de ALC conceden incentivos fiscales focalizados o prevén tratamientos tributarios preferentes que reducen la tasa impositiva efectiva para actividades, sectores y ubicaciones concretos. A fin de ejemplificar cómo puede utilizarse el análisis de incentivos fiscales, se calcularon las tasas impositivas efectivas de incentivos fiscales seleccionados en tres economías de la región (Ecuador, República Dominicana y Paraguay) y tres sectores (textil, metalúrgico y turismo) (Gráfico 2.7). Aunque República Dominicana y Ecuador tienen una tasa impositiva efectiva general del 25%, ofrecen incentivos fiscales a sectores específicos que reducen de manera sustancial la imposición efectiva en dos sectores. Por ejemplo, la tasa efectiva puede ser tan baja como 0% en el sector textil de República Dominicana, mientras que en el sector metalúrgico de Ecuador es hasta un 45% inferior a la tasa general (13.7% frente al 24.8%). Paraguay no utiliza incentivos en el impuesto sobre las sociedades, pero ese tributo tiene una tasa general relativamente baja, lo que da como resultado la tasa impositiva efectiva más baja de los tres países en los sectores metalúrgico y de turismo.

Los impuestos recurrentes sobre inmuebles pueden ayudar a reducir la desigualdad; sin embargo, no se ha aprovechado plenamente su potencial. En promedio, los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmueble representaban un 0.4% del PIB en la región en 2022, muy por debajo del promedio de 1% de la OCDE (Gráfico 2.8). Sin embargo, la recaudación del impuesto sobre propiedad inmueble es muy heterogénea en la región: en 2022, va del 1.8% del PIB en Barbados al 0.1% en República Dominicana. Los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmueble prácticamente no han cambiado entre 2014 y 2022 en la mayoría de los países de ALC, y solo han disminuido en algunos casos. En Barbados, la recaudación de estos impuestos cayó del 2.1% del PIB en 2014 a 1.8% en 2022, la mayor caída de la región. También se redujo un 0.1% del PIB en Argentina, Guyana, Panamá y Santa Lucía. Si los impuestos sobre la propiedad inmueble se aprovecharan mejor, actualizando los sistemas vigentes para que sean más simples y fáciles de entender para los contribuyentes, se podría recaudar entre un 1.5% y un 2.0% adicional del PIB de un país (Ahmad, Brosio and Jiménez, 2019[41]).

En la mayoría de los países y municipios de ALC se utilizan métodos para gravar los inmuebles que se basan en el valor de la propiedad, lo que suele ser un proceso difícil y costoso de administrar debido a la capacidad administrativa limitada y a la poca popularidad de esos impuestos en determinadas regiones (Ahmad, Brosio and Jiménez, 2019[41]). Un método basado en el valor de la propiedad grava el impuesto tomando como base el valor de mercado del inmueble, ya sea usando valores de tasación, catastrales o una combinación de ambos. Además, se requiere información muy precisa que puede ser difícil de obtener en países o municipios con capacidad administrativa limitada. Existen otros métodos, como la autoliquidación del impuesto, la imposición según la superficie o por bandas o tramos para simplificar el sistema y resolver los problemas relacionados con su complejidad y baja aceptación. En el caso del sistema de autoliquidación, los propietarios estiman el valor de sus propiedades. Dependiendo del contexto local (p. ej., el nivel de capacidad administrativa), se puede implementar una tributación basada en superficie, donde los impuestos se determinan según el tamaño o las características de la propiedad, y los contribuyentes participan en el proceso de definir la base imponible. En particular, el sistema con base en la superficie podría generar ingresos significativos y reducir la desigualdad, especialmente si los fondos se destinan a programas sociales (Ahmad, Brosio and Jiménez, 2019[41]). El sistema por bandas o tramos, que agrupa inmuebles en categorías para simplificar los cálculos impositivos, podría complementar cualquiera de los otros dos métodos (autoliquidación o imposición por superficie) (Ahmad, Brosio and Jiménez, 2019[41]). Los países y los municipios de ALC deben aspirar a adoptar progresivamente sistemas de valoración que simplifiquen el proceso de imposición, mejoren la transparencia y permitan la participación del contribuyente para determinar sus obligaciones impositivas.

Si bien las zonas urbanas constituyen el componente principal de la base tributaria de los impuestos inmobiliarios recurrentes, también es fundamental evaluar la capacidad contributiva potencial que tienen las zonas rurales. Se debe prestar especial atención para evitar que se fijen tasas impositivas demasiado altas, pues esto podría tener efectos económicos negativos, como desalentar la inversión o imponer una carga excesiva sobre las comunidades rurales. En promedio, los inmuebles rurales representan un 20.8% del valor inmobiliario total que figura en los registros catastrales en toda la región de ALC. Los inmuebles residenciales representan la mayor proporción, con un 64.2%, seguidos por un 21.9% de terrenos no desarrollados y un 4.6% de inmuebles no residenciales (Lincoln Institute of Land Policy, 2014[42]).

Resulta fundamental mejorar la administración del impuesto recurrente sobre la propiedad inmueble en la región (Choga and Giwa, 2023[43]). En los países y municipios con sistemas que se basan en la valoración de los inmuebles, es indispensable seguir mejorando esta capacidad mediante la inversión en recopilación de datos y en sistemas de gestión (p. ej., catastros para más de un propósito), capacitación de personal y una mejor infraestructura administrativa. En los países con varias zonas rurales de difícil acceso, puede ser más provechoso analizar métodos más sencillos como la autoliquidación del impuesto o los sistemas con base en la superficie del inmueble. Asimismo, para garantizar la progresividad de los impuestos inmobiliarios recurrentes, es imperativo encontrar un equilibrio entre mediciones precisas del valor de los inmuebles y la gestión de los costos administrativos, garantizando al mismo tiempo impuestos justos que contribuyan a financiar servicios esenciales (Ahmad, Brosio and Jiménez, 2019[41]).

Los impuestos relacionados con la salud ofrecen ventajas para los gobiernos, pues frenan el consumo de productos nocivos para la salud y, al mismo tiempo, generan ingresos impositivos adicionales y, eventualmente, reducen los costos de la atención sanitaria a largo plazo (Sassi et al., 2023[44]). Estos impuestos, que promueven estilos de vida más sanos, pueden también mejorar la productividad del trabajo a largo plazo (PAHO, 2023[45]). Entre los países en desarrollo, las reformas a los impuestos relacionados con la salud siguen siendo limitadas (OECD, 2023[46]). La mayoría se ha centrado en aumentar los impuestos al consumo de tabaco (y bienes alternativos) y alcohol, y pocos han implementado impuestos sobre las bebidas azucaradas (OECD, 2023[46]).

Si bien se han generado impuestos al tabaco, las bebidas azucaradas y el alcohol en ALC, aún hay margen para mayor recaudación. Por ejemplo, los ingresos provenientes de impuestos al tabaco podrían aumentarse elevando las tasas, y estos aumentos podrían, a su vez, reducir el consumo de cigarrillos (OECD/The World Bank, 2023[47]). Estudios realizados en 31 países de ALC indican que un incremento del 50% del impuesto que grava el paquete de cigarrillos puede aumentar la recaudación del impuesto en un 32%, lo que equivale a 7 100 millones de dólares estadounidenses (USD) adicionales para la región (Goodchild, Sandoval and Belausteguigoitia, 2017[48]). Al mismo tiempo, 21 países de ALC han implementado alguna forma de impuesto sobre las bebidas azucaradas. Sin embargo, en muchos países las políticas tributarias están desasociadas de los objetivos de salud ya que continúan gravando el agua embotellada pero no ciertas bebidas con alto contenido de azúcares (PAHO, 2022[49]). En 2023, Colombia fue uno de los primeros países del mundo en gravar los productos ultraprocesados y las bebidas azucaradas. El impuesto partió de un 10% y llegará al 20% en 2025 (OECD, 2023[46]). En México, un estudio demostró que un impuesto a las bebidas azucaradas que redujo el consumo en un 10% podría ahorrarle al país unos 983 millones de USD en costos de atención médica, mientras que una caída del 20% redundaría en ahorros de 1 900 millones de USD (Sánchez-Romero et al., 2016[50]). En cuanto a los impuestos al consumo de alcohol, 28 países de ALC implementaron impuestos a la cerveza y a las bebidas espirituosas en 2018 y 26 gravaron el vino (PAHO, 2022[49]).

