Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Luxembourg 2025

Le Luxembourg a une longue tradition de stabilité politique. Le Grand-Duché du Luxembourg (ci-après « Luxembourg ») est une démocratie représentative et une monarchie constitutionnelle dont le grand-duc est le chef d'État. Le Parti populaire chrétien-social (CSV) de centre-droit a formé un gouvernement de coalition avec le Parti démocrate (PD) de centre-droit après les élections générales d'octobre 2023. Ensemble, les deux partis disposent de 35 sièges au Parlement, qui en compte 60 au total, et leur partenariat est largement considéré comme acquis, même si le CSV a été dans l'opposition alors que le PD était au pouvoir (Economist Intelligence Unit, 2024[1]). Les priorités politiques de la nouvelle coalition consistent notamment à renforcer le pouvoir d'achat, augmenter l'offre de logements, et rendre l'économie plus compétitive (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2]).

L'économie luxembourgeoise est très développée et le pays se classe parmi les plus riches au monde en termes de revenu par habitant. Son produit intérieur brut (PIB) classe le Luxembourg en tête des pays de l’OCDE, tandis qu'il occupe la troisième position en termes de revenu national brut (RNB), après la Suisse et la Norvège (OCDE, 2022[3]). L’économie du pays est principalement soutenue par les services financiers, qui représentent environ 30 % du PIB, ainsi que par l’industrie de l’acier et des secteurs spécialisés comme l'exploration spatiale et l'extraction de ressources. Les secteurs de la banque, des services financiers et de l'acier restent prédominants (Economist Intelligence Unit, 2024[1]). Le gouvernement prévoit une croissance de 1.5 % en 2024 et de 3.0 % en 2025, après une récession de 1.1 % en 2023 (STATEC, 2024[4]). Malgré cette prévision, le ratio dette/PIB reste relativement faible à 27 % en 2024. Le taux de chômage est stable à 5.9 %.

Le renforcement de la surveillance des pratiques fiscales, notamment en ce qui concerne les multinationales, demeure un enjeu sensible dans les relations du Luxembourg avec l'UE. La lutte contre l'évasion fiscale et les enquêtes menées par la Commission européenne sur les impôts des entreprises multinationales continuent d’influer sur les relations du Luxembourg au sein de l'UE (OCDE, 2022[3]). Le pays soutient activement l'accord fiscal mondial contenu dans le Cadre inclusif OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et a adopté la législation correspondante en décembre 2023, démontrant l’importance qu’il accorde à l’alignement des pratiques nationales sur les normes internationales, d'autant plus que le pays cherche à concilier son rôle de centre financier mondial avec ses obligations dans le cadre réglementaire européen.

Tout comme la relative stabilité politique et économique, la coopération au développement du Luxembourg fait l’objet d’un large consensus politique et s’inscrit dans la continuité. L'accord de coalition 2023-2028 maintient l’objectif de consacrer 1 % du revenu national brut (RNB) à l'APD (580 millions USD en 2023, Graphique 1), en se limitant à un nombre restreint de pays partenaires, principalement sur le continent africain (Tableau 1), il recherche actuellement de potentiels nouveaux pays partenaires (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2]). Ce même accord prévoit consacrer un minimum de 15 % de l’APD totale à l'aide humanitaire (en 2023, ce chiffre est monté à 17% de son APD totale ou 24% de son APD bilatérale). Par rapport aux années précédentes, il met davantage l'accent sur la nécessité pour les pays partenaires de respecter l'État de droit. La Stratégie de coopération au développement du Luxembourg (ci-après En route pour 2030) donne la priorité à quatre thèmes : 1) l'accès à des services sociaux de base de qualité ; 2) l'intégration socio-économique des femmes et des jeunes ; 3) la croissance inclusive et durable ; et 4) la gouvernance inclusive (MAE, 2019[5]). La confiance qu’accorde le public aux instances gouvernementales du Luxembourg peut contribuer à conforter cette volonté politique : en 2023, 56 % des Luxembourgeois ont déclaré avoir une confiance élevée ou modérément élevée dans le gouvernement national, soit une valeur supérieure à la moyenne de l’OCDE de 39 % (OCDE, 2024[6]).

Le système de la coopération luxembourgeoise est majoritairement composé du ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et du Commerce extérieur (MAE), du ministère des Finances et de l'agence de mise en œuvre Lux-Development (LuxDev). La coopération au développement est officiellement liée à d'autres domaines politiques, notamment les affaires étrangères et le commerce, et s’appuie sur des représentants d'un plus large éventail de portefeuilles en mission dans les pays partenaires. En novembre 2023, l'ancien premier ministre Xavier Bettel est devenu Vice-Premier ministre, ministre des Affaires étrangères et du Commerce extérieur, et ministre de la Coopération et de l'Action humanitaire. Cette configuration d’un seul ministre pour la diplomatie et le commerce devrait faciliter une meilleure intégration des stratégies économiques et de développement, tout en renforçant le soutien diplomatique, mais elle pourrait également poser des défis en termes de coordination et de suivi.

La direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire du MAE est responsable de la conception et de la mise en œuvre de la politique de coopération au développement, tandis que LuxDev, l’agence luxembourgeoise pour la Coopération au développement, exécute environ un tiers de l'APD bilatérale du Luxembourg pour le compte de l'État et met également en œuvre des programmes du Fonds climat et énergie pour l’État ainsi que des programmes d’autres partenaires du CAD. Le ministère des Finances est responsable des initiatives multilatérales avec les institutions financières internationales et mène les travaux sur la finance durable.

Le Comité interministériel pour la coopération au développement (CID) se réunit plusieurs fois par an pour discuter de l'impact des politiques nationales sur les pays en développement, et constitue un mécanisme important d'échange avec les parties prenantes. Présidé par le directeur de la Coopération au développement et de l’Action humanitaire, le CID est notamment appelé à donner son avis sur les grandes orientations de la politique de coopération au développement, ainsi que sur la cohérence des politiques de développement. Chaque ministère est représenté au sein du CID (parfois par plus d'un représentant) afin d'inclure des sujets tels que le commerce extérieur (Direction concernée du MAE), l'immigration (Direction concernée du ministère de l'Intérieur), ainsi que des représentants de la société civile, par le biais du Cercle des organisations non gouvernementales du développement (ONGD) du Luxembourg (le Cercle).

Le ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité (MECB) gère le financement international du climat. Ce financement, destiné à aider les pays en développement à faire face aux défis du changement climatique, est distinct du budget de l'Aide publique au développement (APD). Le ministère préside la Commission interdépartementale de développement durable qui est appelée à coordonner les politiques de développement durable au Luxembourg. Elle est entre autres chargée d'élaborer l'avant-projet de loi du plan national pour un développement durable (PNDD). La Commission réunit des représentants de différents ministères, y compris le MAE qui veille à ce que les effets potentiels sur les pays en développement soient pris en compte.

La coopération luxembourgeoise doit aujourd’hui repenser son approche face à l'instabilité d’un certain nombre de pays ou territoires partenaires. Le Tableau 1 présente une vue d’ensemble des pays ou territoires prioritaires du Luxembourg1. En raison de la décision politique de réduire les opérations au Burkina Faso, au Mali et au Niger, le Luxembourg se doit maintenant de réorienter 30 % de ses engagements bilatéraux actuellement alloués au Sahel central (Niger, Burkina Faso, Mali) et d'en sortir de manière responsable (Engagement auprès des pays partenaires, y compris dans les contextes fragiles). Cette transition importante dans la Stratégie de coopération du Luxembourg est susceptible de façonner la coopération bilatérale dans les années à venir, en mettant l'accent sur de nouvelles régions géographiques et en ajustant les priorités pour continuer à répondre efficacement aux besoins des pays partenaires, tout en gérant les risques liés à l'instabilité.

Le Luxembourg est un partenaire technique et financier généreux et de confiance qui octroie 1% de son RNB à l’APD et mise sur l’additionnalité. L’accord du gouvernement de coalition 2023-2028 maintient l’objectif visant à consacrer 1 % du RNB à l’APD, y compris l’aide humanitaire pour la lutte contre la pauvreté extrême et le soutien aux pays les moins développés (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2]). Cette volonté politique se traduit par un débat annuel au Parlement. Le MECB et le ministère de l’Économie2 gèrent le financement international du climat. Les coûts liés à l’accueil des réfugiés au Luxembourg sont également exclus du budget d’APD et de la collecte des données de l’APD. Cela a l’avantage de ne pas affecter les programmes de développement en cours et de ne pas nuire à leur prévisibilité. Ce principe d’additionnalité, c'est à dire la comptabilisation en dehors de l’APD du financement climatique et des coûts d’accueil de réfugiés, ne figurait pas dans le programme gouvernemental actuel, mais il a fait l’objet d’un vote au sein du Parlement en juillet 2024, 55 députés ayant voté en faveur et 6 contre, pour la durée de la législature jusqu’en 2028 (Chambre des Députés, 2024[11]). Cette comptabilisation séparée, qui ne doit pas être considérée comme acquise, constitue un bon exemple pour d’autres membres du CAD.

Le Luxembourg est un des États membres de l'UE qui reconnaît que la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement devrait être l'une des principales priorités de l'UE ainsi que de son gouvernement national - ce qui est en accord avec les priorités de la stratégie En route pour 2030. Selon l’Eurobaromètre spécial 2023 sur l'opinion des citoyens de l'UE sur la coopération au développement, 88 % des personnes sondées au Luxembourg estiment que l’investissement dans les pays partenaires devrait être une priorité de l’Union européenne et elles étaient 79 % à penser de même pour leur gouvernement national – une hausse importante par rapport à 2022. Elles étaient 84 % à dire que l’éradication de la pauvreté dans les pays partenaires devrait être une priorité de l’UE. Selon le même sondage, le public luxembourgeois est le premier en Europe à dire que les pays africains devraient être les principaux bénéficiaires de l’aide au développement, bien qu’il considère également les régions d’Amérique latine, des Caraïbes et d’Asie-Pacifique comme étant prioritaires. En termes de secteurs de la coopération au développement, le public accorde la plus grande importance à la paix et à la sécurité, à l’éducation, suivies de la santé et du changement climatique (Commission européenne, 2023[12]).

À la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, le Luxembourg a renforcé son soutien à l'Ukraine dans les domaines militaires et de la sécurité, de l’humanitaire et de la coopération au développement. En juillet 2024, les deux pays ont signé un accord sur la coopération en matière de sécurité et de soutien à long terme (President of Ukraine, 2024[13]). Au-delà de l’aide humanitaire apportée par les agences onusiennes, la Croix-Rouge et des ONG humanitaires, le Luxembourg s’engage aussi à moyen terme sur le plan de la coopération au développement. L’Ukraine est maintenant le 7^e pays bénéficiaire de l’APD bilatérale du Luxembourg (11.6 millions USD par an en moyenne de 2022 à 2023). À cet effet, le Luxembourg, par le biais de LuxDev, s’est engagé sur les cinq prochaines années à soutenir la population de Kryvyi Rih, district situé au centre-sud de l’Ukraine et accueillant 80°000 personnes déplacées à l'intérieur du pays, pour aider à financer les micros, petites et moyennes entreprises (LuxDev, 2024[14]) ainsi que l’accès à l’éducation et à la formation technique3.

