La configuración institucional para el diseño y la implementación de políticas de integridad y de transparencia es una condición necesaria, pero no suficiente, para generar impacto. Sin embargo, esta dimensión a menudo se subestima. Basado en un análisis exhaustivo de la situación actual en el Perú, los avances logrados y los desafíos restantes, este informe brinda recomendaciones concretas para el establecimiento de un Sistema Nacional de Integridad y Transparencia en el Perú. Las recomendaciones incluyen la definición de la naturaleza legal del sistema, la creación de una Autoridad Nacional de Integridad y de Transparencia como ente rector, y la reforma de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción para mejorar la coordinación interinstitucional en el marco del nuevo sistema y su articulación con actores no gubernamentales. Finalmente, el informe aborda cómo asegurar una mejor implementación en todo el sector público peruano, incluyendo una revisión del Modelo de Integridad para su aplicación efectiva en todo el territorio nacional.
Hacia un Sistema Nacional de Integridad y Transparencia en el Perú
Abstract
Executive Summary
Desde el primer Estudio de la OCDE sobre integridad en el 2017, el Perú ha realizado avances importantes en materia de integridad y transparencia. Estos avances incluyen el establecimiento de organismos especializados en estas áreas dentro del Ejecutivo, medidas a nivel organizacional para implementar lineamientos de integridad y transparencia en cada entidad pública, y mecanismos de coordinación interinstitucional para asegurar un enfoque amplio y sinérgico en la lucha contra la corrupción, que sigue siendo uno de los problemas que más preocupa a la sociedad peruana.
En este contexto, este informe busca fortalecer la arquitectura institucional del país para abordar las problemáticas que obstaculizan el funcionamiento adecuado de un sistema de integridad y transparencia. Las recomendaciones aportadas buscan clarificar y fortalecer la rectoría y la configuración de un potencial sistema que aglomere las dimensiones de integridad, de transparencia y de protección de datos.
Actualmente, los entes rectores de integridad y transparencia en el Perú son la Secretaría de Integridad Pública (SIP) y la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP), ambas pertenecientes al Ejecutivo. La SIP y la ANTAIP, en conjunto con otras entidades, desempeñan un papel clave en la prevención y sanción de la corrupción. Sin embargo, es necesario reforzar su eficacia y credibilidad para fomentar una cultura de integridad y transparencia dentro y fuera la administración pública y asentar su liderazgo en la materia. Por ejemplo, las comparaciones internacionales muestran la importancia de tener modalidades transparentes para la selección y remoción de los titulares de las agencias anticorrupción para asegurar su independencia, resiliencia y credibilidad, lo cual no siempre es el caso en el Perú.
Otro reto identificado para el buen funcionamiento de un sistema de integridad y transparencia en el Perú es la poca articulación interinstitucional que existe en la práctica, tanto entre las entidades que conforman la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), como entre las unidades que transversalizan las políticas de integridad y transparencia en la administración pública: las Oficinas de Integridad Institucional (OII) y los Funcionarios Responsables del Acceso a la Información Pública (FRAIP). Las confusiones en torno a las responsabilidades de cada entidad, así como la falta de legitimidad, apoyo administrativo y recursos adecuados (ya sean humanos, materiales o financieros) para que las entidades puedan cumplir con su mandato también representan obstáculos a sobrepasar.
En base al análisis detallado del contexto peruano y un proceso participativo que involucró los actores claves para la integridad y la transparencia, se elaboraron las siguientes recomendaciones clave.
Abordar los elementos contextuales. Es fundamental crear las condiciones efectivas que permitan un funcionamiento adecuado de un posible sistema de integridad y de transparencia. Esto implica, por ejemplo, fortalecer elementos complementarios en materia de meritocracia y de control y auditoría internos para fortalecer la gestión pública y seguir avanzando en la implementación de la reforma del servicio civil para fomentar una mayor estabilidad laboral y fortalecer la continuidad en el servicio público.
Crear un Sistema Nacional de Integridad y Transparencia (SNIT) centralizando las funciones de transparencia (activa y pasiva), de protección de datos y de integridad. El SNIT podría tomar la forma de un sistema híbrido que combine: (1) la transversalidad, la obligatoriedad de cumplimiento en todo el sector público, y la capacidad de establecer estándares claros y uniformes de los sistemas administrativos y (2) la articulación entre actores – gubernamentales o no – alrededor de un problema político definido, características de los sistemas funcionales.
Crear la Autoridad Nacional de Integridad, Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (ANITAP) como rectora del SNIT que reúna las rectorías para la integridad (la actual SIP), para la transparencia y el acceso a la información (la actual ANTAIP) y para la protección de datos (la actual ANPD). La ANITAP podría ser un organismo técnico especializado (OTE) adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y contaría con un órgano resolutivo en materia de transparencia y protección de datos, el actual Tribunal de Transparencia, Acceso a la Información Pública (TTAIP), cuya jurisdicción podría extenderse. La estructura de un OTE permitiría que la nueva ANITAP gozara de un nivel adecuado de autonomía presupuestal y funcional y proporcionaría una mayor estabilidad y resiliencia frente a cambios políticos. Será importante asegurar que la ANITAP disponga de los recursos y capacidades para cumplir sus funciones. Podría contar con un Consejo Ejecutivo como órgano de dirección, un presidente ejecutivo, una Gerencia General y cuatro Direcciones Generales que responderían a las temáticas de su competencia. Para asegurar la eficacia, credibilidad e independencia de la ANITAP, las modalidades de nombramiento, permanencia y remoción del presidente y de los miembros del consejo deberán ser transparentes.
Promover la coordinación y articulación interinstitucional a nivel estratégico dentro del SNIT. Se podría considerar reformar la CAN como un órgano más efectivo, reducido y de corte preventivo. Se propone que, bajo la rectoría de la ANITAP como coordinadora y secretaria técnica, la CAN reúna a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), la Secretaría de Gestión Pública (SGP), el Archivo General de la Nación (AGN) y la Procuraduría General del Estado (PGE), así como a la Defensoría y la Contraloría General de la República (CGR) como participantes con voz, pero sin voto para mantener su independencia como entes de supervisión. El SNIT debe mantener una articulación efectiva con otros sistemas relacionados − de Archivos, de Control, de Justicia, Electoral y de Contratación− y con los actores relevantes y complementarios para la integridad y la transparencia: las ramas legislativa y judicial, los organismos constitucionalmente autónomos, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, el sector privado y la sociedad civil. Dicha coordinación podría asegurarse a través de la CAN y de mecanismos regulares de consulta e interacción, como mesas de trabajo, foros de discusión, y comités mixtos.
Promover la implementación de políticas de integridad y de transparencia. Un nuevo SNIT brinda la oportunidad de fortalecer las OII y los FRAIP y de revisar y afinar el Modelo de Integridad. Una posibilidad sería incorporar a los FRAIP como parte de las OII, que podrían pasar a llamarse “Oficinas de Integridad y Transparencia” (OIT), a fin de articular internamente ambas funciones. Estas OIT podrían reportar directamente al titular de la entidad y a la nueva ANITAP, profesionalizarse y abandonar la función de recepción de denuncias. Por último, es recomendable incrementar los mecanismos de diálogo y cooperación entre las OIT y adaptar los criterios obligatorios para la implementación de políticas de integridad y de transparencia a las realidades y capacidades de los gobiernos locales.