La región requiere un enfoque integral de la política fiscal respecto a los impuestos relacionados con la salud. Estos impuestos no deben concebirse tan solo como herramientas para reducir la demanda de productos nocivos para la salud, sino también como instrumentos para fomentar y propiciar vidas más sanas y largas (Sassi et al., 2023[44]). Estos sirven como fuentes importantes de información tanto para consumidores como para productores. Estos impuestos no solo persiguen un impacto financiero, sino que también brindan claves para que las personas comprendan su propósito y tomen decisiones más informadas sobre su salud. Por ejemplo, en el caso específico de los impuestos sobre bebidas azucaradas, la información contribuye a que los productores reformulen sus productos: un resultado clave que persiguen estos impuestos (Sassi et al., 2023[44]). Los impuestos relacionados con la salud suelen atraer muchas críticas por sus efectos financieros potencialmente regresivos, las cuales se ven amplificadas por su gran visibilidad y por generar divisiones (Sassi et al., 2023[44]). Las autoridades deben, por tanto, establecer un marco de políticas coherente y argumentos que respondan y refuten efectivamente esas críticas (Sassi et al., 2023[44]). Por el lado de la oferta, los gobiernos deben modificar periódicamente el diseño de los impuestos relacionados con la salud de modo que sigan siendo efectivos pese a la evolución de las estructuras de mercado y las reacciones estratégicas (Belloni and Sassi, 2023[51]). Por ello, es importante tener en cuenta las respuestas de la industria pues esto puede incidir en la recaudación del impuesto. A modo de ejemplo, en el Reino Unido un impuesto sobre las bebidas azucaradas dio lugar a que se reformularan los productos y un cambio en la publicidad hacia productos sin impuestos o con impuestos más bajos. Si bien el resultado fue favorable al dar lugar a una reformulación del producto, el impuesto sobre las bebidas azucaradas generó solo 0.03% de la recaudación total (Belloni and Sassi, 2023[51]).

La adopción de impuestos relacionados con el medioambiente en los países de ALC ha sido lenta, con una fuerte dependencia de los impuestos sobre los combustibles. Los ingresos tributarios relacionados con el medioambiente pueden contribuir a aumentar los ingresos públicos a corto y mediano plazo mientras persiguen objetivos sociales y medioambientales. Sin embargo, estas medidas deben implementarse sin perder de vista que los ingresos podrían disminuir con el tiempo si logran cambios en los comportamientos durante la transición verde. En 2022, los ingresos tributarios de impuestos relacionados con el medioambiente promediaron un 0.8% del PIB en ALC, por debajo del promedio de 1.8% del PIB de la OCDE (Gráfico 2.9). Estos valores en ALC oscilan entre 0.1% del PIB en Belice y 2.0% en Costa Rica, siendo este último el único país de la región donde los ingresos tributarios relacionados con el medioambiente superan el promedio de la OCDE. En Costa Rica, los impuestos a los combustibles son más altos que en muchos otros países de América Latina, mientras que los subsidios siguen siendo más bajos (OECD, 2023[52]). Varios países, como Barbados, Honduras, Nicaragua y Perú, obtienen sus ingresos impositivos medioambientales casi exclusivamente de la energía, con proporciones que van del 1.4% del PIB en Honduras a 0.4% del PIB en Perú. En cambio, Brasil y Trinidad y Tobago dependen casi exclusivamente de ingresos medioambientales que gravan el transporte.

Países como Chile, Colombia y México han emprendido importantes reformas fiscales verdes que ponen en relieve su compromiso con la protección del medioambiente. El impacto de estas reformas se evidencia en la amplia variación de ingresos tributarios relacionados con el medioambiente en los distintos países de la región (OECD et al., 2024[22]). Un ejemplo significativo es México, que en 2014 implementó un Impuesto Especial sobre Carbono (IEPS), reemplazando los subsidios ineficaces a los combustibles por impuestos con un mayor impacto. Este impuesto verde, que busca mitigar las emisiones de combustibles fósiles, en especial la gasolina y el diésel, generó un fuerte aumento de los ingresos tributarios: pasó de un costo de 300 000 millones de pesos mexicanos (MXN) a ingresos de +300 000 millones de pesos mexicanos (MXN) (AFD, 2022[53]).

Es posible aumentar la recaudación en ALC si se profundiza el desarrollo de mecanismos explícitos de fijación de precios del carbono. En promedio, los instrumentos para la fijación de precios del carbono pueden potencialmente aumentar los ingresos públicos en hasta un 2.0% del PIB en la región (OECD et al., 2022[20]). En algunos países de ALC, los ingresos derivados de los mecanismos de fijación de precios del carbono y las reformas de subsidios pueden variar significativamente. En Ecuador, estos ingresos pueden alcanzar hasta el 4.2% del PIB, mientras que en Costa Rica pueden ser tan bajos como el 0.3% del PIB. Los gobiernos pueden aumentar los precios del carbono mediante varias estrategias: introduciendo nuevos impuestos al carbono, incrementando las tasas ya existentes, eliminando progresivamente reducciones o exenciones en dichos impuestos, o endureciendo los estándares mínimos para los valores de referencia del precio del carbono (OECD, 2023[54]).

Los impuestos al carbono, los sistemas de comercio de emisiones y los créditos de carbono son diferentes métodos de fijación de precios que pueden llegar a generar ingresos adicionales. Los impuestos al carbono ponen un precio a las emisiones. Un sistema de comercio de emisiones les fija un tope y permite comercializarlas. Los créditos de carbono permiten comercializar reducciones de emisiones. En ALC, están surgiendo impuestos explícitos al carbono, que están siendo adoptados en países como Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay (Tabla 2.1). Por ejemplo, en la reforma más reciente (Ley 2277 de 2022), Colombia amplió la base del impuesto al carbono. Sin embargo, en la mayoría de los países, los impuestos al carbono han comenzado a ganar impulso recientemente, pero aún se aplican a tasas bajas y con una cobertura limitada (OECD, 2023[54]). El sistema de comercio de emisiones puede generar abundantes ingresos al permitir la subasta de permisos que, con un buen diseño, pueden promover objetivos de desarrollo sostenible fundamentales. En la Unión Europea, los ingresos provenientes de subastas en estos sistemas se utilizan para estimular inversiones en tecnologías limpias (IEA, 2020[55]). Para marzo de 2024, en ALC solo México había implementado una política piloto para un sistema de comercio de emisiones, mientras que las dificultades jurídicas y políticas siguen complicando la implementación de este sistema en Brasil, Chile y Colombia (Tabla 2.1) (OECD et al., 2022[20]). El establecimiento de un mercado de créditos de carbono también puede abrir nuevas oportunidades de recaudación, tales como impuestos sobre transacciones o cargos administrativos para el registro y la transferencia de los créditos. Dado que el mercado en ALC está creciendo y alcanzando su madurez, estos ingresos pueden ser significativos (OECD, 2023[54]). ALC es hoy la segunda fuente de créditos de carbono del mundo y contribuyó aproximadamente con el 20% de todos los créditos de carbono del mundo que se generaron en 2020 y 2021 (World Bank, 2023[56]). Sin embargo, solo Chile y Colombia han desarrollado sus propios mecanismos de créditos de carbono, los cuales se coordinan con un impuesto al carbono o políticas de comercio de emisiones (Tabla 2.1). Para garantizar la eficacia de estos créditos en proyectos verdes de alto impacto, es esencial que los beneficios ambientales se materialicen de manera efectiva, se asegure una distribución equitativa entre las comunidades locales y se alineen con una estrategia nacional de finanzas climáticas.