Bien que les citoyens du Luxembourg soient fortement attachés et sensibilisés aux enjeux globaux, à la solidarité internationale et aux avantages de l’APD, le pays devra persévérer dans la sensibilisation et l’éducation au développement des citoyens. De 2013 à 2023, la proportion de l’APD bilatérale du Luxembourg à cette fin est restée stable à environ 1.1 % (4.6 millions USD en 2023)4 (OCDE, 2024[15]). Selon le rapport annuel de 2023, 15 accords-cadres pluriannuels (2022-24) ont été signés avec des ONGD et 12 projets annuels ont reçu des subventions du MAE pour la sensibilisation à la solidarité internationale et la promotion des Objectifs de développement durable (ODD) en lien avec la coopération luxembourgeoise (MAE, 2024[16]). Cependant, l’avenir de ces mesures est incertain : en 2024, l'appel d’offres pour les programmes de sensibilisation a été repoussé et les accords-cadres actuels ont été prolongés d'un an, le temps que le gouvernement réexamine son approche. Par ailleurs, des réseaux de communicateurs tels que Devcom pourraient aider le Luxembourg à mutualiser ses moyens dans l’élaboration de sa politique de sensibilisation et à envisager différentes approches pour cibler les groupes de populations les plus sceptiques.

Une mise à jour de la Stratégie de communication et d’éducation au développement ou des lignes directrices (MAE, 2024[17]) serait utile5 pour bien sensibiliser le public au développement. Une évaluation de deux accords-cadres de coopération en la matière datant de 2017 souligne la grande efficacité des activités, reconnaissant que les missions et programmes d’actions des deux accords sont « en phase avec les stratégies [générales] de la coopération luxembourgeoise en matière d’éducation au développement, bien qu’il n’existe pas de document explicitement formulé en la matière » (MAE, 2017[18]). Étant donné les liens étroits qu’entretiennent les organisations de la société civile avec les électeurs et le rôle clé des ONG nationales dans la mise en œuvre des actions de sensibilisation et d’éducation au développement au Luxembourg6, il serait bon que celles-ci continuent d’être associées aux ministères compétents à cet égard. En effet, en dépit de la recommandation de l’examen par les pairs de 2017 (OCDE[19]), aucune stratégie ne définit le rôle des différents ministères et des ONG dans le financement des actions de sensibilisation.

Le mode de financement des ONG, comportant des subventions souples et prévisibles, et un dialogue continu font du Luxembourg un leader parmi les membres du CAD. En 2022-23, 29 % de l’aide bilatérale du Luxembourg ou 21 % de son aide totale étaient dirigées vers la société civile (OCDE, 2024[20]), un pourcentage inscrit dans En route pour 20307 (MAE, 2019[5]). Les ONG humanitaires bénéficient d'une enveloppe annuelle non affectée qu'elles peuvent utiliser dans les crises humanitaires, tandis que les ONG de développement bénéficient d'un cofinancement pluriannuel pour les plus petites organisations8 et d'accords-cadres pouvant aller jusqu'à 3 millions EUR sur 5 ans, avec un cofinancement de 80 % pour les plus grandes (MAE, 2024[17]). Le Luxembourg a également la possibilité de financer directement la société civile locale au-delà de petits projets. Par exemple, 2.4 % de l’appui aux ONG va aux ONG locales, comme l’ONG ENDA Santé en Afrique de l’Ouest, la Fundación Nacional para el Desarollo (FUNDE) au Salvador, ou encore en Cisjordanie et dans la bande de Gaza ainsi qu’en Afghanistan où les ONG locales acheminent la quasi-totalité de l’aide au développement (et humanitaire) luxembourgeoise (MAE, 2024[17]). Le Luxembourg finance aussi des organisations et mouvements de défense des droits des femmes et des institutions gouvernementales, notamment en Afrique subsaharienne9.

La force de la coopération luxembourgeoise réside dans le dialogue régulier entre société civile et gouvernement. Tous les deux mois, la société civile et le gouvernement s’entretiennent au sein d’un groupe de travail MAE-ONG. Ces discussions sont l’occasion d’échanger sur des enjeux d’actualités (présence au Sahel, respect des droits humains au Rwanda) comme sur des partenariats (prolongation de mandats, sensibilisation et éducation au développement) (MAE, 2023[21]) ; (MAE, 2024[22]) ; (MAE, 2024[23]). Le Cercle participe au comité interministériel présidé par le MAE où chaque ministère est présent et aux Assises de la Coopération qui réunit annuellement tous les acteurs de la coopération au développement (MAE, 2024[17])10. Toutefois, en permettant une réelle participation politique et une bonne collaboration dans l’élaboration de stratégies et de politiques, par exemple en amont de l’approbation du Programme indicatif de coopération (PIC) dans les pays partenaires, ou encore dans la définition des pays prioritaires du Luxembourg, le pays enverrait un signal fort qui ferait du Luxembourg un leader ayant à cœur de resserrer les liens au sein de l’espace civique. Un signal qui s’avère conforme à sa volonté de renforcer le respect des droits humains et de l’État de droit mis en avant dans l’accord de coalition. Cette mise en commun des intelligences collectives des acteurs de la société civile et de l’État pourrait avoir un effet d’entraînement positif sur la volonté des citoyens de soutenir l'APD.

Le Luxembourg fait preuve de leadership dans ses efforts pangouvernementaux, en particulier dans le domaine financier et l'engagement du secteur privé. En règle générale, une coopération au développement pangouvernementale efficace et efficiente s'appuie sur l'expertise intergouvernementale, permet la collaboration, et garantit l'assurance qualité, le suivi et l'apprentissage (OCDE, 2022[24]) – ce que le Luxembourg démontre clairement dans le domaine de la finance et de l’engagement avec le secteur privé. Par exemple, en tant que leader de la finance responsable et pour mieux sensibiliser les investisseurs à l’équilibre entre la viabilité financière et le potentiel impact de développement, le Luxembourg s’appuie sur trois ministères11 par le biais d’un comité interministériel sur le devoir de diligence qui œuvre à influencer les directives européennes en matière de taxonomie sociale à l’aide d’un groupe de travail (Mettre l’engagement du secteur privé au service du développement).

Les dirigeants luxembourgeois se sont engagés à soutenir une approche intégrée de la coopération au développement dans les pays partenaires qui nécessite une étroite coordination12. Cette approche formelle a été motivée par les ressources additionnelles provenant du Fonds climat et énergie géré par le ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité (MECB). Le comité interministériel présidé par le MAE se réunit cinq à six fois par an et préconise les grandes orientations de la politique de coopération au développement (Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, 1996[25]). Ces réunions sont l’occasion de présenter les PIC. Au Sénégal comme au Cabo Verde, les PIC pangouvernementaux misent sur une approche pays plus intégrée qui vise « avant tout à renforcer l’impact des investissements publics sur le développement durable de ses pays partenaires » (MAE, 2020[26]). Au-delà des ressources financières considérables qui s’ajoutent à l’APD (Graphique 3), cette approche formalise une offre d’expertise de la part de ministères autres que le MAE. Par exemple, le ministère de l’Énergie et de l’Aménagement du territoire a financé et fourni son expertise dans le cadre d’une étude de faisabilité technique et économique sur la production de l’hydrogène vert industriel au Cabo Verde (LuxDev, 2020[27]). Le MAE, le ministère de l’Économie (Département de l’Énergie) et le MECB se réunissent avec LuxDev chaque trimestre pour en assurer la cohérence (MAE, 2024[28]). Cette coordination est indispensable pour instaurer un cadre de résultats commun et un suivi-évaluation s’inspirant en priorité des stratégies et programmes nationaux des pays partenaires et non pas en tablant uniquement sur les indicateurs proposés par les instances luxembourgeoises.

Le MAE signe les PIC, mais chaque programme relève des ministères de tutelle. Par rapport à l’examen par les pairs de 2017, les PIC actuels englobent la quasi-totalité de la Coopération luxembourgeoise au Cabo Verde et au Sénégal (ONG, fonds additionnels pour des microprojets au profit d’institutions ou associations locales, canal multilatéral) et font référence à la coopération sud-sud. Un projet d’accompagnement suivi-évaluation en assure la cohérence, à l’aide de différentes théories de changements et de cadres logiques couvrant l’ensemble des activités de la coopération. Le PIC 2023-27 de la République démocratique populaire lao (RDP lao) est aussi intégré, mettant en avant les différents canaux sans pour autant associer les autres ministères et des ressources du Fonds climat et énergie. Au fur et à mesure de l'élaboration des programmes nationaux, il est question d’élargir l'approche pangouvernementale à d'autres domaines comme ceux de l’éducation et de la culture (MAE, 2024[17]).

Les discussions actuelles au sein des deux organes interministériels se concentrent sur l'échange d'informations plutôt que sur la mise en évidence (et la résolution) d'incohérences potentielles. Le CID, créé en 1996 et présidé par le ministère des Affaires étrangères est responsable des aspects extérieurs des objectifs de développement durable tandis que la Commission interdépartementale pour le développement durable créé en 2004 et présidé par le ministère de l’Environnement, évalue les ODD d’un point de vue national. Selon le Cercle, qui regrette que les occasions de réellement discuter d’incohérences au sein de ces organes fassent défaut, le dernier avis émis par le CID date de 2017 et concernait la cohérence de la politique agricole commune au regard des politiques pour le développement (Cercle de Coopération, 2021[30]) Un rapport récent de l’OCDE, Light-touch institutional scan, souligne que des groupes de travail interministériels sont régulièrement établis pour élaborer de nouvelles politiques, par exemple sur l’inclusion numérique, l’économie circulaire et la charte sur la diversité. La même étude souligne cependant que les compétences de chaque ministère priment, déplorant qu’aucun suivi ou stratégie d’atténuation d’incohérences potentielles ne soit prévu (OCDE, 2023[31]).

Le Luxembourg a montré son leadership et pris des mesures pour que la cohérence des politiques en matière de développement durable fasse l’objet d'un contrôle obligatoire ou « check » de durabilité (Nohaltegkeetscheck13), introduit en 2023 au stade initial de l’élaboration de projet de loi (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[32]). L’outil de contrôle découle directement du 3^e Plan national pour un développement durable (PNDD) développé par le ministère de l’Environnement et souligne les impacts aussi bien directs qu’indirects des actions et mesures prises par le Luxembourg : « …notamment en matière de commerce international, de finance climatique et de migration…[et] Le respect des droits de l’homme, notamment via la transparence des mouvements de capitaux, d’un côté, et, de l’autre, la responsabilité des entreprises luxembourgeoises dans le respect des droits humains en interne et tout au long de leurs chaînes de valeur, sont des priorités pour l’avenir » (MECB ; Luxembourg Let's Make it Happen, 2021[33]). Le ministère de l’Environnement organise des formations pour les agents de l’État sur l’utilisation de cet instrument, mais la sensibilisation du public à cet égard est limitée. Les différents contrôles de durabilité ne sont pas publiés pour l’heure, mais pourraient figurer sur un tableau de bord en ligne permettant de suivre les objectifs de développement durable comme prévu dans le PNDD. Le contrôle de durabilité est présenté dans la Revue nationale volontaire du Luxembourg (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2022[34]). Une évaluation du contrôle de durabilité est prévue pour fin 2024 (ESDN, 2024[35]) et sera l’occasion de faire le point sur la manière dont le contrôle a mis les questions d'incohérence politique en matière de développement durable au premier plan des préoccupations des décideurs politiques et des législateurs14.

