Cette étude spéciale s’appuie sur une étude du Forum africain sur l’administration fiscale (ATAF) consacrée à la conformité fiscale volontaire dans les pays d’Afrique1. Elle a pour objet (i) d’étudier le rôle de la facilitation et de la confiance du public dans l’administration fiscale et, plus généralement, dans les pouvoirs publics, à la conformité fiscale volontaire, et (ii) de recenser, à partir d’un examen des initiatives engagées dans certains pays en faveur de la conformité fiscale volontaire, les bonnes pratiques susceptibles d’être utilisées, à des fins d’apprentissage entre pairs. Elle repose sur des entretiens avec des agents d’administrations fiscales de huit pays africains portant sur des aspects qualitatifs, et sur l’analyse de publications consacrées à des initiatives mises en œuvre par les administrations fiscales de différents pays africains pour améliorer la conformité fiscale volontaire.

La conformité fiscale volontaire est fondamentale pour accroître la mobilisation des ressources intérieures dans les pays africains. Comme indiqué dans le chapitre 1, les ratios impôts/PIB sur le continent africain sont, en moyenne, inférieurs à ceux enregistrés dans d’autres régions, ce qui porte atteinte à la capacité des pays africains d’atteindre les Objectifs de développement durable et de concrétiser l’Agenda 2063 établi par l’Union africaine. Dans le même temps, la part des recettes fiscales que ces pays consacrent au service de leur dette a fortement augmenté, en particulier depuis la pandémie de COVID-19, d’où une diminution des ressources disponibles pour financer les dépenses sociales et l’investissement public.

Le succès des politiques visant à accroître les recettes et à améliorer l’efficacité des systèmes fiscaux des pays africains dépendra en partie de la mesure dans laquelle les citoyens et les entreprises seront disposés à se plier à leurs obligations fiscales. De façon plus générale, l’analyse de la conformité fiscale volontaire apporte un éclairage précieux sur le contrat social qui lie les citoyens et l’État. La première section de ce chapitre porte sur la notion de conformité fiscale volontaire et présente la facilitation et la confiance comme des moteurs essentiels de la volonté des contribuables de respecter leurs obligations. La deuxième section reprend les principales conclusions dégagées de l’examen des politiques mises en œuvre par les pays africains pour améliorer la conformité fiscale volontaire. Une troisième section propose une synthèse des pistes que les administrations fiscales des pays africains pourraient suivre pour améliorer la conformité fiscale volontaire, en s’inspirant des innovations qui sont actuellement mises en œuvre sur le continent.

La conformité fiscale volontaire peut être définie comme la volonté des contribuables d’adhérer aux diverses lois et réglementations en vigueur dans le domaine fiscal. Elle repose sur quatre grands piliers : l’enregistrement des contribuables, l’établissement des déclarations dans les délais, le paiement des impôts dus en temps voulu et la communication d’informations dans les délais (Betts, 2022[1]) (OCDE, 2004[2]). L’analyse de la conformité fiscale volontaire est primordiale car le système fiscal doit être appréhendé comme une institution représentant une composante à part entière du contrat social liant les citoyens à l’État. La fiscalité permet de mobiliser des ressources essentielles pour financer des initiatives et des services publics. Dans ce contexte, la responsabilité de l’État repose sur la transparence, l’équité et la redevabilité tandis que celle des citoyens réside dans le respect de leurs obligations. Un système fiscal juste et équitable auquel les contribuables adhèrent est la clé d’un civisme fiscal durable.

Mesurer la conformité fiscale volontaire n’est pas chose aisée : il ne s’agit pas de se référer à un événement permettant de distinguer facilement les contribuables qui s’acquittent de leurs obligations de ceux qui ne le font pas, mais plutôt d’un processus obligeant les contribuables à se soumettre à différentes procédures opérationnelles, notamment à s’enregistrer auprès de l’administration fiscale, à déposer en temps voulu des déclarations fiscales exactes et à acquitter dans les délais le montant précis de l’impôt dont ils sont redevables (Betts, 2022[1]) (OCDE, 2004[2]).

Appliqué à la conformité fiscale, l’adjectif « volontaire » fait référence au fait que le contribuable se conforme à ses obligations sans contrainte ou incitation, et qu’il ne le fait (i) ni par crainte de sanctions de la part de l’administration fiscale, (ii) ni par nécessité d’avoir accès à certains services (par exemple en vue d’obtenir une attestation de paiement de l’impôt exigée des soumissionnaires participant à des appels d’offres publics) ; (iii) ni parce qu’il est soumis à un régime de retenue à la source dans lequel il n’a pas le choix de s’y conformer ou non.

La conformité fiscale volontaire est une expression qui s’applique à une situation dans laquelle les contribuables et leurs conseillers sont disposés, sincèrement et sans contrainte, à se soumettre aux obligations fiscales que leur impose la réglementation fiscale (Chindengwike et Kira, 2022[3]). Si les efforts déployés par les administrations fiscales pour s’assurer que les contribuables respectent leurs obligations attestent certes l’intérêt qu’elles portent à la promotion de la conformité fiscale volontaire, ils pèsent néanmoins sur les finances publiques. En 2022, les coûts de recouvrement représentaient 2.12 % du montant total des recettes dans les pays couverts par les Perspectives Fiscales Africaines, soit un chiffre supérieur au pourcentage de référence de 1 % pour les pays en développement. Un coût de recouvrement élevé est le signe que l’administration fiscale consacre des ressources importantes à la mobilisation des recettes (ATAF, 2023[4]).