Los impuestos relacionados con el medioambiente deben complementarse con mecanismos de protección para los hogares vulnerables. En ese sentido, para amortiguar los costos sociales y fortalecer los sistemas de protección social, es preciso desarrollar y mejorar las medidas de compensación y mitigación, tales como las transferencias de efectivo, la asistencia en especie, políticas activas en el mercado laboral y programas para emprendedores. Por ejemplo, los impuestos a la gasolina tienen un impacto directo sobre los hogares de bajo ingreso dada su incidencia en los costos del transporte privado. Pero, lo que es más importante, los impuestos a la gasolina tienen un impacto indirecto en los hogares de bajo ingreso a través del transporte público y los costos del transporte que son un componente de los precios de los bienes y servicios que estos sectores compran, incluidos los alimentos. Estudios recientes indican que el aumento de la presión de los impuestos indirectos sobre los hogares pobres asociado con los impuestos a la gasolina puede incluso neutralizar el efecto que tienen las transferencias directas en la reducción de la pobreza (AFD, 2022[53]). Esto hace que la implementación de los impuestos a la gasolina sea aún más compleja durante períodos de precios altos de la energía. Los países de la región pueden diseñar mecanismos de apoyo más eficientes para ayudar a los hogares a adaptarse al aumento de los costos energéticos, promoviendo la adopción de nuevas tecnologías y fortaleciendo el transporte público. Además, es necesario desarrollar mecanismos más específicos que destinen los ingresos del impuesto al carbono a políticas de apoyo al ingreso, a fin de mitigar de manera efectiva las consecuencias distributivas. Las políticas de compensación deben, por ende, complementarse con programas que faciliten la reubicación, la recapacitación y la promoción del trabajo digno (OECD et al., 2022[20]).

Con un buen diseño, los regímenes tributarios presuntivos tienen la capacidad de mejorar el cumplimiento fiscal y promover la formalización de la actividad empresarial. Estos regímenes ofrecen una solución práctica al aplicar impuestos sobre una base presunta de ingresos, lo que los hace más simples y eficientes en comparación con los métodos tributarios tradicionales. No solo facilitan la formalización de empresas, sino que también podrían contribuir a ampliar la cobertura de seguridad social, al integrar mecanismos que subsidien las contribuciones de los trabajadores de microempresas (Azuara Herrera et al., 2019[57]; Mas-Montserrat et al., 2023[58]). Al reducir los costos de cumplimiento y establecer tasas impositivas más bajas que los sistemas tradicionales, estos regímenes están diseñados principalmente para micro y pequeñas empresas, tanto en los sectores formales como informales. Aunque su objetivo principal no es la recaudación inmediata, pueden incrementar considerablemente el cumplimiento a largo plazo y, con el tiempo, generar efectos positivos sobre los ingresos fiscales (Azuara Herrera et al., 2019[57]).

Para que los sistemas tributarios presuntivos sean eficaces, su diseño debe incluir la identificación de grupos específicos, establecer criterios claros y verificables para su aplicación, reducir tanto los costos de cumplimiento para los contribuyentes como los de fiscalización para la administración, ofrecer incentivos para la formalización y garantizar que el sistema sea asequible para el público objetivo. También deben facilitar, en lugar de desalentar, la migración hacia el sistema tributario tradicional (Mas-Montserrat, Colin and Brys, 2024[59]; Mas-Montserrat et al., 2023[58]). Los sistemas con un diseño deficiente pueden tener efectos adversos en los ingresos y el patrimonio y aumentar la evasión fiscal. Un régimen tributario presuntivo que busca exclusivamente aumentar la recaudación a corto plazo podría desincentivar la formalización de la actividad económica. Por ello, se recomienda una implementación gradual para mejorar el cumplimiento fiscal. Además, estos regímenes pueden fomentar involuntariamente la evasión fiscal si se crean saltos abruptos o vacíos en las tasas impositivas o en los umbrales de ingresos a partir de los cuales se aplica el impuesto. Estos saltos pueden crear oportunidades para que personas o empresas aprovechen los vacíos o ambigüedades del sistema tributario, reduciendo así sus obligaciones tributarias y eludiendo los impuestos en su totalidad. Estas distorsiones podrían en última instancia dañar la productividad total y el crecimiento del PIB (Azuara Herrera et al., 2019[57]). Para combatir la evasión fiscal, es fundamental avanzar en la digitalización de los servicios y permitir así que las autoridades fiscales verifiquen el cumplimiento mediante medios digitales, como las declaraciones y pagos de impuestos a través del teléfono móvil o por internet. Las soluciones digitales pueden simplificar los regímenes tributarios y aumentar la confianza en los gobiernos mediante iniciativas de gobernanza digital (véase más adelante en el apartado sobre moral tributaria). Un sistema tributario más sencillo y digitalizado incentiva el cumplimiento y facilita el seguimiento de los pagos, lo que a su vez crea conciencia y reduce la evasión (Arsovska, 2021[60]).

Los sistemas tributarios presuntivos tienen la capacidad de ampliar la cobertura de la protección social y aumentar gradualmente la generación de ingresos, en especial cuando incluyen las contribuciones a la seguridad social (OECD, 2024[61]). En ese tipo de régimen, puede permitirse a las pequeñas empresas pagar un único impuesto que reemplace a tantos como sea posible, incluidas las contribuciones a la seguridad social. Al ofrecer acceso a la protección social, estos sistemas pueden alentar a las personas a formalizar su actividad. Casos concretos en ALC demuestran que los regímenes tributarios simplificados pueden reducir efectivamente la informalidad (Mas-Montserrat, Colin and Brys, 2024[59]). Uruguay tiene hoy el nivel más bajo de empleo informal de la región tras la implementación del régimen de Monotributo (Mas-Montserrat, Colin and Brys, 2024[59]; Mas-Montserrat et al., 2023[58]). Este sistema, introducido en 2001 y ampliado en 2006, ofrece un marco simplificado en el que se consolidan las contribuciones a la seguridad social con el impuesto sobre la renta en un único pago. Permite que los trabajadores autónomos se inscriban como empresas personales con un empleado, como sociedades con dos socios o empresas familiares con un máximo de tres socios y sin empleados (Azuara Herrera et al., 2019[57]).

La política tributaria también puede contribuir a la igualdad de género y a los esfuerzos de los gobiernos por reducir las desigualdades (OECD, 2022[62]). El pago de impuestos puede exacerbar directa o indirectamente la desigualdad de género, dependiendo de cómo y en quién recaiga la carga fiscal, como así también de su magnitud (ECLAC, 2021[63]). Aunque los hombres y las mujeres están, por lo general, sujetos a la misma normativa tributaria, las desigualdades de género existentes en el sistema tributario pueden perpetuarse de manera involuntaria como consecuencia de diferencias sociales y económicas, como las disparidades en materia de nivel de ingresos o los distintos niveles de participación en el mercado de trabajo (OECD et al., 2023[38]). Es fundamental detectar los sesgos que perpetúan estas desigualdades para eliminarlos gradualmente y promover la igualdad de género en la tributación. En ALC, los países deben desarrollar sistemas tributarios que promuevan la igualdad de género. Si bien algunos países han avanzado en la reforma de las políticas tributarias para fomentar una mayor igualdad de género, aún se necesitan más medidas.