Si le contrôle de durabilité permet d’identifier des projets de loi qui contribuent au développement durable, il ne constitue qu’un début, la prochaine étape consistant à traiter et à résoudre les incohérences. Le fait que les ministères prennent généralement des décisions dans le cadre de leurs compétences sans être tenus de prendre en considération les avis d'autres ministères rend peu probable un changement de ce point de vue. Le Conseil de gouvernement qui se réunit toutes les semaines peut débattre et trancher sur d’éventuelles incohérences que les commissions interministérielles portent à son attention. Toutefois, l'examen des communiqués de presse des différents Conseils ces dernières années n'a révélé aucun cas d'incohérence politique, ce qui rend son rôle à cet égard peu clair (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2024[36]). Or, il n'existe actuellement aucun forum pour débattre de ces sujets ou pour émettre des avis, y compris contradictoires le cas échéant, afin de favoriser le débat politique et résoudre tout problème d'incohérence, une conclusion et une recommandation déjà soulevées lors de l’examen par les pairs de 2017 (OCDE, 2017[19]).

Malgré le soutien du public en faveur d’un secteur financier qui respecte les droits humains et l’environnement, le Luxembourg est parmi les États membres celui qui a une position réservée à cet égard. Comme pour beaucoup d’entreprises et de gouvernements, le devoir de vigilance en matière de droits de la personne tout au long de la chaîne d'approvisionnement soulève un certain nombre de problèmes de cohérence politique. Dans un pays comme le Luxembourg, où le secteur financier domine l’économie, constitue un moteur de croissance et représente 30 % du PIB (Economist Intelligence Unit, 2024[1]), l’influence de ce secteur est considérable. Le public15 et les ONG ont appelé à l’inclusion de tout le secteur financier, y compris des fonds d’investissement, dans les exigences de diligence raisonnable des multinationales (Cercle de Coopération, 2023[37]). Lors des négociations au niveau de l’UE de la directive sur le devoir de vigilance, le Luxembourg a soutenu la position arrêtée par le Conseil de l’Union européenne et l’inclusion du secteur financier tout en plaidant pour des mesures claires et adaptées afin de ne pas entraver sa mission en matière de financement de la transition énergétique et digitale. Au final, les colégislateurs européens ont décidé de ne pas inclure les fonds d’investissement dans la directive sur le devoir de vigilance, entrée en vigueur en juillet 2024, invoquant sa conformité avec la directive (UE) 2022/2464 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (Corporate Sustainability Reporting) qui ne s’applique pas aux produits financiers comme les fonds d’investissement.

Les commissions de partenariats annuelles sont l'occasion pour le Luxembourg de dialoguer avec ses pays partenaires sur des stratégies nationales et de soutenir et de défendre leurs besoins auprès de différents ministères. Ces commissions sont l’occasion de discuter de sujets qui pourraient relever de l’incohérence politique (commerce, climat, bourses d'études, transferts de fonds de migrants etc.), y compris dans des domaines pour lesquels l’UE dispose d’une compétence exclusive afin de renforcer la cohérence entre les actions de développement et d’autres domaines. Par exemple, la commission de partenariats entre le Luxembourg et le Cabo Verde, en mars 2024, concernant le PIC « Développement-Climat-Energie » (DCE) a rassemblé le MECB, le ministère de l’Économie, le ministère de la Culture, le ministère de la Digitalisation autour du MAE (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2024[38]). Pour plus d’informations voir la section « Engagement auprès des pays partenaires, y compris dans les contextes fragiles ».

L'égalité des sexes, l'autonomisation des femmes et la réalisation de l'ODD 5 ainsi que le soutien des pays partenaires dans l’action climatique et la protection de l’environnement sont au cœur de la coopération au développement du Luxembourg, et figurent dans En route pour 2030 comme priorités transversales, au même titre que les droits de la personne, et sont des éléments centraux dans le cadre de l'accord de coalition (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2])16. La complémentarité de la Stratégie genre (MAE, 2021[39]) et de la Stratégie environnement et changement climatique de la Coopération luxembourgeoise – toutes deux élaborées en 2021 – attire l’attention sur le fait que les impacts des changements climatiques ne sont pas neutres au regard du genre et que certains groupes de populations sont plus exposés que d’autres à ces changements environnementaux globaux (MAE, 2021[40]).

Le Luxembourg a été l’un des premiers pays à promouvoir le nexus genre, environnement et climat dans ses objectifs stratégiques et à l'intégrer au niveau politique et institutionnel – condition préalable au succès de cette approche au niveau des pays partenaires. Cette approche nexus s’applique aujourd’hui de deux façons dans l'ensemble du portefeuille de la Coopération luxembourgeoise – de manière transversale dans les différents programmes sectoriels (Encadré 1) et sous forme d‘interventions ciblées (OCDE, 2023[41]). En effet, un certain nombre de PIC – dont celui de Cabo Verde - ont été signés avant l’approbation des stratégies sur le genre, l’environnement et le changement climatique (2021), mais ce n’est pas pour autant que le nexus genre et environnement ne figure pas dans la programmation. Dans le programme d’action climat au Cabo Verde, plusieurs études examinent les risques du changement climatique auprès des groupes vulnérables et s’accompagnent d’un plan d’adaptation spécifique à ces groupes. Par exemple, une étude de vulnérabilité pour la mise en œuvre du plan d’adaptation du secteur de la santé a été effectuée dans les cinq municipalités pilotes où les foyers sont dirigés par des femmes, la plupart des hommes ayant émigré. Ces éléments comptent parmi les facteurs positifs reconnus dans l’analyse selon le genre de la Contribution déterminée au niveau national (CDN) de Cabo Verde de 2021 (Gender Climate Tracker, 2021[42]). De 2021 à 2023, on peut observer une nette augmentation en volume et en pourcentage de l’APD ayant une approche nexus genre, environnement et climat (Graphique 4).

Le Luxembourg est un partenaire multilatéral fiable offrant des financements souples, prévisibles et pluriannuels, et qui s’engage dans des débats constructifs. Le pays a mis en place, depuis le dernier examen par les pairs, des accords-cadres de partenariat stratégique avec 11 organisations multilatérales. Il encourage d’autres partenaires à augmenter leurs contributions au budget régulier (non affecté) et est prêt à réorienter ses contributions fléchées ou compléments de financement en fin d’année vers les besoins les plus urgents. Depuis peu, il promeut une approche s’articulant autour du genre et de l’environnement auprès de plusieurs agences. Hormis les banques multilatérales, le Fonds mondial, l’UNICEF, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Luxembourg privilégie les partenariats avec les agences de taille modeste (l’ONU Femmes, l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), l’ONUSIDA, et le FNUAP) où il peut exercer une influence plus forte.

Le Luxembourg respecte les engagements pris dans le Pacte pour le Financement des Nations Unies (UN Funding Compact) et adopte une formule des trois tiers : un tiers pour le budget régulier, un tiers pour le fonds thématique et un tiers de contributions fléchées. En ce qui concerne les contributions fléchées par pays, outre l’aide humanitaire, celles-ci ont diminué en nombre et augmenté en volume ce qui est une bonne pratique17. La plupart sont allouées aux pays et territoires partenaires du Luxembourg (Structure institutionnelle et contexte de la coopération au développement). Au Cabo Verde, où il est un des premiers partenaires du Système des Nations Unies, le Luxembourg a su faire preuve de volonté politique et de leadership non seulement pour inciter les organes du système (le Bureau du résident coordinateur, le PNUD et ONU Habitat) à concevoir ensemble un programme conjoint dont l’objectif est de promouvoir le développement local des 22 municipalités, et d’atteindre ainsi une meilleure cohésion territoriale, mais également pour convaincre le gouvernement capverdien de cette approche.

Une approche moins cloisonnée entre la coopération fournie par le MAE, le MECB et le ministère des Finances renforcerait son impact. Les responsabilités sont réparties entre le MECB qui se concentre sur le Fonds Vert et les divers fonds climat, le ministère des Finances qui s’intéresse aux partenariats avec les banques multilatérales et le Fonds monétaire internationale (FMI), tandis que le MAE est responsable du Fonds de développement et des agences onusiennes, du Fonds mondial et de l’Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation. Malgré la petite taille de l’administration qui favorise le dialogue et la coordination interministériels, les ministères ne se concertent pas forcément à propos de leur coopération multilatérale. Ainsi, une collaboration plus étroite entre le MAE et le ministère des Finances sur les politiques et le soutien des banques multilatérales de développement pourrait être fructueuse, dans le cas du financement pour le climat ou dans les pays bénéficiant d’un soutien budgétaire. De même, lorsque le Luxembourg a pris la décision de se retirer progressivement du Sahel et a dû reprogrammer des fonds, le gouvernement aurait pu tirer profit d’une approche mieux concertée des ministères auprès du FMI, des banques multilatérales et des agences onusiennes. À l'heure où les gouvernements incitent les différentes organisations multilatérales à travailler ensemble, la coordination au sein d'un même gouvernement s’impose et s’avèrera aussi indispensable pour la participation du secteur privé (Mettre l’engagement du secteur privé au service du développement). Une approche plus intégrée renforcerait également l’influence politique et technique du Luxembourg dans les pays partenaires.

En cherchant à élargir le champ de ses activités, LuxDev devrait s'appuyer sur ses points forts. L’agence a su développer une relation de confiance avec ses partenaires qui constitue sa véritable valeur ajoutée et qui s’inscrit dans la durée. Cette relation vise explicitement à servir les intérêts des pays partenaires qu’elle connait bien, sans avoir pour but de servir ses propres intérêts politiques et commerciaux. LuxDev réussit à attirer et retenir des experts de haut niveau et dispose d’un système de suivi-évaluation et d’assurance qualité solide. Aujourd'hui, le modèle opérationnel de LuxDev est principalement celui de partenaire de mise en œuvre pour le MAE et, plus récemment, pour le ministère du Climat. LuxDev met aussi en œuvre la coopération au développement de quelques partenaires bilatéraux, tels que la Suisse, les Pays-Bas ou le Danemark. Comme son mandat s'élargit pour inclure la mise en œuvre du Fonds vert pour le climat (au Cabo Verde et au Viet Nam) et éventuellement de plus d’instruments de l'Union européenne, LuxDev pourrait en profiter pour repenser le rôle de son personnel actuel et sa structure institutionnelle.

Une réflexion est en cours sur la manière dont LuxDev pourrait améliorer son efficacité et diversifier son financement et sa base de partenaires. Dans ce contexte, le MAE et LuxDev pourraient examiner comment des mandats (programmes) plus importants permettraient d’obtenir davantage d’efficacité et d’impact. Par exemple, les frais de fonctionnement de LuxDev en 2020 s’élevaient à 11.7 millions EUR, soit 10 % des fonds déboursés pour la même année (LuxDev, 2021[49])18. Ces frais auparavant pris en charge à 100 % par le MAE seront dorénavant répartis entre d’autres entités de l’État, reflétant son portefeuille varié (Renauld, 2024[50]). Cette reconnaissance de LuxDev comme agence de plus grande envergure que le MAE correspond à son positionnement en tant que leader dans des secteurs dynamiques et à forte croissance qui répondent aux besoins des pays. Les financements en provenance du volet international du Fonds climat et énergie, émanant du MECB et mis en œuvre par LuxDev, ont ainsi doublé par rapport à 2022 (1.7 million EUR en 2022 à 3.6 millions EUR en 2023) (LuxDev, 2024[14] ; LuxDev, 2023[51]) sans compter les fonds de l’UE pour la coopération déléguée et le Fonds vert pour le climat. Cette diversification des ressources devra s’accompagner d’une réflexion sur les gains d’efficacité nécessaires pour qu’elle reste compétitive.