La présente étude porte sur deux moteurs essentiels de la conformité fiscale volontaire, mis en évidence dans le cadre d’entretiens approfondis avec des représentants d’administrations fiscales de pays africains, à savoir la facilitation et la confiance. Les principaux objectifs de l’étude sont de deux ordres :

• Procéder à une évaluation en profondeur des mesures de facilitation et de renforcement de la confiance prises par certaines administrations fiscales de pays d’Afrique afin d’améliorer la conformité fiscale volontaire.

• Recenser, à partir d’un examen des initiatives engagées dans certains pays en faveur de la conformité fiscale volontaire, les bonnes pratiques susceptibles d’être utilisées, à des fins d’apprentissage entre pairs.

Les résultats de l’étude ont été obtenus à l’aide de trois méthodes différentes, à savoir : l’analyse de textes/documents, à partir de plusieurs publications utiles pour comprendre la situation ainsi que les initiatives engagées et les bonnes pratiques suivies par différentes administrations fiscales ; une enquête en ligne, suivie d’entretiens approfondis avec des représentants d’administrations fiscales de huit pays choisis ; et une enquête auprès de contribuables menée à bien avec le concours des administrations fiscales d’un petit nombre de pays. Bien que l’enquête auprès des contribuables n’ait pas permis de recueillir de nombreuses réponses, quelques enseignements essentiels peuvent toutefois en être dégagés.

Le rôle de la facilitation à la conformité fiscale volontaire réside dans l’instauration d’un environnement favorable, propice au respect de ses obligations par le contribuable. Les administrations fiscales s’emploient donc à simplifier le parcours des contribuables dans le cadre de leurs relations avec elles afin qu’ils puissent s’acquitter aisément de leurs obligations. Par nature, la facilitation repose sur l’hypothèse que le comportement par défaut des contribuables les porte à se conformer à leurs obligations, et que l’application de mesures coercitives doit être réservée à ceux qui s’y refusent ; elle exige également une approche axée sur les services (Waiswa, Akol et Nalukwago, 2020[5]), (Kirchler, 2021[6]).

L’outil d'évaluation diagnostique de l'administration fiscale (TADAT) énonce des principes, à l’intention des responsables d’administrations fiscales, pour l’amélioration de la conformité fiscale volontaire (TADAT, 2019[7]). Ces principes sont les suivants :

Il est possible d’offrir aux contribuables des services faciles d’accès et efficaces en utilisant la technologie pour automatiser les processus opérationnels et réaliser des gains d’efficience de façon à améliorer la conformité fiscale (ATAF, 2021[8]). L’automatisation et la transformation numérique des systèmes fiscaux doivent, pour mieux en asseoir la légitimité, se dérouler selon des processus adaptés à l’environnement local. Il est de ce fait important que les administrations fiscales mettent au point des systèmes conviviaux tenant compte de la singularité de chaque contribuable.

Au cours des deux dernières décennies, les administrations fiscales se sont assurément tournées vers l’utilisation de la technologie pour simplifier les principales procédures, notamment l’enregistrement des contribuables, le dépôt des déclarations fiscales et le paiement des impôts, ainsi que les procédures douanières. À ce jour, il ressort des statistiques publiées dans les Perspectives Fiscales Africaines que plus de 70 % des administrations fiscales sont passées aux registres numériques, et que plus de 80 % d’entre elles ont mis en place le dépôt en ligne des déclarations fiscales et le paiement en ligne des impôts (ATAF, 2024[9]).

L’utilisation de la technologie n’est toutefois pas optimale. Les administrations fiscales de certains pays d’Afrique n’ont pas encore entièrement automatisé leurs principales procédures, et on observe un déficit de communication, en direction des usagers, sur la mise en place des plateformes numériques, ce qui signifie que les administrations fiscales de certains pays africains éprouvent encore des difficultés à orienter les utilisateurs vers les nouveaux systèmes et à les former à l’utilisation de ces systèmes (ATAF, 2023[4]) . En Afrique, les données tirées des déclarations fiscales ne sont pas suffisamment exploitées pour retrouver les non-déclarants.

Bien que les technologies de l’information soient très appréciées lorsqu’il s’agit de transformer l’administration de l’impôt et de faciliter le respect des obligations fiscales, les entreprises du secteur informel restent parfois en dehors du système, cette situation étant aggravée par l’inadéquation des infrastructures informatiques qui ne sont pas à la portée de toutes. Les pays couverts par les Perspectives Fiscales Africaines qui ont investi dans des solutions reposant sur les technologies de l’information et des communications n’ont pas encore obtenu les résultats escomptés (ATAF, 2021[8]).

L’éducation des contribuables joue également un rôle important à l’appui de la conformité fiscale. La nécessité de placer les contribuables ou les clients au centre du processus d’élaboration de l’éducation des contribuables et des services aux contribuables est l’une des conclusions présentées dans les lignes directrices sur l’éducation des contribuables en Afrique (ATAF, 2021[10]). Les retombées positives, sur la conformité fiscale, de la connaissance de leurs obligations fiscales par les entreprises ont été confirmées par les conclusions du rapport (ATAF, 2021[10]) , qui mettaient également en exergue l’importance, pour les administrations fiscales des pays africains, d’appréhender l’environnement dans lequel évoluent les contribuables afin d’anticiper et d’adapter leur offre de services en conséquence.