Para avanzar hacia un sistema tributario más justo desde la perspectiva de género, es preciso identificar y abordar tanto los sesgos implícitos como explícitos. Los sesgos explícitos están consagrados en las leyes o se evidencian en las prácticas informales, en tanto los sesgos implícitos generan impactos desiguales a pesar de un trato similar. En los impuestos directos, los sesgos surgen de la imposición conjunta, el trato diferencial por fuente de ingreso, las desgravaciones y la distinta representación de mujeres y hombres en las diversas categorías laborales. Por ejemplo, en República Dominicana, la presentación conjunta es la norma a menos que la mujer demuestre que tiene un ingreso independiente (ECLAC, 2021[63]). En los impuestos indirectos, puede haber sesgos implícitos que contribuyan a la regresividad, ya que estos sesgos pueden afectar de forma desproporcionada a mujeres de menor ingreso que destinan gran parte de sus ingresos a bienes y servicios gravados con impuestos. En este sentido, es fundamental fortalecer la progresividad de las políticas tributarias. Si bien un sistema tributario progresivo no implica un sistema justo desde la perspectiva de género, por lo general exhibe mayor sensibilidad a los impactos específicos en esa materia (ECLAC, 2021[63]).

Más aún, la política tributaria puede contribuir a las desigualdades de género en las oportunidades laborales, especialmente en lo que respecta a la participación de hombres y mujeres en el mercado de trabajo. Estudios indican que la carga fiscal sobre los segundos aportantes de ingresos al hogar (en su mayoría, mujeres) puede desalentar la participación en el mercado de trabajo (ECLAC, 2021[63]). Según esos estudios, en algunos países los segundos aportantes de ingresos tributan a tasas efectivas más altas que los trabajadores individuales cuando se incorporan a la fuerza laboral (OECD, 2024[64]). A esto cabe sumar que los desincentivos tributarios para este grupo son más significativos en países con sistemas de imposición por hogar o en jurisdicciones con imposición individual donde los beneficios tributarios se calculan por hogar (OECD, 2024[64]).

La formalización del trabajo del cuidado sería de gran beneficio para las mujeres y podría aumentar los ingresos tributarios. Con paquetes de políticas de cuidado bien diseñados que mejoren los ingresos y generen más empleo, los países de la región pueden aprovechar un gran potencial de recaudación tributaria (OECD, 2024[65]). La formalización del sector puede ayudar a ampliar las bases tributarias y propiciar una mayor participación en el mercado laboral. En ALC, el trabajo de cuidado no remunerado equivale al 21% del PIB (muy por encima del promedio de la OCDE, de 15%) y las mujeres asumen las tres cuartas partes de este trabajo (UNDP, 2024[66]). En todo el mundo, para 2035 se necesita una inversión equivalente al 4.2% del PIB para poder cerrar la brecha de formalización que existe en este sector. Sin embargo, esta inversión podría verse compensada en parte por una aumento de los ingresos tributarios, gracias a la ampliación de la base tributaria resultante de la formalización. Según estimaciones, esto podría reducir la necesidad neta de financiamiento a un 3.2% del PIB en 2023. Esto beneficiaría considerablemente a las mujeres que ocuparían el 78% de los nuevos empleos que se creen, de los cuales el 84% estarían dentro del sector formal (ILO, 2022[67]).

Las políticas tributarias con sensibilidad de género también deben fomentar la participación de las mujeres en el sector empresarial. Las mujeres tienen dificultades para captar capital y las normas culturales y estereotipos suelen impedir el acceso a la nueva tecnología y a los sectores emprendedores. Si bien la brecha de financiamiento para las microempresas que son propiedad de mujeres sigue siendo alta en ALC, actualmente es la más baja de las regiones en desarrollo gracias a los esfuerzos concertados de múltiples partes interesadas. Esto demuestra que los esfuerzos coordinados de organismos internacionales de cooperación, gobiernos, la sociedad civil y el sector privado pueden tener un impacto positivo a largo plazo y consolidar políticas más sensibles al género (Berg, Rubio and Laske, 2024[68]).

La deuda pública permite a los gobiernos financiar inversiones en capital humano y físico, y así facilitar el crecimiento económico a largo plazo. Además, la deuda pública contribuye a suavizar las fluctuaciones de la macroeconomía al ofrecer estímulo fiscal durante recesiones para apoyar la actividad económica. Sin embargo, los beneficios de este mecanismo dependen de la productividad y la eficiencia de su utilización, la fase del ciclo económico y el nivel de desarrollo de los mercados financieros (Ayhan, Ohnsorge and Sugawara, 2020[69]).

Los altos niveles de deuda pueden presentar varios riesgos para los países. En primer lugar, un alto nivel de endeudamiento aumenta la vulnerabilidad a las crisis financieras. El aumento de los coeficientes de endeudamiento puede debilitar la confianza de los inversores que exigen primas de riesgo más altas; con el tiempo esto puede generar una crisis de deuda si esta llega a niveles considerados insostenibles (Ayhan, Ohnsorge and Sugawara, 2020[69]). También puede limitar la capacidad del gobierno para responder durante períodos de recesión económica debido a limitaciones en los recursos disponibles para implementar la política fiscal (Romer and Romer, 2018[70]). Asimismo, el aumento de los coeficientes de endeudamiento tiene un impacto negativo pues desplazan el gasto público productivo, aumentan las tasas de interés internas y disminuyen la inversión del sector privado (Powell and Valencia, 2023[71]). En ALC, los niveles de endeudamiento disminuyeron desde la pandemia de COVID-19, pero el contexto mundial actual agrega especial atención a la sostenibilidad de la deuda pública.

Los niveles de deuda pública respecto del tamaño de la economía son muy heterogéneos en los países de la región. Por ejemplo, la deuda pública de Barbados era del 140% del PIB en 2021, en tanto en Colombia y Chile era de 57% y 21%, respectivamente. La composición de la deuda sigue siendo heterogénea en varias dimensiones, como la moneda de emisión (nacional o extranjera), el marco legislativo en el que se emite y el perfil de vencimientos. La composición de los acreedores también puede variar, con diferentes niveles de participación del sector privado y de bancos bilaterales y multilaterales. Esta diversidad de características configura distintos perfiles de deuda de los países.

En la región, hay heterogeneidad en la composición de cada deuda pública (Gráfico 2.10). Si bien prevalece la deuda interna —el 74% de la deuda pública de la región se emite conforme a las leyes nacionales—, la deuda externa sigue siendo una fuente importante de financiamiento para algunos países. Por ejemplo, en Brasil, México y Costa Rica, la deuda pública interna representa el 98%, 78% y 75% de la deuda total, respectivamente, mientras que, en Nicaragua, Paraguay y Panamá, la deuda externa representa el 90%, 90% y 81% de la deuda total, respectivamente. La emisión de bonos conforme a la legislación nacional presenta varias ventajas; entre ellas, se utilizan los sistemas nacionales de custodia y liquidación, los volúmenes mínimos de emisión son más bajos que en los mercados internacionales y los litigios se dirimen en tribunales nacionales, lo que significa menos incertidumbre y costos más bajos (Powell and Valencia, 2023[71]). Sin embargo, esas emisiones no están exentas de riesgos. Por ejemplo, la deuda interna puede estar sujeta a tasas más altas de inversión que la deuda que se emite bajo legislación extranjera. Por otra parte, la continuidad de las emisiones de deuda interna depende del nivel de desarrollo de los mercados financieros, que suele ser bajo en la región. Los países enfrentan dificultades de liquidez y para crear una base de inversores amplia y diversificada (Jonasson and Papaioannou, 2018[72]).

Si bien el 69% de la deuda pública de ALC está en moneda local, las emisiones en moneda extranjera son significativas en algunos países, lo que los expone a fluctuaciones del tipo de cambio. La distribución varía entre países. La deuda en moneda nacional representa entre el 66% y el 95% de la deuda total de Brasil, México y Chile (Gráfico 2.10). La elevada emisión de deuda en moneda local reduce los riesgos de sostenibilidad ante grandes fluctuaciones del tipo de cambio (OECD et al., 2020[73]). Si bien la deuda en moneda extranjera suele asociarse a la deuda externa, hay países en la región que también emiten deuda interna en moneda extranjera. Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Panamá tienen deuda interna denominada exclusivamente en moneda extranjera. Países como Paraguay, Surinam, República Dominicana y Argentina tienen gran cantidad de emisiones en moneda extranjera que comprenden desde un 70% hasta un 90% de su deuda total. Para estos países, el servicio de la deuda puede llegar a aumentar considerablemente en moneda nacional y crear presiones para movilizar recursos adicionales o tener que recortar el gasto público para hacer frente a las obligaciones (ECLAC, 2023[74]).