Le Luxembourg n’a pas d’institution financière de développement19, mais il est aujourd’hui possible d’évaluer LuxDev en fonction du pilier 6 de l’UE dans la mise en œuvre des instruments financiers et des garanties20. La stratégie du Luxembourg à présent est d’investir dans des fonds d’investissement d’impact directement ou plus récemment par le biais de LuxDev plutôt que de créer une institution financière de développement. Toutefois, si LuxDev a la possibilité de mettre en œuvre des instruments financiers autres que des subventions en tant qu’agence bilatérale, cela pourrait présenter quelques avantages, notamment concernant l’émission de garanties, ce qui n’est pas possible pour la Trésorerie de l’État. LuxDev pourrait bénéficier de la garantie du Fonds européen pour le développement durable plus (EFSD+) pour garantir des investissements plus risqués et prouver ses capacités dans le développement d’un marché dans des contextes fragiles (Garbacz, Vilalta et Moller, 2021[52]). De fait, en élargissant sa palette aux instruments financiers et garanties pour la mise en œuvre de fonds de l’UE et en jouissant de l’effet levier qui en découlerait, LuxDev instaurerait un modèle d’opération avec une contribution plus large que le gouvernement luxembourgeois et, sans doute, dans le cadre d’une géographie plus étendue, au-delà des pays prioritaires, au service de pays à revenus intermédiaires.

Si LuxDev a la possibilité d’élargir son portefeuille pour attirer des investissements du secteur privé, une telle évolution présente des coûts d’opportunité et nécessiterait une réforme institutionnelle et de fonctionnement. LuxDev a déjà renforcé ses capacités humaines grâce au concours d’experts du secteur privé et de la finance durable, et d’un expert juridique sur les fonds à impact social, en plus d’avoir renforcé des mécanismes internes de signalement de corruption21 et de mécanismes de contrôle et de vérification des projets (Mettre l’engagement du secteur privé au service du développement)22. Il s’agit là d’atouts permettant de mettre en œuvre des instruments financiers et des garanties (pilier 6)23. Cependant, l’évaluation et la gestion des risques demanderont une expertise financière et banquière supérieure à ce qui existe actuellement. En outre, LuxDev devra mieux sensibiliser son personnel et les nouveaux collaborateurs dans le domaine de la prévention des fraudes et des procédures à risque, tel que la passation des marchés publics (OCDE, 2024[53]). De même, la promotion des réformes et l'amélioration des conditions économiques dans les pays partenaires, facteurs déterminants du succès et de la durabilité des garanties et des initiatives de financement mixte (« blended finance »), imposeront forcément un dialogue politique dans les pays où LuxDev est présent (Lundsgaarde, 2023[54]). Cela s’ajouterait à la charge de travail déjà considérable des bureaux de LuxDev et des ambassades, appelant à une réflexion sur les ressources à consacrer aux autres priorités.

Les nouvelles stratégies de pays partenaires s'appuient sur une théorie du changement, des évaluations complètes des risques et un cadre commun de résultats. Au sein de ses pays partenaires, le Luxembourg a œuvré et veillé à ce que l’impact soit au cœur de la programmation de la Coopération luxembourgeoise en organisant des ateliers participatifs avec ses homologues. Chaque PIC est maintenant doté d’une théorie du changement et s’accompagne d’un cadre logique, composé d’une logique d’intervention, d’un schéma structurel de l’intervention (results chain) et d’indicateurs objectivement vérifiables, ainsi que d’une matrice d’analyse et de gestion des risques complète. Les théories du changement sectorielles s’inscrivent dans la théorie du changement global pour chaque pays et servent à relier les différentes interventions entre elles et à montrer leurs synergies et complémentarités (Graphique 5). Les objectifs, les résultats indicatifs intermédiaires et les indicateurs se calent sur la stratégie et les indicateurs nationaux du pays partenaire, en l’occurrence pour le Cabo Verde, le Plano Estrategico Desenvolvimento Sustentavel (PEDS - Plan stratégique de développement durable) (Governo de Cabo Verde, 2022[55]).

Les efforts récents de LuxDev pour examiner « l'évaluabilité » de certains programmes et travailler avec des instituts de recherche et des bureaux nationaux de statistiques dans les pays partenaires illustrent bien le travail accompli par le Luxembourg en termes de pertinence de ses évaluations. En mandatant des études pour vérifier si les programmes dans plusieurs pays sont en mesure d’être évalués, LuxDev espère pouvoir mieux anticiper les besoins en matière d’évaluation afin de mieux calibrer le budget. Au Cabo Verde, par exemple, l’analyse « d’évaluabilité » du programme de soutien à la transition énergétique a recommandé de rendre plus explicites les hypothèses sous-jacentes dans la théorie du changement. Une cellule d’analyse d’impact des politiques de développement a été établie en juin 2022 avec le Luxembourg Institute of Socio-Economic Research (LISER) et le Jameel Poverty Action Lab pour conseiller le MAE et effectuer des essais contrôlés randomisés de projets pilotes avant de les mettre en œuvre à plus grande échelle. Enfin, le soutien qu’apporte le Luxembourg à l’Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie du Sénégal (notamment pour l’amélioration de la collecte de données concernant l’éducation, la formation technique et le marché du travail) et à l’Instituto Nacional de Estatísticas (INE) au Cabo Verde, montre qu’il prend au sérieux la nécessité d’avoir des instituts de confiance pouvant fournir des données de qualité auprès des populations et du gouvernement24 (Encadré 2).

Le Luxembourg évalue systématiquement tous les projets et programmes et pourrait tirer davantage d’enseignements généraux en réduisant le nombre d’évaluations. Comme l’avait souligné l’examen de 2017, l’obligation de conduire des évaluations à mi-parcours et à la fin de chaque projet, programme et PIC25, laisse peu de marge de manœuvre pour mener des évaluations thématiques ou d’instruments. En même temps, la prévisibilité quasi systématique des évaluations peut faciliter la planification d’évaluations conjointes. Le fait que quelques évaluations à mi-parcours ou intermédiaires des PIC soient désormais consolidées et effectuées conjointement avec le MAE, qui est responsable de la partie stratégique et prospective, et LuxDev, pour la partie technique, est une bonne pratique. La responsabilité de faire évaluer leurs projets incombe aux ONG, mais le MAE procède chaque année, depuis 2019, à une évaluation de plusieurs ONGD présentant des caractéristiques similaires pour favoriser l'apprentissage entre ONG, leur professionnalisation et l'identification et la création de synergies, ce qui est une bonne pratique. La charge de travail des départements qui traitent un grand nombre d’évaluations (LuxDev a finalisé 7 évaluations de mi-parcours et 8 évaluations finales ces 12 derniers mois) ne fait que reléguer l’apprentissage au deuxième plan, alors même que la politique d’évaluation le privilégie (MAE, 2016[57]), et ne permet pas d’encourager les évaluations thématiques26, qui ont l’avantage de regrouper plusieurs partenaires et favoriseraient sans doute des apprentissages plus étendus 27.

Le Luxembourg continue à soutenir les mécanismes internationaux d’évaluation pour mesurer l’impact de ses contributions et pourrait s’appuyer davantage sur les experts et cabinets ou centres de recherche du Sud. Depuis 2016, le Luxembourg participe au Réseau d’évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN) pour avoir une meilleure idée de sa contribution aux résultats multilatéraux. Ceci répond également à une demande de la société civile luxembourgeoise, qui avait souligné le manque d’information concernant les résultats obtenus grâce aux contributions luxembourgeoises, aux budgets généraux/ réguliers (non fléchés) des organisations multilatérales. Outre le MOPAN, le Luxembourg soutient également le réseau d'évaluation de l'OCDE (EVALNET) ainsi que des réseaux d'évaluations de la société civile comme le réseau francophone d'évaluation (RFE) et la Société luxembourgeoise de l'évaluation et de la prospective (SOLEP)28. Le Luxembourg est également membre du deutschsprachigen Evaluierungsnetzwerkes (Le réseau germanophone d’évaluation). En effet, les rapports de qualité des organisations multilatérales, associés aux rapports MOPAN et à d’autres, devraient permettre au Luxembourg de mieux mesurer sa contribution aux résultats et l'impact des différents partenaires. Les missions d’évaluation de la Coopération luxembourgeoise sont généralement confiées par le MAE et LuxDev à des évaluateurs externes par le biais de marchés publics. Bien que le MAE et LuxDev veillent à associer l’expertise locale aux équipes d’évaluation, le Luxembourg pourrait davantage compter sur cette expertise (qu’elle soit nationale ou régionale) pour diriger les équipes, et renforcer ainsi la capacité d’évaluation.

LuxDev a révisé sa Stratégie de gestion des connaissances de 2014 pour s'adapter à la complexité croissante des projets et programmes de coopération29. Une évaluation interne de 2022 et l’analyse d’un bureau d’étude en 2023-24 ont montré que les bonnes pratiques concernant la gestion des connaissances étaient le résultat d'initiatives personnelles ou « ad hoc » et ne s'inscrivaient pas dans le cadre d'un effort systématique visant à intégrer la gestion des connaissances dans les processus opérationnels et de gestion de base. Par conséquent, la nouvelle stratégie, qui sera publiée fin 2024, est déclinée en processus, personnes, réseaux et technologie pour arriver à ce que les connaissances soient connectées et transformées en de meilleurs résultats de développement. Une équipe de 2.5 personnes du service de gestion des connaissances avec l’appui de représentants d’autres services/départements de LuxDev facilitera la mise en œuvre du plan d’action qui propose une série de séances « d'entraînement à la connaissance » par exemple, pour systématiser l’intégration de l’expert et son débriefing à la fin30. La gestion et le partage des connaissances sont d’autant plus importants que les ministères responsables, comme le MECB dans le cas du volet international Fonds climat et énergie, ne sont pas forcément en lien direct avec le développement. Les systèmes informatiques (ARIANE pour LuxDev, TRON pour le MAE), qui facilitent la collecte de données et qui assureront le suivi au sein du gouvernement, contribueront aussi à renforcer la gestion des connaissances (LuxDev, 2024[58]).

Le Luxembourg dispose d'un cadre impressionnant de professionnels du développement dévoués et motivés et est en mesure d'attirer et de retenir un large éventail d'expériences au sein de l'administration publique. La Direction de la coopération au développement est la plus importante au MAE avec 54 agents. De nouveaux postes dans les domaines de l’évaluation, de la finance d’impact ainsi que dans le secteur numérique ont réussi à attirer du personnel du secteur privé ou du monde universitaire et font en sorte que le Luxembourg se modernise face aux nouveaux enjeux du développement. Les nouvelles recrues peuvent bénéficier de l’aide d’un mentor, et le taux de rétention au sein du MAE ainsi que de LuxDev est élevé avec les mêmes barèmes de rémunération. Les non-diplomates peuvent suivre un parcours professionnel informel en débutant en tant qu’assistants techniques au MAE, au sein de LuxDev ou peuvent accéder à un poste d’administrateur auxiliaire ou jeunes experts associés dans les agences onusiennes ou à la Commission européenne. Le MAE et LuxDev offrent diverses formations, dont 60 heures obligatoires, y compris une formation HEAT (sensibilisation en milieu hostile).