En Afrique, le manque de connaissance de la fiscalité reste un obstacle majeur à la conformité fiscale volontaire (Kira, 2017[11]) (Tanui, 2016[12]) (Nalishebo et Halwampa, 2014[13]) ; (OCDE, 2023[14])). De nombreux contribuables ignorent les impôts dont ils sont redevables, leurs obligations, ainsi que les délais et les modalités pour s’en acquitter (Aiko et Logan, 2014[15]). D’après une étude menée au Rwanda, moins d’un quart des personnes interrogées connaissaient le mois de la date limite de dépôt des déclarations fiscales (Mascagini, Santoro et Mukama, 2019[16]). Une enquête réalisée en Ouganda a révélé que près de la moitié des contribuables (45 %) n’étaient pas en mesure d’établir eux-mêmes une déclaration fiscale, et que 56 % d’entre eux étaient dans l’incapacité de demander un remboursement d’impôt auquel ils pouvaient pourtant prétendre (Waiswa, Akol et Nalukwago, 2020[5]).

Éduquer les contribuables, c’est leur donner les moyens de se familiariser avec le système fiscal et c’est accroître la probabilité qu’ils réussissent à se conformer à leurs obligations (Waiswa, Akol et Nalukwago, 2020[5]) (Olaniyi et al., 2023[17]) Il a été établi par une étude conduite au Nigeria qu’il existe une corrélation positive forte entre l’éducation des contribuables et le respect des obligations leur incombant en termes d’impôt sur le revenu des personnes physiques. Une étude de (Amaning et al., 2021[18]) a montré une corrélation positive entre l’utilisation de divers médias au service de l’éducation des contribuables et le respect de leurs obligations fiscales par les petites et moyennes entreprises au Ghana ; Comme dans ce pays, ces entreprises appartiennent pour la plupart au secteur informel, il a fallu mettre en place une formation ciblée pour encourager la conformité volontaire.

Outre qu’elle améliore la probabilité que tous respectent leurs obligations fiscales, la formation à la fiscalité réduit la vulnérabilité des contribuables face au risque d’être à la merci d’intermédiaires peu scrupuleux ou d’agents des services fiscaux corrompus. Les contribuables informés sont aussi mieux à même de revendiquer les avantages fiscaux auxquels ils peuvent prétendre, notamment de bénéficier des déductions autorisées, et ils sont ainsi protégés du risque de payer plus d’impôts qu’ils ne devraient (Benzarti, 2015[19]).

La légitimité d’une administration et la capacité d’un État d’atteindre ses objectifs de développement économique dépendent en grande partie de la confiance que les citoyens placent en eux. La confiance est également au cœur de ce qui détermine le comportement des individus à l’égard de leurs obligations fiscales (Gebrihet, Gebresilassie et Woldu, 2024[20]) (OCDE, 2023[21]). Compte tenu de la contribution apportée par la fiscalité au renforcement de l’État et au développement économique qui comptent tellement pour la concrétisation de l’Agenda 2063, il est important de déterminer, dans le contexte africain, les interactions entre la confiance et la conformité fiscale volontaire et, en particulier, de mettre en évidence comment les administrations fiscales des pays du continent s’y sont prises pour se doter de moyens de consolider la confiance des contribuables dans l’État.

En Ouganda, l’efficacité de l’État ainsi que le niveau de transparence et de redevabilité ont un effet sur la conformité fiscale (Nkundabanyanga et al., 2017[22]). Il ressort d’une étude réalisée par (Kumi et al., 2023[23]) que la confiance est l’un des facteurs qui influent positivement sur la conformité fiscale volontaire au Ghana, et que le sentiment que l’administration est digne de confiance est négativement corrélé à l’action coercitive de l’administration fiscale. Cela signifie que la conformité fiscale volontaire est un effet de la motivation intrinsèque des contribuables, résultant elle-même du sentiment que l’administration mérite leur confiance, et cela signifie aussi que les autorités qui recourent régulièrement à des mesures coercitives sont confrontées à un manque de confiance à leur égard de la part des contribuables.

Selon une étude conduite par (Kogler et al., 2023[24]) dans 44 pays (dont l’Afrique du Sud, l’Égypte, le Ghana et le Maroc) et reposant sur l’utilisation de l’économie souterraine comme indicateur indirect de la conformité fiscale, il existe une corrélation positive entre la confiance dans l’administration fiscale et la conformité fiscale. En outre, (Nwokoye et al., 2023[25]) ont établi l’existence d’une corrélation positive forte entre d’une part, les réductions d’impôt, les déductions pour amortissement, la simplification de la communication, la délivrance de messages à caractère dissuasif, la diffusion de messages encourageant le civisme fiscal, les vérifications fiscales, l’application de pénalités en cas de non-respect des obligations fiscales, la simplicité de la procédure de dépôt de déclaration fiscale, les services publics de base, la légitimité du pouvoir politique, et d’autre part, la conformité fiscale. Ils ont par ailleurs mis en évidence une corrélation négative nette entre d’une part, les taux d’imposition, les exonérations fiscales temporaires, la fraude fiscale avec collusion et le sentiment que la corruption est présente et que les infrastructures sont insuffisantes, et d’autre part, la conformité fiscale.

Les résultats d’une étude menée à bien au Togo montrent que les attitudes négatives des citoyens à l’égard des pots-de-vin, la sévérité des sanctions et la reconnaissance de la légitimité des droits de douane sont positivement corrélées avec la conformité fiscale (Soglo et Amedanou, 2023[26]). La conformité fiscale volontaire peut être le résultat non seulement de facteurs comportementaux et de mesures dissuasives, mais aussi d’une volonté politique.