Las tendencias históricas de la deuda emitida en moneda local también son heterogéneas. Entre 2015 y 2021, Brasil (95%) y México (78%) mantuvieron una proporción constante de deuda total denominada en moneda nacional. En cambio, países como Guatemala, Haití, Uruguay, Honduras, Guyana y Belice experimentaron fuertes aumentos en la deuda en moneda nacional durante el período. La proporción aumentó del 26% al 55% en Guyana, por ejemplo, y del 18% al 34% en Belice. Simultáneamente, se registraron fuertes disminuciones en Surinam (del 49% al 20%) y Paraguay (del 25% al 10%), lo que marca un cambio hacia deuda denominada en moneda extranjera (IDB, 2021[75]).

Durante años, uno de los principales objetivos de política en ALC ha sido incrementar la participación de la deuda en moneda local. El endeudamiento excesivo en moneda extranjera se ha asociado a crisis cambiarias recurrentes e incumplimientos de deuda. La deuda en moneda extranjera aumenta la vulnerabilidad financiera porque sería necesario depreciar el tipo de cambio considerablemente después de un shock negativo y esto provoca un alza automática del coeficiente deuda pública-PIB. El aumento de la proporción de deuda pública en moneda local ha sido posible gracias a un marco de política macroeconómica más sólido en muchas economías de la región y de una creciente base de inversores institucionales locales (Powell and Valencia, 2023[71]).

Si la deuda externa se estructura a largo plazo, se reduce la exposición a la volatilidad de los mercados financieros. Sin embargo, algunos países enfrentan obligaciones a corto y mediano plazo que los hace vulnerables durante ciclos de tasas de interés en aumento. La mayor parte de la deuda pública de la región es a largo plazo (más de cinco años), seguida por deuda a mediano plazo (uno a cinco años) y una pequeña porción a corto plazo (menos de un año) (Gráfico 2.11). El plazo promedio restante es de 13 años. Los perfiles de amortización a más largo plazo se asocian con una menor exposición a las fluctuaciones de los mercados financieros (principalmente variaciones de la tasa de interés). Países como Brasil, Argentina y Surinam tienen obligaciones a más de cinco años por un valor que representa alrededor del 40% de su PIB.

La deuda externa de América Latina está en poder principalmente de los acreedores privados. Sin embargo, los acreedores multilaterales y bilaterales siguen siendo la principal fuente de financiamiento para países con acceso limitado a los mercados financieros. Los recursos externos varían en la región. En promedio, la estructura de los acreedores de la región se compone de bonos (51%), bancos multilaterales (19%), acreedores bilaterales (13%) y bancos comerciales (11%) (Gráfico 2.12). Los países que tradicionalmente tuvieron acceso a los mercados de capital, como Argentina, Brasil, República Dominicana, México, Perú y Colombia, captan financiamiento principalmente mediante emisiones de bonos. En cambio, las economías del Caribe como Haití, San Vicente y las Granadinas y Dominica y países de América Latina como Honduras, Guatemala, Nicaragua y Bolivia dependen principalmente de deuda emitida a través de acreedores multilaterales y bilaterales.

La calidad de crédito mejoró en ALC en 2023 tras años de deterioro, toda vez que las agencias calificadoras de crédito han realizado 14 revisiones positivas más que negativas. Se mejoraron las perspectivas crediticias de 11 países de la región y se elevó la calificación de ocho países: Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Uruguay, Argentina, Brasil, Barbados y Jamaica. Empeoraron las perspectivas de cuatro países y se rebajó la calificación de cinco: Bolivia, Argentina, El Salvador, Ecuador y Panamá. Las acciones favorables obedecieron a la conclusión de canjes o reestructuraciones de deuda, mejores condiciones económicas y un desempeño fiscal sólido. Las acciones desfavorables se fundaron en un aumento de los riesgos y la vulnerabilidad, incertidumbre política y agotamiento de las reservas de liquidez (ECLAC, 2023[77]).

El servicio de la deuda, como porcentaje de los ingresos tributarios, aumentó debido a niveles más altos de deuda y de tasas de interés, lo que limita el espacio fiscal para el gasto y la inversión pública en desarrollo sostenible. Los países en desarrollo tienen costos más altos de endeudamiento en los mercados financieros, incluso después de considerar las primas por riesgo de incumplimiento y volatilidad de mercado. En consecuencia, muchos gobiernos destinan una alta proporción de los ingresos al pago de servicio de la deuda, lo que podría estar limitando el gasto público (Gray Molina and Jensen, 2023[78]). En la región, el servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos tributarios aumentó de un 9.8% en 2012 a un 12.2% en 2022 (Gráfico 2.14). Este coeficiente ha aumentado en la mayoría de los países de ALC: los niveles más altos en 2022 correspondieron a México (30%), Bahamas (23%), República Dominicana (20%) y El Salvador (20%). Por el contrario, países como Jamaica, Barbados y Chile lograron importantes reducciones. Jamaica se destaca como un caso notable de reducción de la deuda gracias a la adopción de reglas fiscales eficaces y a un acuerdo de colaboración que permitió la distribución equitativa de la carga fiscal de los ajustes (Arslanalp, Eichengreen and Blair, 2024[79]).

Durante la última década, en varios países, los pagos de intereses de la deuda han superado los gastos fundamentales del gobierno. Por ejemplo, en algunos casos, el servicio de la deuda ha llegado a sobrepasar el gasto en educación y duplicar el gasto en salud e inversiones de capital. Sin embargo, las diferencias en investigación y desarrollo son aún más pronunciadas (Gráfico 2.15). Al mismo tiempo, el peso del servicio de la deuda en relación con el gasto en otras áreas prioritarias varía en la región. Mientras que países como Chile y Paraguay enfrentan una menor carga de servicio de la deuda, otros como Brasil y Jamaica experimentan ratios más elevados. En algunos países de ALC, el servicio de la deuda representa más del 25% de todo el gasto gubernamental (Martin and Waddock, 2022[81]).

Los marcos fiscales son una herramienta esencial para preservar la estabilidad a mediano y largo plazo. Establecen reglas que permiten que la política fiscal sea contracíclica, limitan la discrecionalidad en el gasto público y aseguran la sostenibilidad de la deuda. Entre ellos, los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) se centran en una perspectiva de 3 a 5 años de los agregados fiscales, promoviendo la disciplina fiscal, guiando los presupuestos anuales y permitiendo a los gobiernos gestionar mejor los riesgos y las disyuntivas de política (Curristine et al., 2024[83]). También pueden ayudar a proteger las inversiones públicas que son fundamentales para transformar la producción. Sin marcos fiscales, los gobiernos pueden encontrar más fácil reducir la inversión pública en lugar de recortar los gastos corrientes durante los episodios de consolidación fiscal debido a consideraciones políticas (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]). Esto puede afectar la recuperación económica e impactar en el crecimiento a largo plazo. En cambio, la protección de la inversión durante el período de consolidación fiscal puede mitigar la contracción económica y, en algunos casos, dar lugar a una expansión (Arreaza et al., 2022[84]; OECD et al., 2023[38]).