Le personnel des ambassades et de LuxDev se dit motivé et profondément engagé dans la coopération au développement du Luxembourg qui dépend largement du personnel recruté localement. Au Cabo Verde, LuxDev compte 54 agents – la plupart des assistants techniques auprès des différents ministères (Engagement auprès des pays partenaires, y compris dans les contextes fragiles), tandis que l’Ambassade compte 7 membres du personnel. Depuis l’examen de 2017, le Luxembourg a délibérément diminué le nombre d’agents expatriés pour favoriser le personnel recruté sur place après avoir constaté que, lors des recrutements, les expériences universitaires et professionnelles des candidats nationaux sont similaires aux candidats internationaux. Par exemple au Cabo Verde, sur 54 agents, le bureau LuxDev compte 4 expatriés, 4 conseillers techniques et 1 assistant technique international. Le personnel se dit satisfait des bonnes conditions de travail avec des contrats de cinq ans (qui peuvent être reconduits en fonction de la durée des projets) et des possibilités de développement des compétences et d’évolution y compris dans d'autres bureaux nationaux. Par exemple, un agent financier au Niger a eu la possibilité d’être transféré au Bénin ou bien un responsable d’achats a pu quitter son poste au Cabo Verde pour un poste en RDP lao. Les agents des ambassades et de LuxDev ne cachent pas à quel point ils sont investis dans leur travail et fiers des résultats auxquels ils contribuent en termes de renforcement des capacités institutionnelles et techniques.

Les experts techniques intégrés dans les ministères et agences des gouvernements partenaires sont très appréciés, et le Luxembourg pourrait réfléchir à la manière de faire évoluer ce modèle en vue d'une durabilité à moyen et long terme. Au Cabo Verde, les différents ministères accueillent une cellule d’experts techniques de LuxDev pour soutenir la mise en œuvre des différents programmes relatifs au climat, à la transition énergétique, à l’eau et l’assainissement ainsi qu’à l’emploi, signe d'une forte présence locale et d'un bon partenariat avec le Luxembourg. Aujourd’hui, Il est clair que sans assistants techniques spécialisés les divers programmes avanceraient moins vite. Par exemple, le programme de soutien à la transition énergétique est secondé par une cellule de huit assistants/experts techniques au sein du ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie. Leur travail est fortement valorisé, car si le ministère devait se procurer lui-même l’expertise technique nécessaire, cela lui coûterait probablement très cher et, sans ce soutien, les institutions capverdiennes peineraient à faire évoluer l’administration vers des partenariats moins traditionnels pour améliorer l’accès de la population à l’énergie. Néanmoins, l’effet de substitution n’est pas négligeable au sein d’une petite administration capverdienne, mais aussi dans d’autres pays partenaires. Il faudra donc une réflexion approfondie pour étudier comment faire évoluer le soutien de LuxDev de façon à renforcer les capacités nationales, tout en préparant le terrain pour un éventuel retrait31.

Le Luxembourg souhaite mieux exploiter les compétences et les ressources du secteur privé dans le contexte de sa coopération au développement. Selon l’accord de coalition, les ambitions du gouvernement pour la période 2023-2028 soulignent l’importance d’une plus grande exploitation des capacités et des compétences du secteur privé luxembourgeois, notamment par le biais de ses écosystèmes numériques et de l'innovation (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2]). De même, En route pour 2030 souligne la volonté du Luxembourg d’explorer des voies de collaboration renforcée entre les divers acteurs du secteur privé dans ses pays partenaires, et de transformer ainsi le secteur privé en un véritable investisseur dans le développement plutôt qu'en un simple exécutant de projets. À cette fin, il explore notamment des possibilités de synergies plus étroites avec l'industrie des fonds d'investissement basée au Luxembourg pour promouvoir les investissements inclusifs et les mécanismes de financement innovants. Le gouvernement vise également à élargir et renforcer les partenariats avec des fondations privées pour maximiser l'impact de ces initiatives (MAE, 2019[5]).

Dans le cadre de son engagement avec le secteur privé, le Luxembourg s’appuie sur son avantage comparatif dans quelques secteurs clés. Il s’agit notamment de son rôle en tant que centre financier international de premier plan, ainsi que de son expertise dans le secteur des technologies de l’information et de la communication (TIC), des données numériques et de la cybersécurité (MAE, 2019[5]). En outre, le Luxembourg est un membre fondateur actif du réseau Digital for Development (D4D) Hub de l'Union européenne et renforce ainsi son engagement avec le secteur privé dans le numérique (La Coopération luxembourgeoise, 2022[60]). Le Luxembourg a également pu développer une expertise dans le domaine de l’espace et de la technologie satellitaire, qui a été mise au service du développement, notamment dans l’humanitaire avec la plateforme d'emergency.lu, développée en réponse aux défis de coordination qu’a entraînés le tremblement de terre en Haïti en 2010 et devenue opérationnelle en janvier 2012 (MAE, 2024[61]). L’expertise luxembourgeoise dans ces domaines clés a influencé ses efforts en matière d'engagement de son secteur privé et de coopération internationale.

Depuis 2016, le Luxembourg a alloué en moyenne 8% de son APD bilatérale au développement du secteur privé, offrant un soutien prédominant aux services bancaires et financiers. Au cours de la période 2016-2023, les services bancaires et financiers ont systématiquement reçu la plus grande part de l'APD destinée au développement du secteur privé (Graphique 6), représentant en moyenne 86% du volume total, même si d'autres domaines comme les services aux entreprises et les politiques commerciales sont également présents, mais à un niveau moindre.

Le Luxembourg étant un leader en matière de finance durable et inclusive, il associe de plus en plus les pays en développement à ses efforts (OCDE, 2020[62]). Au cours des dernières années, le gouvernement a continué de développer, grâce à différents partenariats stratégiques, des initiatives spécifiques en matière de finance durable et d'investissement vert. Il tire notamment parti de son rôle de siège du secteur mondial de la finance et mobilise ainsi son avantage comparatif dans ce domaine à différents niveaux d'intervention (Encadré 3). En 2021, la Stratégie pour une finance inclusive et innovante a été adoptée comme mécanisme consacré au développement et à la coordination des activités dans ce domaine dans le cadre de la coopération luxembourgeoise (MAE, 2021[63])32. Cette stratégie est étroitement alignée sur celle d’En route pour 2030, fournissant ainsi une base solide au renforcement des synergies avec la coopération luxembourgeoise et à la définition des orientations futures, y compris dans les efforts récents visant à intégrer d'autres dimensions sociales. Ceux-ci mettent un accent particulier sur le genre, comme en témoigne le lancement de la Luxembourg Gender Finance Task Force en 2023 (Ministère des Finances, 2023[64]).

Le leadership du Luxembourg en matière d'obligations vertes, sociales et durables combiné à l'expertise croissante de son ministère des Finances et à l'impulsion du MAE sur la scène internationale constitue un potentiel essentiel au développement des marchés de capitaux ns les pays partenaires. Les collaborations réussies, telles que celle entre la Bourse verte du Luxembourg et la Bolsa de Valores de Cabo Verde, montrent qu'il est possible d'aider certains pays à adopter directement des pratiques financières durables (Encadré 4). Cependant, l'expertise du secteur privé luxembourgeois dans la finance numérique et innovante ne correspond pas toujours aux besoins de ses pays partenaires. Par exemple, dans des régions comme le Sahel, représentant environ 30 % de l’APD luxembourgeoise, mais aussi dans d’autres pays partenaires de longue date et plus stables comme le Cabo Verde, les besoins peuvent ne pas correspondre à l'expertise disponible. Si la première obligation bleue du Cabo Verde est désormais cotée à la Bourse verte du Luxembourg, elle ne peut néanmoins pas être négociée. Toutefois, cette cotation double lui permet de bénéficier d'une meilleure visibilité et de renforcer la confiance des investisseurs internationaux. Il sera néanmoins crucial de prendre en compte plus systématiquement les défis existants, tels que le poids élevé de la dette, des marchés secondaires limités et des capacités techniques insuffisantes dans beaucoup de pays, qui vont généralement freiner le développement de ces initiatives. Plusieurs options s’offrent au Luxembourg, notamment le renforcement continu des capacités locales grâce à des programmes de formation financière, comme ceux déjà mis en place par son Agence de transfert de technologie financière (ATTF), une collaboration étroite avec les banques multilatérales pour proposer des solutions de financement mixte, ou encore la promotion de l'intégration financière régionale pour améliorer la liquidité des marchés secondaires et attirer davantage d'investissements internationaux.

Le Luxembourg, en tant que hub technologique, est bien placé pour faciliter les partenariats public-privé (PPP) dans le cadre de sa coopération au développement, une priorité figurant dans l'accord de coalition gouvernementale (Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, 2023[2]). Le potentiel transversal du numérique pourrait aider le Luxembourg à renforcer les synergies entre les différents secteurs où il est déjà actif, tout en préservant sa force en tant que partenaire technique et financier dans ses domaines de prédilection (Graphique 7). Dans le cas de l’Estonie, par exemple, la valorisation de son expertise dans le numérique a permis de faciliter l’engagement du secteur privé à plus grande échelle, ouvrant ainsi la voie à un renforcement de la coopération économique et aux échanges commerciaux avec des pays tels que le Kenya (Oyetunde, 2023[70]). Les pays partenaires du Luxembourg, tels que le Cabo Verde, soulignent également la nécessité de soutenir davantage la transformation numérique, comme en témoigne la construction récente d’un Tech Park à Praia pour favoriser la diversification économique et créer des de nouvelles perspectives pour les jeunes talents (Groupe de la Banque africaine de développement, 2024[71]). 34 Le Luxembourg pourrait ainsi tirer parti de ces demandes pour renforcer les synergies entre la transformation numérique et des secteurs clés où il possède une expertise de longue date, tels que la santé, l’éducation et la finance durable. C’est d’ailleurs le cas en Mongolie ou LuxDev soutient le développement de la télémédecine dans les domaines de la cardiologie et de la cardiochirurgie (LuxDev, 2022[72]). Une telle approche transversale permettrait de conserver cette focalisation qui fait la force de la coopération luxembourgeoise, tout en ouvrant de nouvelles voies de collaboration dans des secteurs ciblés.

Le Luxembourg donne la priorité au développement du secteur privé local plutôt qu’à la promotion de ses propres intérêts économiques, en adoptant une approche pragmatique et axée sur la demande dans les pays partenaires. Ddes initiatives telles que la stratégie en matière de cybersécurité au Bénin (LuxDev, 2024[73]) et le renforcement des compétences numériques dans l'enseignement et la formation techniques et professionnels au Rwanda (LuxDev, 2024[74]) illustrent cette approche sur mesure, où l'expertise luxembourgeoise est mobilisée pour apporter une valeur ajoutée, souvent en réponse à des sollicitations directes des pays partenaires. De même, de par son expertise au sein de son écosystème national, le Luxembourg joue un rôle central dans le renforcement des capacités des institutions financières dans les pays partenaires. Par exemple, au Cabo Verde, ADA, une ONG luxembourgeoise et partenaire reconnu et de longue date, a soutenu des initiatives visant à renforcer la Banque centrale pour professionnaliser le secteur de la microfinance en le rendant plus transparent, tandis que son action au Bénin se concentre sur des projets de finance inclusive pour améliorer l’accès aux services financiers des populations marginalisées (ADA - Appui au développement autonome, 2023[75]).

L’accent qui est mis sur le renforcement des capacités locales favorise une intégration plus durable des acteurs privés dans le développement de leurs propres communautés. L’engagement de la Coopération luxembourgeoise envers le développement du secteur privé local se traduit notamment par un soutien actif aux innovations locales (« locally led innovation »), conformément aux recommandations de l'OCDE sur le sujet (OCDE, 2024[76]). À cet effet, il est prévu d’élargir le déploiement des instruments actuels, mis en œuvre par LuxDev (Graphique 8), en accordant une attention particulière aux approches systémiques et au développement des systèmes de marché qui visent à identifier les incitatifs grâce auxquels les acteurs locaux, qu'ils soient publics ou privés, peuvent mettre en œuvre des solutions adaptées aux besoins des populations. Sa proximité avec les institutions locales a permis à LuxDev d’appliquer cette approche avec succès dans le cadre d’un projet au Viet Nam relatif à la consolidation du marché des valeurs mobilières (LuxDev, 2022[77]), tandis que des évaluations sont en cours au Mali et au Sénégal pour mesurer son impact.