S’agissant de la confiance, la plupart des administrations fiscales des pays du continent appliquent encore des pratiques qui ne sont pas conformes aux bonnes pratiques internationales pour ce qui est des mécanismes de règlement des différends (ATAF et FMI, 2022[27]) . La crainte que les deniers publics ne soient mal employés et qu’il y ait de la corruption au sein de l’administration en général, et de l’administration fiscale en particulier, suscite une défiance préjudiciable à la conformité fiscale volontaire. Plus les cas de non-respect des obligations fiscales sont nombreux, plus les vérifications et les enquêtes fiscales sont fréquentes et coûtent cher aux administrations fiscales, en temps et en argent.

Le cadre mis en place par la Banque mondiale pour améliorer la conformité fiscale comporte trois grands axes : (i) facilitation ; (ii) action coercitive ; et (iii) instauration de la confiance du public dans l’État et dans ses pratiques en matière de dépenses (Prichard et al., 2019[28]). Cette section porte sur les mesures prises par les administrations fiscales des pays africains pour faciliter la tâche des contribuables et renforcer la confiance du public, ainsi que sur les lacunes qui subsistent, et présente des exemples de réussite dans certains pays.

La facilitation peut prendre différentes formes et passer notamment par l’éducation des contribuables, la simplification des systèmes et procédures de l’administration fiscale, l’offre de services de soutien et la simplification des systèmes numériques.

Les administrations fiscales des pays africains consacrent des efforts et des ressources considérables à l’éducation des contribuables et de la population dans son ensemble. La quasi-totalité des administrations fiscales qui ont communiqué des données et des statistiques dans le cadre de l’édition 2023 des Perspectives Fiscales Africaines (29 sur 30) disposent de services spécifiquement chargés de l’éducation des contribuables, même si sept d’entre elles ont indiqué ne pas allouer de ressources budgétaires à de telles fonctions. Seule l’administration fiscale du Zimbabwe (Zimbabwe Revenue Authority, ZIMRA) a indiqué ne pas disposer d’un bureau spécialement chargé de l’éducation des contribuables mais consacrer tout de même des ressources à l’éducation fiscale. Dans l’ensemble, on constate que ce domaine est généralement sous-financé dans les pays africains (ATAF, 2023[4]), (ATAF, 2024[9]).

Il existe diverses initiatives destinées à éduquer les contribuables2, dont la plupart sont couramment mises en œuvre par de nombreuses administrations fiscales. Voici quelques exemples :

• Séminaires et ateliers sur la fiscalité. Il s’agit de l’un des moyens les plus couramment utilisés pour éduquer les contribuables en Afrique. Les administrations fiscales des pays africains invitent les contribuables à des séances de formation organisées dans un cadre pédagogique. Les séances sont parfois ciblées sur des groupes spécifiques de contribuables (généralement les petits contribuables).

• Services fiscaux mobiles. Les séminaires étant organisés dans des lieux centraux (des centres urbains principalement), de nombreux commerçants ont du mal à y assister. Certaines administrations fiscales recourent donc aujourd’hui à des véhicules équipés de haut-parleurs pour se déplacer et sensibiliser la population aux questions fiscales. Les administrations fiscales du Kenya (Kenya Revenue Authority, KRA) et d’Afrique du Sud (South Africa Revenue Service, SARS) assurent depuis un certain temps des services fiscaux mobiles (Mascagini et Santoro, 2018[29]). L’administration fiscale ougandaise (Uganda Revenue Authority, URA) a elle aussi commencé récemment à utiliser ses propres bus « URA » pour assurer des services fiscaux mobiles.

• Annonces publicitaires et participation à des débats à la radio et à la télévision. Il s’agit aussi de moyens couramment utilisés par de nombreuses administrations fiscales en Afrique. Des agents peuvent prévoir des interventions lors de débats à la radio et à la télévision afin d’aborder certains sujets. Certaines administrations fiscales créent des annonces publicitaires destinées à être diffusées à la radio et à la télévision.

• Chaînes de télévision à visée fiscale. Quelques administrations fiscales ont créé des chaînes de télévision. KRATV, dont la KRA se sert pour diffuser des informations sur la fiscalité, en est un exemple. La KRA enregistre des vidéos dans lesquelles elle explique comment se conformer à différentes obligations fiscales, notamment comment établir une déclaration fiscale, demander un numéro d’identification fiscale ou encore payer l’impôt. Ces enregistrements sont ensuite mis à la disposition des contribuables sur la chaîne KRATV et peuvent être visionnés à tout moment. L’URA a lancé une initiative analogue, baptisée URATV, mais destinée uniquement aux services internes de l’administration fiscale. L’URA enregistre également des vidéos dans lesquelles elle explique comment se conformer à différentes obligations fiscales et les ensuite télécharge vers sa chaîne YouTube.

• Éducation fiscale dans les écoles et universités. Les administrations fiscales des pays africains cherchent également à atteindre les futurs contribuables en dispensant des cours d’éducation fiscale dans les écoles et les universités. La KRA s’adresse aux jeunes élèves et les invite à sensibiliser les adultes qui les entourent aux questions fiscales. L’URA a mis en œuvre une initiative comparable, en créant des clubs fiscaux dans les écoles, où les élèves peuvent débattre de questions liées à la fiscalité. Des clubs fiscaux ont aussi été mis en place dans des écoles à Maurice, au Rwanda et en Tanzanie (OCDE, 2021[30]).

• Un programme personnalisé destiné aux nouveaux contribuables enregistrés. L’administration fiscale du Rwanda a mis en place un programme spécial à l’intention des nouveaux contribuables enregistrés afin de leur apprendre les notions de base de la fiscalité, notamment les impôts auxquels ils sont assujettis, quand et comment s’en acquitter, et comment modifier les informations les concernant et fournies lors de l’enregistrement. D’après une évaluation d’impact, ce programme a permis d’améliorer la conformité fiscale des personnes qui ont suivi une formation par rapport à celles qui n’en ont pas bénéficié, d’accroître la probabilité de l’envoi d’une déclaration fiscalede 27 points de pourcentage et d’augmenter les montants déclarés (Mascagini, Santoro et Mukama, 2019[16]).