Las reglas fiscales son un componente fundamental del marco fiscal. Tienen como objetivo resolver la incoherencia a lo largo del tiempo en las finanzas públicas y controlar la acumulación de deuda mediante la implementación de límites de endeudamiento (Andrian et al., 2023[85]). Al desacoplar el gasto del ciclo económico, las reglas fiscales impiden que el gasto suba durante auges económicos y protege la inversión pública durante recesiones (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]). Además, las reglas fiscales ayudan a estabilizar los coeficientes deuda-PIB y garantizan así la estabilidad fiscal a largo plazo. A esto cabe agregar que pueden contribuir a disminuir la percepción de riesgo soberano (Gomez-Gonzalez, Valencia and Sánchez, 2024[86]). Las reglas fiscales también pueden proteger las inversiones verdes mediante una "regla de oro verde" que excluya estas inversiones de los límites fiscales. La sostenibilidad depende no solo de la existencia de reglas fiscales sino también de su calidad y del cumplimiento. Las reglas de calidad cuentan con el respaldo de las instituciones, cuentan con marcos jurídicos sólidos, flexibilidad frente choques económicos y mecanismos de seguimiento y aplicación. Las reglas fiscales de alta calidad estabilizan el crecimiento de la deuda y reducen su volatilidad (Galindo and Izquierdo, 2024[87]). El cumplimiento es fundamental ya que los períodos en que se siguen las reglas fiscales establecidas están asociados con menos casos de exigencia de pago anticipado de la deuda, diferenciales de bonos más bajos y calificaciones de crédito más altas (Ardanaz, Ulloa-Suarez and Valencia, 2023[88]).

Las reglas fiscales son muy utilizadas en ALC. La mayoría se centra en al gasto y el equilibrio presupuestario, y algunas economías combinan ambos tipos de reglas. Por ejemplo, en Argentina, Bahamas, Brasil, Colombia y Costa Rica actualmente implementan reglas de gasto que procuran establecer un límite para el gasto público total, primario o corriente. Por su parte, Bahamas, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú utilizan reglas de equilibrio presupuestario, en tanto Bahamas y Perú utilizan reglas de deuda. Algunas economías basan sus reglas de equilibrio presupuestario en balances fiscales que tienen en cuenta el ciclo (estructural). Algunas también buscan proteger la inversión. Por ejemplo, Costa Rica incluyó una regla de oro en su marco fiscal según la cual solo pueden tomarse préstamos para financiar gasto de inversión (Hamid et al., 2022[89]; OECD et al., 2023[38]).

Las reglas fiscales deben ser lo suficientemente flexibles para adecuarse a los choques exógenos. La flexibilidad de las reglas fiscales es importante: las economías sin reglas fiscales o con reglas rígidas pueden reducir su inversión pública en un 10% en una consolidación fiscal que alcance el 2% del PIB, en tanto en países con reglas fiscales flexibles, la consolidación fiscal no afecta la inversión. Esta flexibilidad puede adoptar la forma de metas fiscales ajustadas cíclicamente, cláusulas de escape bien definidas o un tratamiento diferenciado de los gastos de inversión (Ardanaz et al., 2021[90]).

Nuevos pactos fiscales son pilares fundamentales para la implementación de contratos sociales en la región y permitirían sostener las políticas y reformas de movilización de ingresos a largo plazo. Los ciudadanos están más dispuestos a pagar impuestos al percibir que el gobierno utiliza los fondos recaudados de manera eficiente para ofrecer bienes y servicios públicos de calidad (Carrillo, Castro and Scartascini, 2021[91]). Sin embargo, los bajos niveles de ingresos tributarios en ALC limitan la capacidad del Estado para fortalecer las instituciones y brindar más y mejores servicios públicos. Para crear un círculo virtuoso, los países de la región deben reconectar con sus ciudadanos y diseñar sistemas tributarios que no solo generen los ingresos necesarios, sino que también los gasten de manera más progresiva y transparente. Esto requiere una mejor administración tributaria y la construcción de un amplio consenso mediante un diálogo nacional y una comunicación clara. También es preciso fomentar una cultura tributaria entre los contribuyentes.

La cultura tributaria es un pilar fundamental del pacto fiscal. Para fortalecer el cumplimiento tributario no basta con mejorar la capacidad de fiscalización y el cumplimiento forzado; también es necesario fomentar un cumplimiento cuasi voluntario mediante el fortalecimiento de la confianza, servicios públicos de calidad y un proceso de pago de impuestos más sencillo y accesible. Para esto, es necesario abordar los retos persistentes en los sistemas tributarios, como la carga impositiva desigual, las interacciones cuestionables con los funcionarios fiscales y la ineficacia para transformar los ingresos en servicios públicos de calidad. En América Latina y el Caribe urge implementar estrategias técnicas innovadoras para impulsar la recaudación y, al mismo tiempo, generar confianza en el contribuyente, obtener apoyo político para las reformas y fortalecer los contratos sociales (Dom et al., 2022[92]). Por ello, es importante entender los factores que impulsan el cumplimiento voluntario.

La moral tributaria se define en general como la motivación intrínseca para pagar impuestos (Torgler, 2005[93]; OECD, 2019[29]). La moral tributaria se suele medir a través de encuestas de percepción y preguntas que miden el porcentaje de la población que considera que engañar al sistema tributario no es aceptable. En ALC, la moral tributaria ha fluctuado en la última década, pero parece estar deteriorándose. Tras un período de aumento de la moral tributaria entre 2008 y 2011, la tendencia se revirtió: la proporción de quienes justifican el no pagar impuestos creció de 45.5% en 2011 a 57.9% en 2023 (Gráfico 2.16, Panel A) (WVS, 2022[94]; OECD, 2019[29]).

Tres factores determinantes pueden ayudar a los responsables de formular políticas a comprender los bajos niveles de moral tributaria en ALC: i) los factores socioeconómicos que condicionan la percepción que tienen los ciudadanos de los impuestos y su capacidad de pago; ii) el modo en que las instituciones influyen y fomentan el pago de impuestos y iii) la calidad de los servicios y bienes públicos, que pueden incentivar a los ciudadanos a contribuir pagando impuestos (OECD, 2019[29]). Estos factores determinantes son importantes, porque comprender las fuentes de la moral tributaria de un país es el primer paso para desarrollar una cultura de pago de impuestos.

Entre los factores socioeconómicos que pueden afectar la voluntad de pago de impuestos se incluyen el nivel de educación, la edad, el género y la religión. Por lo general, las personas con más educación están más predispuestas a pagar impuestos, al igual que las personas de edad avanzada, las mujeres y quienes son más religiosos. En este sentido, las políticas educativas pueden aumentar la moral tributaria. Los responsables de políticas pueden usar políticas específicas, como educación tributaria segmentada por grupo socioeconómico. A modo de ejemplo, la fiscalización puede ser más efectiva si se dirige a grupos de altos ingresos, donde la evasión es mayor, en tanto podría hacerse hincapié en facilitar el cumplimiento entre los grupos de menores ingresos (OECD, Forthcoming[95]). De igual modo, las mujeres tienden a cumplir más con sus obligaciones tributarias cuando el monto a pagar es menor, y se ha comprobado que el uso de mensajes disuasorios ha sido más efectivo con ellas (Lopez-Luzuriaga and Scartascini, 2023[96]).

La calidad de los servicios públicos puede incidir directamente en la voluntad de pago porque pone en evidencia cómo se utilizan los fondos públicos (OECD, 2019[29]). La satisfacción de los ciudadanos con la salud y la educación disminuyeron en varios países de ALC entre 2011 y 2022 (Gráfico 2.16, Panel B). La satisfacción cada vez menor con los servicios públicos ha provocado un deterioro de la moral tributaria en la región, pues los ciudadanos de ALC que consideran que el gobierno utiliza los ingresos tributarios de forma eficiente para dar bienes públicos de calidad son más propensos a pagar impuestos ya que lo consideran parte de su responsabilidad cívica (Castañeda, 2024[97]).