L'approche ciblée et pragmatique du Luxembourg au titre de l'initiative Global Gateway de l'UE35 lui permet également de judicieusement contribuer aux priorités bilatérales et thématiques. Au Cabo Verde, par exemple, le Luxembourg s’est distingué par sa capacité à jouer le rôle d’intermédiaire et de partenaire de confiance, grâce aussi à sa réputation de neutralité et sa crédibilité. Il a notamment pu faciliter des projets d’infrastructure cruciaux financés grâce à l’initiative Global Gateway (Encadré 5). En tirant parti de sa relation privilégiée avec les autorités capverdiennes pour aligner les priorités locales avec les objectifs européens, le Luxembourg a ainsi garanti une cohérence stratégique qui a permis la mise en œuvre d’une série de projets complexes.

Dans son ensemble, la coopération luxembourgeoise continue de tabler sur le soutien aux plus vulnérables, mais doit aujourd’hui relever le défi d'une meilleure inclusion du secteur privé. Une réflexion plus approfondie est de mise sur la manière de faciliter une plus forte implication du secteur privé, et notamment du secteur privé local des pays, qui devrait idéalement se traduire par des approches ciblées et adaptées aux spécificités locales, tout en tenant compte des compromis nécessaires. La prochaine génération des PIC donnera l’occasion d’avancer la réflexion sur la manière de formaliser davantage l'engagement du secteur privé en commençant par les pays partenaires. Dans certains cas, il pourrait s’agir d’une coopération plus étroite avec le secteur privé luxembourgeois (ou européen), tandis que dans d'autres, le Luxembourg pourrait jouer un rôle de facilitateur pour renforcer les liens économiques avec les pays voisins. Au Kosovo, par exemple, divers programmes seront mis en œuvre en collaboration avec des acteurs privés, en vue également de diversifier les relations bilatérales avec le pays. Cela inclut un programme de formation, impliquant le développement de centres de formation privés pour soutenir l’intégration professionnelle dans les secteurs des TIC et des énergies renouvelables, ainsi qu'un projet de transition énergétique facilitant l'accès aux financements pour les énergies renouvelables, y compris pour les PME innovantes. Au Cabo Verde, en revanche, le soutien que fournit aujourd’hui le Luxembourg, notamment dans le domaine de l'enseignement et la formation techniques et professionnels, pourrait devenir un tremplin pour créer un environnement commercial plus dynamique. Le Luxembourg pourrait également explorer divers moyens d'exploiter davantage les compétences et les ressources de la diaspora capverdienne au Luxembourg et en Europe pour stimuler le développement économique au Cabo Verde. Cette diaspora joue un rôle crucial dans l'économie nationale grâce aux envois de fonds36. Ces efforts contribueraient également à soutenir le gouvernement capverdien à mettre en œuvre sa prochaine stratégie nationale, le PEDS II 2022-26 (Government of Cabo Verde, 2022[81]), qui se concentre, entre autres, sur sa diaspora et son potentiel pour aider à attirer davantage d’investissements financiers et directs étrangers dans le pays.

Malgré le désir d'évoluer vers un engagement plus structuré et délibéré du secteur privé, ce processus est encore en phase de consolidation. La capacité de surveiller la mobilisation des volumes de financement privé n'existe que depuis peu, puisque ce n’est qu’en 2022 que le Luxembourg a mis en place le suivi et l'établissement de rapports sur les fonds mobilisés par le secteur privé grâce au déploiement d’équipes spécialisées (MAE, 2024[82]). Conscient de la taille modeste de son marché intérieur et des possibilités d’échanges commerciaux relativement limitées avec ses pays partenaires, le Luxembourg vise plutôt à renforcer l'employabilité et l’entrepreneuriat à l’échelle locale, notamment par une plus grande implication des entreprises locales, ce qui se révèle parfois difficile. Pour dynamiser la participation du secteur privé dans la coopération au développement, il sera donc essentiel d’identifier systématiquement des secteurs d'intérêt commun et correspondants aux priorités des pays partenaires. Il sera également important de sensibiliser davantage les acteurs privés luxembourgeois et de les encourager à prendre plus de risques, tout en cherchant à élargir des partenariats avec le secteur privé européen. Cela concerne non seulement les start-ups et les jeunes entreprises innovantes, mais aussi les grandes entreprises opérant dans des secteurs clés ainsi que les investisseurs institutionnels (MAE, 2019[5]).

La mobilisation des acteurs du secteur privé et des ressources financières du Luxembourg à plus grande échelle pour les impliquer dans des initiatives de développement demeure un défi complexe. Actuellement, le secteur privé luxembourgeois se montre généralement circonspect, car l'économie nationale est peu orientée vers l'exportation de biens et de services (non financiers), la majorité des entreprises luxembourgeoises restant focalisées sur le marché de l’UE et n'intervenant pas dans les pays en développement. Un dialogue renforcé pourrait aider à dénicher des domaines d’intérêts mutuels entre le secteur privé et les objectifs de développement dans les pays partenaires. Des échanges d’informations réguliers avec les entreprises des filières stratégiques s’avèreraient précieux, aussi bien pour les entreprises que pour les acteurs de la coopération luxembourgeoise, comme l’a fait la France en organisant des séminaires pour informer ses entreprises sur l’initiative européenne Global Gateway (OCDE, 2024[83]). La constitution d’une vision de l'engagement du secteur privé à l'échelle de l'ensemble du gouvernement ou de l’Europe pourrait également être bénéfique, comme aux Pays-Bas où le gouvernement a élaboré une nouvelle théorie du changement sur le développement du secteur privé avec pour ambition de relier les échanges commerciaux, la création d’emplois locaux et le climat, en particulier dans les pays où l’aide et les échanges commerciaux sont combinés (OCDE, 2023[84]).

La conduite responsable des entreprises joue un rôle central dans le cadre des partenariats avec le secteur privé financés par la Coopération luxembourgeoise. L'octroi des fonds est conditionné au respect des droits humains et de critères environnementaux, garantissant ainsi que les résultats des interventions soient alignés avec les principes de RSE. Le point de contact national pour les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, au sein du ministère de l’Économie, a également soutenu LuxDev dans l’intégration d’une approche ambitieuse en termes de devoir de diligence dans la conceptualisation de ces nouveaux instruments (La Coopération luxembourgeoise, 2022[60]). Par ailleurs, le Luxembourg a signé la Joint Declaration on Living Income and Living Wages en juin 2023, aux côtés des Pays-Bas, de l'Allemagne et de la Belgique (MAE, 2023[85])37.

Alors que la Coopération luxembourgeoise cherche à se diversifier, notamment en s'engageant davantage auprès du secteur privé, elle devra s’assurer que les objectifs économiques ne prennent pas le pas sur sa stratégie de développement, axée sur les groupes les plus vulnérables. En explorant activement les risques d'écoblanchiment et en intégrant les principes de Responsabilité aux différents instruments et partenariats, le Luxembourg montre une volonté de cohérence. Une pleine intégration des questions de RSE dans le cadre des missions commerciales organisées par la Chambre de Commerce pourrait renforcer cette cohérence, d’autant plus que le respect des droits humains est le premier principe transversal de la Stratégie sur la Finance inclusive et innovante du Gouvernement (MAE, 2021[63]) élaborée à la suite d'une vaste consultation auprès de l'industrie financière et de la société civile luxembourgeoises38. Une étude auprès de banques et de gestionnaires d’actifs dans plusieurs pays, dont le Luxembourg, souligne que les droits de la personne sont un sujet clé lié à l'obligation fiduciaire des institutions financières et plaide pour que les gouvernements établissent des normes juridiques claires afin de ne pas devoir compter uniquement sur des initiatives volontaires (Luxembourg for Finance, 2020[86]).

Compte tenu de ses nouvelles ambitions, le Luxembourg devra développer des critères clairs et contraignants en matière de droits humains, d'impacts social et environnemental pour évaluer les partenaires commerciaux et leurs projets. Il devra également mettre en place un suivi rigoureux et des régulations strictes pour garantir que tous les acteurs contribuent effectivement à l'éradication de la pauvreté et à la promotion des droits humains. À ce titre, la Direction de la coopération au développement du MAE participe depuis 2022 aux travaux du groupe de travail sur le Plan d'action national « Entreprises et droits de l’Homme », chargé de la mise en œuvre et du suivi du deuxième Plan d’action national du même nom (PAN 2), et en 2023, elle est restée en liaison avec le même point de contact national pour les Principes directeurs de l'OCDE mentionné précédemment (La Coopération luxembourgeoise, 2022[60]) (La Coopération luxembourgeoise, 2023[87]). Ces efforts s’inscrivent dans une volonté plus large de renforcer la cohérence des politiques pour le développement durable (Un système institutionnel à la mesure de ses objectifs).

Le Luxembourg dispose actuellement de trois instruments pour collaborer avec le secteur privé et mobiliser des co-financements, à savoir la Business Partnership Facility (BPF), le LuxAid Challenge Fund et le LuxAid Demonstration Fund. Parmi ces outils, seule la Business Partnership Facility soutient les partenariats économiques entre des entreprises privées luxembourgeoises ou européennes et des entreprises de pays en développement. En complément, le LuxAid Challenge Fund et le LuxAid Demonstration Fund ciblent spécifiquement les jeunes entreprises dans les pays en développement, encourageant notamment le développement de startups ainsi que l'innovation à différents stades de maturité pour faciliter la croissance économique locale et la création d'emplois. Ces deux instruments ont été créés à la suite d’une revue interne des instruments disponibles et des projets en cours menée en 2022, avec l'objectif principal de mobiliser davantage les entreprises du Sud pour qu’elles participent à des projets économiquement viables (La Coopération luxembourgeoise, 2022[60])39. Toutefois, ces trois instruments restent limités en termes de ressources, avec un budget total de 25 millions EUR sur 6 ans (2023-28) et, en pratique, en raison du règlement de minimis de la Commission européenne (300 000 EUR par entreprise sur une période de trois ans). En conséquence, ces instruments de dons peinent à mobiliser des financements substantiels du secteur privé comparativement aux ressources globales d’APD (LuxDev, 2023[88])40. En plus de ces trois instruments gérés par LuxDev, ADA coordonne le Smallholder Safety Net Upscaling Programme (SSNUP), financé par le Luxembourg, la Suisse et le Liechtenstein. Le SSNUP co-finance des dispositifs d'assistance technique des fonds d'investissement à impact pour atteindre les petits exploitants agricoles (ADA - Appui au développement autonome, 2020[89]). Graphique 8 offre une vue d'ensemble des quatre instruments41, tandis que la Graphique 9 détaille les volumes de financement privé mobilisés pour certains d'entre eux sur la période 2021-2023.

L'efficacité de la Business Partnership Facility est limitée par l'absence de stratégie d'engagement et un faible ancrage dans les projets et programmes de la coopération luxembourgeoise. Si le LuxAid Challenge Fund et le LuxAid Demonstration Fund sont des instruments encore relativement récents, l'évaluation de 2023 de la Business Partnership Facility, créée en 2016, a révélé des résultats plutôt mitigés. Le rapport d’évaluation final met notamment en lumière l’absence d’une stratégie d’engagement du secteur privé, limitant ainsi l’efficacité de l’instrument dans la mobilisation des financements privés à grande échelle et la garantie des projets de qualité. L’évaluation a également souligné la nécessité d’un ancrage plus solide dans les priorités thématiques et géographiques de la coopération luxembourgeoise, notamment en concentrant les efforts sur des secteurs et pays où l'impact pourrait être optimisé. Sans un cadre stratégique clair et un accompagnement plus intensif des projets, il sera donc probablement difficile de tirer pleinement parti des possibilités qu’offre ce type de partenariats (LuxDev, 2023[90]).