Les administrations fiscales des pays africains s’efforcent de rapprocher leurs services des contribuables. De nombreuses administrations ont ouvert des centres de services dans les lieux les plus fréquentés. Certains pays ont mis en place des guichets uniques. Un guichet unique donne accès, en un même lieu, aux services de l’administration fiscale et de différents organismes publics, comme ceux chargés de l’octroi de licences ou de l’immatriculation des entreprises. Il ressort d’une évaluation des interventions administratives visant à améliorer la conformité fiscale des petites et moyennes entreprises en Ouganda que le guichet unique a eu un effet relativement important à la fois sur le nombre de nouveaux contribuables enregistrés et sur les recettes perçues (Jouste, Nalukwago et Waiswa, 2021[31]).

Au Kenya, l’État a mis en place des guichets uniques, plus connus sous le nom de « centres Huduma », dans la plupart des grandes villes du pays. Ceux-ci font notamment office de guichet d’accès aux services de la KRA et permettent la réception des retours d’information des contribuables ainsi que la transmission de renseignements fiscaux. L’objectif de l’État était d’améliorer l’accès à ces services aux communautés souvent victimes de pannes d’Internet aux services de la KRA (entretien avec des agents de la KRA).

Au Rwanda, l’État a fusionné huit établissements publics en 2008 pour créer un guichet unique baptisé Rwanda Development Board (RDB). Placé sous la supervision du Cabinet du Président, le RDB a pour objectif principal de favoriser la croissance des entreprises et de l’investissement dans le pays. Il donne accès, en un même lieu, à plusieurs services publics, notamment l’immatriculation des entreprises et l’enregistrement des investissements, la gestion des incitations fiscales et la facilitation des procédures d’obtention de visas.

D’après l’ATAF (ATAF, 2022[32]), les centres d’appels favorisent la conformité fiscale volontaire. Certaines administrations fiscales africaines, dont l’administration fiscale nigériane (Federal Inland Revenue Services, FIRS), l’URA et la KRA, ont mis en place des centres d’appel fonctionnant de la même façon que ceux des entreprises de télécommunications et des banques. Un contribuable peut contacter l’administration fiscale par téléphone ou par courriel 24 heures sur 24. Les demandes des contribuables sont enregistrées et un suivi de leur traitement et du temps de réponse est assuré.

La direction du centre de contact de l’URA a indiqué que celle-ci ne recevait plus de plaintes de la part des contribuables concernant le temps de réponse ou l’absence de réponse à leurs réclamations et/ou demandes d’assistance. Le centre de contact gère l’ensemble des appels, des courriels et des demandes envoyées sur les médias sociaux, et son responsable du centre contrôle le nombre d’appels ou de courriels reçus, le nombre de réponses reçues et le temps de réponse en temps réel.

À Maurice, les agents de l’administration fiscale (Mauritius Revenue Authority, MRA) s’entretiennent avec les contribuables par appel vidéo. Cet outil visuel simplifie les explications et les illustrations faites par les agents de la MRA.

L’administration fiscale d’Eswatini a mis en place l’outil électronique de tarification (Electronic Tarif Tool, ETT), qui est utilisé par les contribuables pour déposer des réclamations et des recours relatifs aux classifications douanières. De par sa conception, cet outil permet de recueillir facilement des informations sur les contribuables.

Les pays africains se sont engagés dans la transformation numérique de leurs systèmes fiscaux, sachant que celle-ci peut contribuer à simplifier la conformité fiscale, à réduire les possibilités de collusion et de corruption entre agents des services fiscaux grâce à la réduction des interactions en face à face, et de manière générale, à améliorer l’efficacité des administrations fiscales. Grâce à la transformation numérique, les administrations fiscales des pays africains sont de plus en plus nombreuses à s’être dotées de plateformes de diffusion d’informations, par exemple via leurs portails en ligne (sites web). Les systèmes numériques enrichissent également la base d’informations éclairant les décisions relatives à la politique et à l’administration fiscales (OCDE, 2006[33]), (OCDE, 2017[34]), (Mayega et al., 2021[35]).

Aujourd’hui, les principaux systèmes et procédures de l’administration fiscale, comme l’enregistrement des contribuables, les déclarations fiscales et le paiement de l’impôt, sont désormais dématérialisés dans la plupart des administrations fiscales. Dans l’édition 2023 des Perspectives Fiscales Africaines 29 pays membres sur 31 ont indiqué avoir mis en place un système de dépôt en ligne et 97 % ont dit disposer de systèmes de paiement en ligne (ATAF, 2024[9]). Les systèmes et procédures de l’ensemble des organismes publics sont progressivement regroupés. L’Encadré 3.1 donne quelques exemples des différentes façons dont les administrations fiscales des pays africains recourent aux technologies pour améliorer la conformité fiscale.

Des études empiriques montrent qu’une utilisation accrue de la technologie dans les administrations fiscales en Afrique s’accompagne de recettes plus élevées. Ainsi, il ressort d’une étude de l’impact de l’automatisation des systèmes sur la perception des recettes au Kenya que le nombre de transactions et le montant des recettes collectées ont considérablement augmenté après la mise en place du système SIMBA (Gitaru, 2017[36]).