La confianza de los contribuyentes en el gobierno tiene un papel fundamental en la moral tributaria. En ALC, la interacción entre los ciudadanos y las instituciones está presa de la trampa institucional. Con mejores niveles de vida en ALC y la consolidación de la clase media, las expectativas de los ciudadanos aumentaron, solo para verse frustradas por la lenta respuesta de instituciones desiguales y una gobernanza deficiente (OECD et al., 2019[15]). La confianza en el gobierno podría fortalecerse, si los mayores ingresos tributarios generados por un mayor cumplimiento se invirtieran en políticas redistributivas. Esto fortalecería el contrato social, el cual fomenta la confianza y la colaboración entre las partes interesadas al crear un marco inclusivo para movilizar recursos públicos y privados hacia el financiamiento de los objetivos de desarrollo, al mismo tiempo que contribuye al cumplimiento de la agenda de desarrollo sostenible (OECD/CAF/EUROPEAN UNION, 2021[100]). Los países que gastan más en programas sociales suelen obtener mejores resultados en la reducción de la desigualdad; por el contrario, la desigualdad suele ser mayor en los países donde el gasto social es menor (Lustig, Martinez Pabon and Pessino, 2023[101]). Los esfuerzos para fortalecer la moral tributaria deben también dirigirse a empresas y diversos representantes del sector privado. Las empresas multinacionales representan una fuente considerable de ingresos públicos. Mediante acciones de Conducta Empresarial Responsable, pueden tener un papel transformador en el avance de la agenda sostenible y ayudar a inculcar una cultura del cumplimiento en sus cadenas de suministro (OECD, 2022[102]). Por su parte, las estrategias de comunicación pueden influir considerablemente en las percepciones que el público tiene de los impuestos. Brindar información sobre las reformas fiscales y su impacto en la desigualdad puede aumentar la aceptación social de los impuestos, la confianza en las autoridades y la moral tributaria en general, en tanto opera para combatir la evasión fiscal y la corrupción (Ormeño Pérez, 2017[103]; Goenaga Ruiz de Zuazu, 2020[104]; Durán-Fernández and de las Mercedes Torres-Negrete, 2024[105]; Salgado and Ugarte, 2024[106]).

Las políticas de transparencia pueden fortalecer la confianza del ciudadano al ayudar a los gobiernos a mostrar mejor la utilización de los fondos comunes y dar cuenta de su impacto redistributivo. Los casos han demostrado que las soluciones digitales también pueden tener un impacto positivo en la moral tributaria y la confianza. Los programas digitales pueden incrementar la transparencia, reducir la corrupción real y la percepción que tiene el público, simplificar la estructura de pago de impuestos y dar a los ciudadanos servicios públicos más accesibles, más eficientes y de mejor calidad a costos más bajos. Por ejemplo, países de ALC como Brasil, Chile y Colombia han integrado sistemas de inteligencia artificial (IA) en sus administraciones tributarias para mejorar la eficiencia y el cumplimiento. El Sistema Nacional de Análisis de Riesgo y de Inteligencia Artificial Aplicada de la Administración Tributaria de Brasil utiliza la IA para un análisis avanzado de riesgo destinado a detectar fraude fiscal; por su parte, el Sistema Integrado de Asistencia al Contribuyente en Chile utiliza algoritmos de clustering (agrupamiento) para gestionar la categorización de los contribuyentes del IVA. De igual modo, Colombia utiliza IA para mejorar la identificación de los beneficiarios que cumplen los requisitos para sus programas sociales (Valencia and Camilo Díaz, 2024[107]). Los procesos participativos pueden contribuir al diseño de políticas que reflejen de manera genuina las perspectivas y prioridades de los ciudadanos.

El gasto público en la región de ALC ha crecido en las tres últimas décadas, y en 2023 representaba un promedio del 25.5% del PIB. Sin embargo, sigue siendo eminentemente procíclico y de corto plazo, ya que el gasto corriente representa el 82% del gasto total. Dado que el 26.8% de la población todavía vive bajo la línea de pobreza en 2024, resulta fundamental optimizar la eficiencia del gasto público, en especial en áreas críticas como la educación, y garantizar la inclusión de partidas presupuestarias estratégicas para promover modelos de desarrollo sostenible e inclusivo.

La mayoría de las economías de ALC tienen margen para aumentar la recaudación tributaria y mejorar la progresividad del sistema tributario. En la mayoría de las economías, las políticas deben centrarse en mejorar el diseño de los impuestos indirectos, elevar la recaudación de impuestos directos, racionalizar el gasto tributario, formalizar la economía, fortalecer el cumplimiento tributario, aprovechar el potencial recaudatorio de la cooperación internacional y analizar nuevas fuentes de ingresos, tales como los impuestos inmobiliarios recurrentes, los impuestos sobre productos nocivos para la salud y los impuestos medioambientales. Para promover la igualdad de género, es fundamental abordar los sesgos de género en las políticas tributarias en la mayor medida posible. Los países de la región se enfrentan a diferentes desafíos, por ello, las recomendaciones de política y reforma tributaria exigen un análisis, diseño e implementación específicos por país, puesto que no existen soluciones universales.

Los altos niveles de endeudamiento de los países de ALC y su composición vulnerable limitan el espacio fiscal para el gasto y la inversión orientados al desarrollo. Los altos niveles de endeudamiento intensifican la vulnerabilidad a las crisis financieras y limitan las respuestas fiscales durante las recesiones. Urge una gestión eficaz de la deuda para financiar tanto capital humano como físico, promover un crecimiento económico a largo plazo y dar estabilidad durante todo el ciclo económico.

Mantener la estabilidad fiscal a mediano y largo plazo depende de que pueda contarse con marcos fiscales robustos que propicien políticas fiscales contracíclicas, recorten el gasto discrecional y mantengan la sostenibilidad de la deuda. Tales marcos preservan las inversiones públicas esenciales durante consolidaciones fiscales, impulsando de ese modo la recuperación económica y sentando las bases para transiciones verdes y digitales. Para sostener la movilización de los ingresos a largo plazo con miras a un desarrollo sostenible, crear más moral tributaria y aumentar la confianza pública en las instituciones públicas, es fundamental promover reglas fiscales flexibles, implementar mecanismos eficaces de cumplimiento e inculcar una cultura robusta de cumplimiento fiscal.

A continuación, en el Recuadro 2.4 se presentan los principales mensajes de políticas sobre financiamiento público para el desarrollo en América Latina y el Caribe.

[9] AFD (2024), “Fiscal Incidence and Public Spending. Public Policy Scenarios for Colombia”, Research Papers, No. 307, Agence Française de Développement, https://www.afd.fr/en/ressources/fiscal-incidence-and-public-spending-public-policy-scenarios-colombia.

[53] AFD (2022), “El Impacto distributiv de los impuestos verdes en México”, Agence Française de Développement, https://www.afd.fr/es/carte-des-projets/el-impacto-distributivo-de-los-impuestos-verdes-en-mexico.

[41] Ahmad, E., G. Brosio and J. Jiménez (2019), “Options for retooling property taxation in Latin America”, Macroeconomics of Development Series, No. 202, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago, https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/9282c2cf-003c-4239-ba4e-1e3c77adf51c/content.

[85] Andrian, L. et al. (2023), “Fiscal Rules and Economic Cycles: Quality (Always) Matters”, IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-01374, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0004570.

[90] Ardanaz, M. et al. (2021), “Growth-friendly fiscal rules? Safeguarding public investment from budget cuts through fiscal rule design”, Journal of International Money and Finance, Vol. 111, https://doi.org/10.1016/j.jimonfin.2020.102319.

[2] Ardanaz, M. and A. Izquierdo (2017), “Current expenditure upswings in good times and capital expenditure downswings in bad times? New evidence from developing countries”, IDB Working Paper Series, No. 838, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://www.econstor.eu/bitstream/10419/173892/1/IDB-WP-838.pdf.

[88] Ardanaz, M., C. Ulloa-Suarez and O. Valencia (2023), “Why Don’t We Follow the Rules? Drivers of Compliance with Fiscal Policy Rules in Emerging Markets”, IBD Working Paper Series, No. 1497, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0005165.

[84] Arreaza, A. et al. (2022), Reglas fiscales para la recuperación en América Latina: Experiencias y principales lecciones, Development Bank of Latin America and the Caribbean (CAF), Caracas, https://scioteca.caf.com/handle/123456789/1905.