Pour mieux répondre à ses ambitions, le Luxembourg pourrait réfléchir à adapter ses approches actuelles. Par exemple, l’exploration de mécanismes autres que les subventions, tels que des prêts conditionnels, pourrait ouvrir de nouvelles voies permettant de soutenir le développement du secteur privé dans les pays partenaires. Dans ce contexte, les considérations sur la possibilité d’évaluer LuxDev en fonction du pilier 6 de l’UE pour la mise en œuvre des instruments financiers et des garanties deviennent d’autant plus pertinentes (Un système institutionnel à la mesure de ses objectifs). Il serait également judicieux de reconsidérer l'étendue géographique des instruments actuels pour l’engagement avec le secteur privé, qui est déjà très large, notamment dans le cas de la Business Partnership Facility. Si l’abandon de cet instrument n’est pas envisageable, les réflexions actuellement en cours concernant son futur mettent à juste titre l’accent sur une meilleure focalisation, combinée à un accompagnement plus global des porteurs de projet pour favoriser le transfert de technologies et d’expertise, et une plus grande contribution des partenaires du Sud au processus d’innovation et à la mise en œuvre. Cela permettrait de renforcer la cohérence entre les objectifs de réduction de la pauvreté et de coopération économique (LuxDev, 2023[90])42.

En parallèle, le Luxembourg devrait continuer à tirer parti de sa capacité à former des partenariats multilatéraux solides pour maximiser son impact général et mobiliser des ressources de manière plus efficace. C’est déjà le cas avec des organisations comme le HCR dans le domaine de la connectivité (UNHCR Innovation Service, 2024[91]), le Programme Alimentaire Mondial (PAM) dans le domaine de la sécurité alimentaire (avec l’utilisation d’obligations-catastrophe comme outil d’assurance), où le secteur privé est mobilisé pour partager les risques (World Food Programme, 2023[92]), ou encore le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) pour la gestion des urgences humanitaires à l’aide de nouvelles technologies (Comité international de la Croix-Rouge, 2022[93]), et la Société Financière Internationale (SFI) (Groupe de la Banque mondiale, 2023[94]). Compte tenu du fait que le Luxembourg dispense l’intégralité de son APD sous forme de dons (OCDE, 2024[20]), et grâce à la bonne collaboration entre le MAE et le ministère de Finance, il pourrait également renforcer davantage sa participation auprès des banques multilatérales pour mettre en place des dispositifs financiers innovants. En tant que précurseur dans le lancement de mécanismes de financement mixte43, le Luxembourg peut notamment capitaliser sur son expertise dans ce domaine pour développer de nouvelles initiatives. Dans le cadre des partenariats stratégiques avec des institutions, telles que la BEI ou la SFI, le Luxembourg a même développé des initiatives spécifiques comme la plateforme du financement climatique Luxembourg-BEI (PFCL), créée en 2017 (Banque européenne d’investissement, 2024[95]), ou le partenariat Luxembourg-IFC (LIPP), créé en 2018 (Groupe de la Banque mondiale, 2023[94]), dont il est le seul contributeur, ce qui témoigne des efforts qu’il déploie pour mobiliser des ressources additionnelles en faveur du système multilatéral. Toutefois, il est essentiel de garder à l'esprit les principes d'efficience, notamment dans le contexte des instruments à donateur unique, afin de garantir une allocation optimale des ressources et d'éviter les doublons. Une évaluation régulière des performances de ces mécanismes sera cruciale pour maximiser l'impact des fonds mobilisés et assurer une coordination efficace avec les autres bailleurs de fonds.

Pour réussir la diversification des efforts de coopération grâce à un engagement plus fort du secteur privé, il faut posséder non seulement des instruments adaptés, mais aussi des compétences spécialisées renforcées. Le Luxembourg a déjà investi dans de nouvelles ressources humaines au sein du ministère des Affaires étrangères et de LuxDev, se tournant en particulier vers la transformation numérique et la finance à impact. Cependant, il est crucial de renforcer davantage les compétences spécialisées et les capacités du personnel, surtout parmi le personnel des pays partenaires. Au Cabo Verde, par exemple, où le Luxembourg soutient la transition énergétique dans le cadre du PIC-DCE, une administration qui a du mal à se moderniser et le manque de compétences au sein des ministères capverdiens entravent la mise en place de partenariats privés efficaces, limitant ainsi l’impact potentiel de ces initiatives. Un renforcement ciblé des capacités, y compris dans les pays partenaires, s’avère donc indispensable pour garantir une coopération avec le secteur privé à plus grande échelle. Pour ce faire, il faudra que le Luxembourg réfléchisse à la manière de faire évoluer le soutien par l’intermédiaire des experts techniques au sein des ministères en vue d'une durabilité à moyen et long terme (Un système institutionnel à la mesure de ses objectifs). En parallèle, il serait probablement utile que le pays s’intéresse davantage à la prospective stratégique. Avec son expertise et sa spécialisation dans des secteurs spécifiques, le Luxembourg pourrait grandement tirer parti de l'intégration d'éléments de prospective dès le début de l'expansion de son engagement avec le secteur privé, mais également dans d'autres domaines clés, afin de mieux orienter et optimiser ses efforts en ce sens (OCDE, 2018[96]). Cela pourrait mener à une prise de décision plus éclairée et une gestion proactive des risques, garantissant que les investissements et les partenariats sont résilients et s'adaptent aux changements futurs.

Enfin, en envisageant des possibilités de coopération triangulaire, le pays pourrait davantage renforcer l'engagement du secteur privé dans la coopération luxembourgeoise. En effet, 46 % des projets triangulaires répertoriés par l’OCDE entre 2000 et 2022 ont impliqué des acteurs non étatiques, tels que des organisations de la société civile, des institutions universitaires et instituts de recherche, ainsi que le secteur privé. Ce dernier, avec son expertise et ses ressources, joue aussi un rôle central dans la réalisation d’objectifs environnementaux, puisqu’il est impliqué dans environ 13 % des projets triangulaires ayant des objectifs écologiques, selon les marqueurs de Rio (OCDE/IsDB, 2023[97]). Le Luxembourg a déjà pu accumuler de l’expérience en matière de coopération Sud-Sud. C’est le cas en Thaïlande dans le cadre d’un partenariat qui vise à combiner l’expertise technique des deux pays dans les domaines du développement rural et local ainsi que dans la formation et l'éducation professionnelles et techniques (MAE, 2020[98]), et également au Salvador où la coopération luxembourgeoise a contribué à la réponse nationale à la pandémie de COVID-19 dans le cadre d’un projet de coopération triangulaire avec l’Argentine et la Colombie (La Coopération luxembourgeoise, 2020[99]), qui a soutenu la création du premier hôpital universitaire du pays. Plus récemment encore, la première mission de coopération triangulaire entre le Cabo Verde et la Guinée-Bissau s’est déroulée, visant à renforcer des relations institutionnelles entre les deux pays dans les domaines de la formation professionnelle et de l'emploi (LuxDev, 2024[100]). Ces exemples montrent que la coopération triangulaire ne se limite pas au partage de connaissances entre pays émergents et développés, mais favorise également des synergies avec un large éventail d’autres partenaires, y compris le secteur privé, ce qui ouvre des perspectives d‘alliances stratégiques et permet en même temps au Luxembourg de diversifier ses mécanismes de coopération.

La coopération bilatérale du Luxembourg s’appuie sur des PIC pluriannuels qui sont ancrés dans des partenariats à long terme et en favorisent ainsi la pérennité et l’impact durable. Historiquement, ces partenariats ont été établis grâce à l’initiative d’ONG luxembourgeoises et locales et au soutien de LuxDev ainsi que d’autres membres de l’UE, ce qui a progressivement permis de structurer des collaborations plus formelles. Cette approche graduelle a permis au Luxembourg de bien connaître les secteurs, les pays et les régions dans lesquels il opère, garantissant ainsi une meilleure adéquation des interventions avec les priorités locales. Un exemple notable de cette souplesse est le degré d’adaptation des financements nationaux dans chaque programme en réponse aux besoins évolutifs des partenaires. Pour trois de ses six pays partenaires (Tableau 1), le PIC actuel s’achèvera en 2025 ou 2026. Le Luxembourg pourrait donc profiter de la préparation d’une nouvelle génération de PIC pour mieux intégrer un certain nombre de priorités stratégiques, comme l’engagement avec le secteur privé, l’implication de la société civile, mais aussi des acteurs multilatéraux, tout en adaptant les modalités précises au contexte spécifique de chaque pays (Encadré 6 pour le cas du Cabo Verde).

Le Luxembourg joue un rôle important de coordination des partenaires techniques et financiers dans des contextes variés. Au Cabo Verde, le Luxembourg est largement reconnu pour son rôle informel de leader dans la coordination au sein du Grupo de Apoio Orçamental (Groupe d’appui budgétaire), où il est responsable des réunions portant sur l’emploi et l’employabilité et l’action climatique, et partage ce rôle dans deux autres groupes de travail sectoriels : sur la santé avec le Portugal et sur l’énergie avec l’UE. Il en va de même dans d'autres contextes, comme en RDP lao, où le Luxembourg joue un rôle de chef de file dans l'enseignement et la formation techniques et professionnels. L’influence du Luxembourg dans ses pays partenaires est souvent importante dans les secteurs où son expertise réside à la fois dans la profondeur de ses relations et sa compréhension des contextes locaux. Par exemple, au Cabo Verde, où il est le plus grand partenaire de développement bilatéral (avec 17 millions USD de moyenne en 2022-2023), le Luxembourg est respecté pour sa capacité à aborder des sujets sensibles et à partager des informations stratégiques avec d’autres bailleurs de fonds. La récente décision de nommer un ambassadeur résident illustre l’engagement et la proximité du Luxembourg avec ce pays. Grâce à sa compréhension des dynamiques politiques, institutionnelles et opérationnelles locales, le Luxembourg est souvent considéré comme un partenaire technique et financier de référence, capable d’amorcer des dialogues sur des sujets complexes tout en servant de point de contact pour d’autres partenaires. Il est essentiel que le Luxembourg continue à jouer ce rôle de leadership, comme c’est déjà le cas aujourd’hui au Cabo Verde, mais aussi dans d’autres pays partenaires, lorsque cela s’avère pertinent, en tablant sur sa réputation d’intermédiaire honnête et sa capacité à favoriser la coopération internationale.

Alors que le Luxembourg envisage d’étendre sa coopération à de nouveaux pays et secteurs, il serait pertinent de réévaluer les critères de sélection des pays partenaires et pays ou territoires à projet. Actuellement, ces critères restent flous et semblent se traduire principalement par un engagement financier plus fort dans les pays partenaires, avec 37 % de son APD bilatérale destinée à ses 6 pays partenaires. Néanmoins, la distinction entre pays partenaires et pays ou territoires à projet demanderait de clarifier davantage les critères opérationnels d’engagement, bien au-delà des considérations budgétaires. Une telle réévaluation pourrait être l’occasion également de mener une analyse plus large sur l’appétence au risque et la tolérance aux risques géopolitiques et opérationnels. L’évolution du contexte international, marquée par une forte instabilité dans certaines régions, a déjà incité le Luxembourg à revoir ses priorités géographiques et thématiques, avec la nécessité de veiller à ce que ses interventions restent alignées sur ses objectifs stratégiques, tout en maximisant l’impact de son aide au développement. Cette réflexion pourrait également permettre des ajustements au niveau des instruments (Mettre l’engagement du secteur privé au service du développement) et des modalités de coopération existants, afin de mieux répondre aux nouvelles réalités des pays partenaires.