En Ouganda, une étude de (Jouste, Milly et Waiswa, 2021[37]) révèle que le nombre d’assujettis potentiels a augmenté rapidement à la suite de la mise en place d’un nouveau système de déclaration électronique. De même, une réforme récente du système d’enregistrement des contribuables, qui prévoit la délivrance instantanée d’un numéro d’identification fiscale, a entraîné une forte augmentation du nombre de nouveaux contribuables enregistrés ; les enregistrements par le nouveau canal instantané ont représenté plus d’un tiers du total des enregistrements au cours des quatre dernières années (Scarpini et al., 2024[38]).

En Afrique du Sud, la SARS indique que les technologies de pointe comme l’apprentissage automatique et l’intelligence artificielle ont amélioré la conformité fiscale. Ainsi, elle a traité 4.3 millions de déclarations de TVA en 2022, dont plus de 90 % ont été traitées automatiquement et à l’aide d’algorithmes d’apprentissage automatique sans intervention humaine.

La mise en place de systèmes numériques et leur amélioration continue présentent de nombreux avantages, mais trois grands défis subsistent, à savoir (i) l’intermittence de la connexion internet, (ii) les coûts exorbitants d’acquisition et/ou de développement des systèmes et (iii) les faibles taux de compétences en informatique. Des initiatives visant à améliorer l’accès à internet et à en réduire les coûts, ainsi qu’à familiariser la population à ces systèmes, devraient être mises en œuvre de manière continue. De même, les administrations fiscales qui en sont aux premiers stades du développement de leurs systèmes devraient s’appuyer en priorité sur les compétences informatiques disponibles en interne pour développer des systèmes informatiques personnalisés.

À moyen et long terme, l’ATAF devrait accélérer la mise en œuvre de son idée d’élaboration d’un système informatique continental qui puisse être facilement adapté aux besoins spécifiques des pays, sur le modèle du système SYDONIA de la CNUCED, lequel est aujourd’hui utilisé par 102 pays pour la gestion des données et des procédures relatives au commerce international (CNUCED, 2023[39]).

Un programme de divulgation volontaire (PDV) est un outil très utilisé aussi bien par les pays développés que par les pays en développement pour encourager la conformité fiscale volontaire des contribuables et accroître les recettes fiscales. Dans le cadre d’un PDV, les contribuables qui se cachaient des autorités fiscales, dans le pays comme dans la diaspora, sont tenus de déclarer leurs revenus ou leurs actifs et sont soumis uniquement à l’obligation fiscale principale. Le contribuable bénéficie de l’exonération des pénalités et des intérêts sur les impôts éludés, et l’administration fiscale bénéficie du recouvrement des recettes pour un coût minimum. Les PDV auraient permis de recouvrer 90 milliards EUR de recettes fiscales au titre d’avis d’imposition supplémentaires depuis 2009 à l’échelle mondiale et au moins 30 milliards EUR dans les pays en développement (ATAF, 2024[40]).

Il existe un risque qu’un PDV mal géré puisse affaiblir le civisme fiscal des contribuables qui respectent leurs obligations fiscales. En effet, les personnes pouvant bénéficier d’un tel programme sont avantagés alors qu’elles n’ont pas respecté leurs obligations fiscales. Si un PDV est bien mis en œuvre, le public bénéficie de l'augmentation des recettes fiscales et de l'amélioration du civisme fiscal des contribuables. (ATAF, 2024[40]).

Selon plusieurs pays africains ayant mis en œuvre des PDV, les recettes découlant de ces programmes sont importantes. L’Afrique du Sud avait notamment mis en place un PDV d’une durée de 11 mois entre 2016 et 2017 ; celui-ci a abouti à la déclaration de 1.8 milliard USD d’actifs étrangers et au recouvrement d’environ 296 millions USD de recettes fiscales. Entre 2017 et 2019, le Nigéria a géré un PDV biennal qui a permis de collecter 162 millions USD de recettes fiscales supplémentaires et d’accroître le nombre de contribuables enregistrés, lequel est passé de 14 millions en 2016 à 19 millions en 2018. En Zambie, un programme d’amnistie fiscale a permis de porter le taux de recouvrement des arriérés d’impôt de 10 % en 2021 à 16 % en 2022. Des pays comme le Kenya et l’Ouganda mettent également en œuvre des PDV, dont les résultats n’ont toutefois pas encore été évalués (ATAF, 2024[9]) (ATAF, 2024[40]).

Il est indispensable d’instaurer la confiance pour renforcer le civisme fiscal en tant que moteur de la conformité fiscale volontaire. L’instauration de la confiance repose sur l’équité, l’éthique, la justice, la réciprocité et la redevabilité des systèmes fiscaux, mais aussi de l’administration dans son ensemble et de ses pratiques en matière de dépenses. Selon (Prichard et al., 2019[28]), les contribuables sont plus susceptibles de se conformer volontairement à leurs obligations si :

• les systèmes fiscaux sont administrés de manière juste, de sorte que tous les contribuables soient traités et/ou pénalisés équitablement et, en cas de violation de leurs droits, des voies de recours existent ;

• la charge fiscale est équitablement répartie, de sorte que chacun paie sa juste part. Pour ce faire, il faut (i) une équité horizontale, en vertu de laquelle des contribuables dont la situation économique est similaire paient un niveau d’impôts similaire, et (ii) une équité verticale, en vertu de laquelle les contribuables plus aisés paient plus en proportion de leur revenu que les contribuables moins aisés et, dans le cas des entreprises, il doit exister un équilibre relatif de la charge fiscale effective entre les entreprises de différentes tailles ;

• les recettes fiscales sont utilisées pour financer des biens et services publics dont les contribuables sont satisfaits. Cela suppose que l’État rende davantage compte aux contribuables des impôts perçus.