[79] Arslanalp, S., B. Eichengreen and P. Blair (2024), “Sustained Debt Reduction: The Jamaica exception”, Brookings Papers on Economic Activity, Brookings Institution, Washington, DC, https://www.brookings.edu/articles/sustained-debt-reduction-the-jamaica-exception/.

[60] Arsovska, M. (2021), “The future of government: Serbia’s growing bet on digital transformation pays off”, World Bank Blogs, https://blogs.worldbank.org/en/governance/future-government-serbias-growing-bet-digital-transformation-pays.

[69] Ayhan, M., F. Ohnsorge and N. Sugawara (2020), “Benefits and Costs of Debt: The dose makes the poison”, Policy Research Working Paper, No. 9166, World Bank, Washington DC, https://documents1.worldbank.org/curated/en/648141582830563001/pdf/Benefits-and-Costs-of-Debt-The-Dose-Makes-the-Poison.pdf.

[57] Azuara Herrera, O. et al. (2019), “Special Tax Regimes in Latin America and the Caribbean: Compliance, social protection and resource misallocation”, IDB Working Paper Series, No. 970, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0001586.

[51] Belloni, A. and F. Sassi (2023), “Supply-Side Responses to Health Taxes”, in Lauer, J. et al. (eds.), Health Taxes: Policy and Practice, World Scientific, https://doi.org/10.1142/9781800612396_0004.

[68] Berg, R., J. Rubio and N. Laske (2024), Catalysts of change: How Entrepreneurs are Transforming Latin America, Centre for Strategic and International Studies, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/2024-03/240308_Berg_Catalysts_Change.pdf?VersionId=WmAhPHJBDXCr7ah9amXNSVSJaG_4a8.f.

[91] Carrillo, P., E. Castro and C. Scartascini (2021), “Public good provision and property tax compliance: Evidence from a natural experiment”, Journal of Public Economics, Vol. 198, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S004727272100058X.

[97] Castañeda, N. (2024), “Fairness and Tax Morale in Developing Countries”, Studies in Comparative International Development, Vol. 59, pp. 113-137, https://doi.org/10.1007/s12116-023-09394-z.

[33] Celani, A., L. Dressler and M. Wermelinger (2022), “Building an Investment Tax Incentives database: Methodology and initial findings for 36 developing countries”, OECD Working Papers on International Investment, No. 2022/01, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/62e075a9-en.

[43] Choga, I. and F. Giwa (2023), “The Effect of Property Tax on Income Redistribution in Selected African Countries”, Sustainability 2023, 15(7), 5891, https://doi.org/10.3390/su15075891.

[83] Curristine, T. et al. (2024), “How to Develop and Implement a Medium-term Fiscal Framework”, IMF How to Note, No. 2024/005, International Monetary Fund, Washington, DC, https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/HowToNotes/2024/English/HTNEA2024005.ashx.

[92] Dom, R. et al. (2022), Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform, World Bank, Washington, DC, https://www.worldbank.org/en/events/2022/02/17/innovations-in-tax-compliance-building-trust-navigating-politics-and-tailoring-reform.

[105] Durán-Fernández, A. and A. de las Mercedes Torres-Negrete (2024), “Impacto de las reformas tributarias: Comportamiento de los contribuyentes y su cumplimiento en Latinoamérica”, Revista Metropolitana de Ciencias Aplicadas, Vol. 7, pp. 71-84, https://remca.umet.edu.ec/index.php/REMCA/article/view/701/694.

[24] ECLAC (2024), Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean, 2024: Fiscal Policy For Addressing The Challenges Of Climate Change, United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/7b6e3da2-68e3-431e-a9ed-29a931883693/content.

[1] ECLAC (2023), “Statistics and Indicators”, CEPALSTAT Statistical Databases and Publications (database), United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/dashboard.html?indicator_id=1246&area_id=482&lang=en.

[77] ECLAC (2023), Capital Flows to Latin America and the Caribbean: 2023 Year-In-Review And Early 2024 developments, United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, http://www.issuu.com/publicacionescepal/stacks.

[28] ECLAC (2023), Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean: Fiscal Policy for Growth, Redistribution and Productive Transformation, United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago, https://www.cepal.org/en/publications/48900-fiscal-panorama-latin-america-and-caribbean-2023-fiscal-policy-growth.

[74] ECLAC (2023), Public debt And Development Distress in Latin America, United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago, https://www.cepal.org/en/publications/48910-public-debt-and-development-distress-latin-america-and-caribbean.

[63] ECLAC (2021), Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean: Fiscal Policy Challenges For Transformative Recovery Post-COVID-19, United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago, https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/8869b40e-8aca-4c73-b722-fb592377b14f/content.

[87] Galindo, A. and A. Izquierdo (2024), Ready for Take-Off? Building on Macroeconomic Stability for Growth, 2024 Latin American and Caribbean Macroeconomic Report, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0005667.

[98] Gallup (2023), Gallup World Poll 2023 (database), https://www.gallup.com/analytics/318875/global-research.aspx.

[104] Goenaga Ruiz de Zuazu, M. (2020), “Los relatos tributarios en la prensa española”, Revista Internacional De Sociología, Vol. 78, https://doi.org/10.3989/ris.2020.78.1.18.191.

[86] Gomez-Gonzalez, J., O. Valencia and G. Sánchez (2024), “Debt affordability in developed and emerging market economies: The role of fiscal rules”, Journal of Economic Finance, Vol. 48, pp. 377-393, https://doi.org/10.1007/s12197-024-09660-3.

[48] Goodchild, M., R. Sandoval and I. Belausteguigoitia (2017), “Generating revenue by raising tobacco taxes in Latin America and the Caribbean”, Revista Panamericana de Salud Pública, Vol. 41, https://doi.org/10.26633/RPSP.2017.151.

[78] Gray Molina, G. and L. Jensen (2023), “Building blocks out of the crisis: The UN’s SDG Stimulus Plan”, Global Policy Network Brief, United Nations Development Programme, https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2023-02/Development%20Series%20-%20Building%20blocks%20out%20of%20crisis%20-%20The%20UN%27s%20SDG%20Stimulus%20Plan.pdf.

[89] Hamid, P. et al. (2022), Fiscal Rules Dataset: 1985‑2021, IMF Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, Washington, DC, https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm.

[31] Hanappi, T. et al. (2023), “Corporate Effective Tax Rates in Latin America and the Caribbean”, Technical Note, No. IDB-TN- 2782, https://doi.org/10.18235/0005168.

[11] IDB (2023), “Towards development: Public investment in Latin America (FISLAC)”, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://fislac.com/report-public/public-investment/.

[75] IDB (2021), Standardized Public Debt Database, Inter-American Development Bank, Washington, DC, https://mydata.iadb.org/Finance/Standardized-Public-Debt-Database/3bvi-edbq/about_data.

[55] IEA (2020), Implementing Effective Emissions Trading Systems: Lessons from International Experiences, International Energy Agency, Paris, https://iea.blob.core.windows.net/assets/2551e81a-a401-43a4-bebd-a52e5a8fc853/Implementing_Effective_Emissions_Trading_Systems.pdf.

[67] ILO (2022), Care at work: Investing in care leave and services for a more gender equal world of work, International Labour Organization, Geneva, https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/documents/publication/wcms_838653.pdf.

[5] Ilzetzki, E., E. Mendoza and C. Végh (2013), “How big (small?) are fiscal multipliers?”, NBER Working Papers, No. 16479, National Bureau of Economic Research, https://www.nber.org/system/files/working_papers/w16479/w16479.pdf.

[21] IMF (2023), IMF Fossil Fuel Subsidies Data: 2023 Update (database), International Monetary Fund, Washington, DC, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2023/08/22/IMF-Fossil-Fuel-Subsidies-Data-2023-Update-537281.

[80] IMF (2023), World Economic Outlook Database: October 2023 Edition, International Monetary Fund, Washington, DC, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/October.

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