L’État et les autorités fiscales pourraient gagner davantage la confiance des contribuables. Les enquêtes Afrobaromètre menées dans 34 pays africains révèlent qu’en moyenne, plus de la moitié de la population africaine (52 %) ne fait pas confiance à l’État et que 54 % des personnes interrogées estiment que la corruption des fonctionnaires a augmenté (Graphique 3.1). Ces perceptions négatives de l’État nuisent au civisme fiscal et à la conformité fiscale. En moyenne, plus de la moitié (56 %) des personnes interrogées dans les 34 pays où l’enquête Afrobaromètre a été menée estiment très probable que les individus aisés versent des pots-de-vin pour échapper à l’impôt, tandis que 57 % des répondants ont déclaré qu’il était moins probable que les citoyens ordinaires se soustraient à l’impôt de cette manière (Tableau 3.1).

La population charge souvent les administrations fiscales d’expliquer comment les recettes fiscales ont été utilisées. Les administrations fiscales des pays d’Afrique ont donc endossé le rôle qui serait normalement celui d’une autre branche de l’administration publique, comme le ministère des Finances, et qui consiste à essayer de fournir des preuves de l’utilisation faite des recettes publiques. Voici quelques exemples d’initiatives prises à cet effet par des administrations fiscales en Afrique :

• Journées nationales d’appréciation du contribuable et de redevabilité. Il s’agit de journées nationales visant à (i) honorer les contribuables respectueux de leurs obligations fiscales ; (ii) rendre compte de l’utilisation faite des recettes fiscales au cours de l’année ; (iii) éduquer les contribuables sur des questions fiscales ; et (iv) offrir des services fiscaux (principalement l’enregistrement des contribuables). Des pays comme le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie, le Burundi, le Mozambique et le Sénégal mettent en œuvre ce type d’initiative depuis des années. Les administrations fiscales organisent ces manifestations en collaboration avec d’autres organismes publics qui sont invités à présenter l’usage fait des recettes fiscales.

• Présentation des travaux de l’administration sur des annonces télévisées et des panneaux d’affichage. Afin de présenter leurs travaux, les administrations fiscales des pays africains ont conçu des annonces télévisées et des panneaux d’affichage installés dans les villes et les centres-villes. En Ouganda, l’URA a lancé une campagne intitulée « Grâce à vous » (Because of You), qui vise à informer la population que grâce aux impôts qu’elle a payés l’administration a pu lui offrir différents services.

• Forums consultatifs. Ces forums ont pour objet de solliciter l’opinion du public sur de nouvelles mesures fiscales que le gouvernement entend mettre en place. À Madagascar, l’administration fiscale organise en début d’exercice des réunions de travail avec des comptables et des opérateurs économiques locaux afin de réfléchir à la manière dont les politiques fiscales et les procédures administratives peuvent être définies en concertation.

En plus d’essayer d’améliorer la confiance dans l’État, les administrations fiscales s’efforcent de renforcer la confiance du public à leur égard, notamment par les moyens suivants :

• Séances d’information pour les médias. Elles ont pour but d’informer le public des montants que l’administration fiscale a pu percevoir au cours de chaque période. En général, les médias sont invités à assister à ces séances dans le but d’informer le reste de la population des sommes collectées par l’administration fiscale.

• Divisions spécialisées chargées d’améliorer l’intégrité du personnel et des processus. La grande majorité des administrations fiscales disposent d’équipes spécialisées chargées de répondre aux préoccupations en matière d’intégrité du personnel et des processus opérationnels. Leur mission consiste à vérifier le respect aux règles du personnel et à prendre les mesures disciplinaires appropriées si nécessaire. Ces équipes procèdent en outre à des vérifications des systèmes et des processus opérationnels afin de s’assurer qu’ils fonctionnent conformément aux accords sur le niveau de service.

La facilitation et la confiance sont des moteurs essentiels de la conformité volontaire pour les administrations fiscales des pays africains. Si la politique traditionnellement privilégiée est celle dite du bâton, consistant à améliorer le respect des obligations fiscales par l’application de mesures coercitives, l'approche moderne repose plutôt sur l’établissement d’un lien entre l’administration et les citoyens, ainsi chaque partie se conforme d’elle-même aux obligations qui lui incombent en vertu du contrat social. Si en Afrique, de nombreuses administrations ont obtenu des résultats satisfaisants en matière de facilitation, certaines accusent cependant un retard sur la question du renforcement de la confiance du public.

Cette étude met en évidence la masse d’informations disponibles sur les moyens novateurs d’améliorer la conformité fiscale volontaire, informations utiles pour alimenter les échanges entre pairs et la réalisation d’analyses comparatives entre administrations fiscales de différents pays.

Des innovations concrètes en matière de facilitation ont été mises en œuvre dans un certain nombre de domaines :

• En ce qui concerne l’éducation des contribuables, on peut notamment citer, parmi les solutions novatrices pouvant être envisagées par les administrations fiscales des pays africains (i) des programmes d’éducation ciblant spécifiquement les contribuables qui viennent de s’enregistrer auprès des services fiscaux ; (ii) l’envoi d'unités mobiles de l’administration fiscale chargées de porter l’éducation fiscale jusque dans les zones rurales ; (iii) la création de chaînes de télévision spécialisées ; et (iv) des programmes d’éducation fiscale spécialement destinés à un public de jeunes en milieu scolaire.

• Les programmes d’éducation des contribuables ne devraient pas avoir pour seul but de pousser le plus loin possible la conformité fiscale, ils devraient aussi être axés sur la diffusion d’informations sur les services publics, la transparence budgétaire et la redevabilité des pouvoirs publics.

• La création de guichets uniques donnant accès, en un même lieu, à plusieurs services publics est également une option.

• Pour faciliter le processus d’enregistrement, les administrations fiscales des pays d’Afrique devraient encourager le regroupement de ce service avec d’autres services publics.

• Afin de simplifier les déclarations d’impôts, il conviendrait d’envisager le passage à des formulaires pré-remplis, ce qui suppose de fait l’automatisation des principaux systèmes d’administration de l’impôt, l’accès à des données détenues par des tiers et l’intégration des systèmes à l’échelle du pays.

• Les administrations fiscales devraient diversifier les plateformes de paiement en ajoutant des services bancaires aux services des opérateurs de télécommunications sous la forme d’applications mobiles de paiement.

On peut conclure, à partir des réponses recueillies lors des entretiens, que de nombreuses administrations fiscales du continent africain se sont dotées de plateformes numériques en recourant à grands frais aux services d’experts étrangers. La maintenance de ces plateformes et la réalisation des modifications requises en cours d’exploitation sont également très onéreuses. Il convient de noter que dans plusieurs cas, une refonte du système d’administration de l’impôt est actuellement en cours. La ZIMRA, par exemple, a pris des mesures pour réorganiser ses procédures, lourdes et coûteuses, et élaborer un nouveau système en faisant appel à des experts locaux. La passation de marchés publics dans le domaine informatique doit s’accompagner d’un processus de transformation numérique plus vaste permettant de mettre clairement en évidence les besoins, et de mobiliser en parallèle les ressources humaines requises (OCDE, 2021[41]).

Afin de mettre à profit les avantages procurés par la transformation numérique, il est souhaitable qu’à long terme, chaque administration fiscale s’attache en priorité, avec le soutien de l’État, à mettre au point un système d’administration de l’impôt offrant des services abordables, conviviaux et personnalisés grâce à l’automatisation, la numérisation et l’intégration. Un renforcement des capacités locales de maintenance des systèmes, au moyen de formations pratiques et d’opérations de mise à niveau des systèmes, s’impose également. L’ATAF pourrait aussi aller dans ce sens en mettant au point un système informatique à l’échelle du continent, susceptible d’être facilement adapté aux besoins propres à chaque pays.

Pour promouvoir l’intégration des services, les administrations africaines devraient se concentrer sur l’amélioration de l’infrastructure, pivot d’une circulation fluide des informations entre les différents organismes publics. La collaboration entre le ministère des Finances et les ministères en charge des technologies de l’information et des communications doit également être à l’ordre du jour pour assurer la fourniture d’infrastructures adéquates sur le territoire national. En outre, une coordination efficace entre le ministère des Finances, le ministère des Technologies de l’information, le ministère du Commerce, le service d’enregistrement des entreprises et le secteur privé est fondamentale pour bâtir des passerelles entre les systèmes du secteur privé et ceux des administrations fiscales.

La conformité fiscale volontaire a de fait pâti des contraintes budgétaires auxquelles sont soumises les administrations fiscales de nombreux pays d’Afrique. Nombre d’entre elles en particulier ne disposent pas de ressources suffisantes pour pouvoir se doter de systèmes fiscaux modernes ou moderniser les systèmes existants. Dans certains cas, elles font appel à des intervenants externes dont les compétences ont un prix élevé, et elles doivent pour cela suivre des procédures de passation de marchés longues et fastidieuses. Il est également nécessaire d’accroître le soutien budgétaire en faveur des services de communication et de technologies de l’information pour permettre aux organismes publics de fonctionner dans un environnement informatisé, et d’échanger aisément des informations.

Faciliter la tâche des contribuables et susciter la confiance du public dans l’État, et dans ses pratiques en matière de dépenses, ainsi que la confiance dans l’administration fiscale elle-même, sont deux axes essentiels pour encourager les contribuables à se conformer volontairement à leurs obligations. Bien que les administrations fiscales soient responsables au premier chef de la facilitation, et qu’elles n’aient qu’une maîtrise limitée de ce qui peut renforcer la confiance du public dans les services de l’État, elles devraient s’efforcer de renvoyer une bonne image au public en étant exemptes de toute forme de corruption. Il conviendrait que les administrations fiscales des pays africains s’attachent à appréhender les questions d’intégrité comme un outil de consolidation de la confiance dans le système fiscal au service de la conformité fiscale volontaire.

Par ailleurs, la confiance dans les pouvoirs publics restant un sujet de préoccupation majeur sur le continent, le législateur devrait être conscient de l’importance des initiatives visant à la consolider, sachant qu’elle est conditionnée par la transparence de la communication, la justice et la redevabilité. Les individus sont en effet plus enclins à s’acquitter volontairement de leurs obligations lorsqu’ils font confiance à l’État, et le fait que cette confiance grandisse peut favoriser la conformité fiscale volontaire et améliorer le civisme fiscal.

En règle générale, l’amélioration de la conformité fiscale volontaire en particulier – et de la mobilisation des recettes en général – exige une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration. L’administration fiscale et d’autres services de l’administration doivent s’employer ensemble à démontrer que les recettes fiscales sont bien utilisées, et que l’État est déterminé à lutter contre la corruption ainsi que contre toute utilisation inappropriée de l’argent des contribuables. Les hauts fonctionnaires, les responsables politiques et les citoyens influents devraient avoir à cœur de donner le bon exemple en revendiquant, preuves à l’appui, le respect de leurs obligations fiscales.

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