En Route pour 2030 met fortement l'accent sur la réduction de la pauvreté et le soutien aux plus démunis, tout en affirmant un engagement résolument actif dans les contextes fragiles. Cet engagement prend vie par le biais de la géographie de son APD : 74 % de son aide bilatérale ventilable par pays est dirigée vers les pays les moins avancés et d’autres pays à faible revenu en 2022-23. Au Cabo Verde, le Luxembourg investit énormément pour fournir l’eau potable (installation d’une unité de dessalement 100 % solaire) sur l’île de Brava, à une population plutôt vulnérable, délaissée par les autres donneurs. Il œuvre également en faveur des enfants qui ne sont pas scolarisés, n'exercent aucun emploi et ne suivent aucune formation (les « NEET ») par le biais du programme emploi et employabilité pour leur permettre d’accéder aux formations. Il soutient aussi le développement local par l’entremise du PNUD et d’ONU Habitat (soutien aux autorités locales visant l’augmentation de ressources propres et des communautés locales pour une meilleure cohésion territoriale). Le Luxembourg fournit également un soutien pluriannuel aux ONG locales, notamment pour les droits sexuels et reproductifs et la protection de l'enfance (MAE, 2024[101] ; MAE, 2020[26]). Dans son programme d’appui bilatéral à la transition énergétique, et dans le but d’assurer la participation de plus de femmes, le Luxembourg a pris soin d’assurer la formation d’inspecteurs et d’auditeurs en matière d'énergie sur deux îles éloignées, prenant en compte la difficulté d’accès. Même dans les pays où il n’est pas largement implanté, les interventions du Luxembourg ciblent les plus défavorisées. Au Rwanda, par exemple, en partenariat avec l’Agence française de développement (AFD) et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), le Luxembourg participe à un fonds commun pour le développement économique local et la réduction de la pauvreté dans les 16 districts les plus défavorisés (MAE, 2024[16]).

Le fait d'associer sa coopération au développement à des efforts de réforme qui vont au-delà de ses programmes d’interventions aidera le Luxembourg à avoir un impact plus important. Le Luxembourg préfère se restreindre à certains secteurs où il peut avoir un plus fort impact dans ses pays partenaires et pays ou territoires à projets en raison de sa taille modeste, ce qui est louable. Dans certains pays, si le Luxembourg tissait des liens plus étroits entre sa programmation bilatérale (LuxDev) et le dialogue politique avec l’UE ou des partenaires multilatéraux (ambassades), il pourrait exercer une influence encore plus considérable. Par exemple, en RDP lao, en complément de ses actions concrètes en matière de formation technique dans plusieurs provinces de concert avec la Suisse, le Luxembourg s'est efforcé de participer au dialogue national et d'établir des liens avec les systèmes d'information sur le marché du travail. Ce rôle de plaidoyer auprès des pays partenaires devra également accompagner les efforts futurs visant à impliquer le secteur privé (Un système institutionnel à la mesure de ses objectifs).

Le fait d’associer systématiquement LuxDev aux discussions sur la future programmation multi-bi dans les pays favoriserait la création de synergies plus fortes entre la programmation du Luxembourg et celles des partenaires multilatéraux. En 2023, 12 nouveaux projets multi-bi au niveau des pays ont été conclus sous la responsabilité des différentes ambassades44. Dans les pays partenaires, l'ambassade est l’interlocuteur principal des différents partenaires multilatéraux. Par exemple au Cabo Verde, le dialogue avec l’Organisation internationale du Travail pour le programme de l’emploi ou avec le PNUD et ONU Habitat, pour le programme de développement local, est mené par l’ambassade, et ce, même si LuxDev est associé à la mise en œuvre, qu’elle soutient activement les mêmes instances par le même biais que son programme bilatéral ou bien qu’elle ait des experts techniques intégrés dans les ministères capverdiens concernés. Même si les relations de travail entre l'ambassade et LuxDev sont bonnes, ce cloisonnement empêche l’établissement de synergies plus fortes entre la programmation de LuxDev et celle de l'UE, de l'ONU ou des banques multilatérales de développement. Le rôle de LuxDev dans la mise en œuvre directe de la coopération déléguée de l’UE (où une ligne de communication directe est évidente) contribue davantage à brouiller ce cloisonnement administratif. Enfin, l’expérience récente au Sahel montre qu’il faut réunir tous les acteurs et canaux de financement et de programmation autour de la table pour trouver des solutions de financement futures et durables dans les pays partenaires.

Le Luxembourg a une gamme de modalités qu’il peut déployer pour accompagner les pays partenaires dans la durée (de la régie ou de la mise en œuvre directe à l'aide déléguée, en passant par l'aide budgétisée et l'appui budgétaire sectoriel ou général). Dans beaucoup de ses pays partenaires, le Luxembourg passe d’une approche de projets mis en œuvre en régie à une approche sectorielle mettant en œuvre des programmes favorisant une plus grande utilisation des systèmes nationaux. La volonté de LuxDev de bénéficier de mandats plus importants (Un système institutionnel à la mesure de ses objectifs) nécessitera sans doute de déléguer davantage aux partenaires nationaux ou de recourir à l’aide budgétisée. Cette dernière, forme d’appui budgétaire délimité et contrôlable non fongible avec le budget national et qui a fait l’objet d’une recommandation dans l’examen de 2017 (OCDE, 2017[19]), est une modalité qui se situe entre une approche projet et un appui budgétaire. Toutefois, les audits soulignent qu’il s’agit d’une lourde charge administrative, notamment pour récupérer des fonds jugés inéligibles, ce qui soulève des questions sur son efficience à long terme. En 2022 et 2023, le Luxembourg a proposé un appui budgétaire sectoriel à 4 pays partenaires pour un montant total équivalent à 17.5 millions USD, soit 2.3 % de son aide bilatérale, le Cabo Verde arrivant en tête, suivi du Niger, du Sénégal et de la RDP lao45. Au Cabo Verde, l'aide budgétaire sectorielle a atteint un niveau record de 40 % de l'APD bilatérale du Luxembourg en 2022 avant de redescendre à 17 % en 2023 (Graphique 10).

Le recours à l'aide budgétisée et à l'appui budgétaire sectoriel, ainsi que leur maintien, montre à quel point le Luxembourg s’investit à long terme en tant que partenaire de confiance. Une évaluation récente de l'aide budgétisée au Sénégal a révélé plusieurs enseignements clés. Parmi ceux-ci figurent la nécessité de simplifier les processus administratifs (p. ex., supprimer les avis de pré-objection), le besoin de renforcer les équipes de coordination nationales dans les ministères sectoriels, ainsi que de consolider le suivi et l’évaluation, y compris au niveau des autorités locales dans les secteurs de la formation professionnelle et de la santé (MAE, 2024[28]). Il s’agit d’un modèle de partenariat équitable et d’une appropriation locale, même si l'intérêt politique à le poursuivre semble limité au sein de l’administration luxembourgeoise (voir l’exemple du Bénin ci-après). Néanmoins, le PIC-V du Sénégal envisage un possible retour à l’appui budgétaire sectoriel (MAE, 2024[28]) qui avait déjà fortement diminué en 2022 pour se tarir totalement en 2023 (OCDE, 2024[29]). En effet, l’appui budgétaire peut non seulement représenter la reconnaissance d’un progrès, mais il peut aussi contribuer à développer et créer un climat de confiance et renforcer la gestion des finances publiques, comme cela a été le cas au Cabo Verde, par exemple, où la gestion des finances publiques s’est nettement améliorée ces 15 dernières années : une plateforme électronique des marchés publics, qui réglemente le traitement électronique des procédures de passation des marchés publics, a été mise en place en 2023, un signal fort de la volonté du gouvernement capverdien d’améliorer l’efficacité et la transparence (Duarte Campos et al., 2023[102]).

Les efforts importants de coopération consentis dans les pays du Sahel central (Burkina Faso, Mali, Niger) où la Coopération luxembourgeoise était très présente ont été menés dans un contexte politique devenu éprouvant. Même si le Luxembourg n’est pas politiquement identifié comme étant engagé avec d’autres acteurs dans des opérations militaires, les changements inconstitutionnels de régime et la rapide reconfiguration politique de cette région ont obligé le Luxembourg comme tous les autres membres du CAD à se repositionner et à revoir la nature de son engagement. Il a notamment opéré une diversification de ses modes d'intervention et adapté des mécanismes d'intervention existants (Encadré 7). Le dialogue politique devenant plus difficile avec plusieurs pays partenaires, l’expérience du Luxembourg au Sahel central doit alimenter une réflexion déjà en cours au sein du CAD sur les enjeux d‘un engagement dans ces contextes.

Le gouvernement a communiqué sa décision de suspendre ses programmes de coopération dans les pays du Sahel central, mais sans plus informer le public et les parties prenantes sur les conséquences qui en découlent. Plusieurs articles ont paru début février 2024 (Heindrichs, 2024[103]), y compris dans la presse des pays concernés (Camara, 2024[104]) ou même dans la presse russe francophone (African Initiative, 2024[105]), qui soulignent la dimension politique de cette décision pour les membres du CAD ainsi que son impact sur la région. Le Luxembourg, désormais contraint de réorienter les 30 % de ses engagements bilatéraux alloués au Sahel, ne peut pas sous-estimer l'ampleur de cette décision ni sur le plan budgétaire ni en termes d'engagement historique, surtout si l’on considère que les relations en matière de coopération au développement avec le Burkina Faso, le Mali et le Niger ont débuté dans les années 1990 (MAE, 2024[9]).

En se rapprochant progressivement de pays tels que le Bénin et le Togo, le Luxembourg cherche désormais des partenariats qui offrent des perspectives de développement plus prometteuses. Pour rester tout de même proche de la région de l'Afrique de l'Ouest qu’il connait bien, le Luxembourg a engagé 60 millions EUR au Bénin jusqu’en 2026, date à laquelle des élections et un nouveau plan de développement national permettront de mieux adapter le futur PIC. Dans le nord du Bénin, il contribue à une assistance d’urgence à court terme fournie par l’entremise du HCR, du PAM et de Handicap international (ce dernier se concentrant sur les explosifs improvisés), tandis qu’il concentre son programme bilatéral dans le sud du pays où les risques sont moindres. D’autres activités incluent une coopération déléguée mise en œuvre par l’AFD et Enabel dans le cadre d'initiatives de l’Équipe Europe. Au Togo, des pistes prometteuses se dessinent pour mettre en œuvre des programmes dans trois secteurs en coordination avec l’UE, la France (avec l’AFD et Expertise France) et l’Allemagne (avec la GIZ) ou encore les Nations Unies. L’impact devrait également s’avérer plus fort en passant par les canaux multilatéraux.

Toute velléité d’étendre les efforts à d'autres pays ou régions partenaires doit se conformer au principe du maintien de l'engagement et du travail avec et par les partenaires. Certains de ces « autres » pays comportent cependant des éléments de grande fragilité.46 Pour mieux anticiper les défis à venir, il sera essentiel de systématiquement tirer les leçons des expériences du Sahel, notamment en matière de gestion des risques et d'adaptation à des environnements complexes et instables. Pour l’instant, le Luxembourg a décidé d’adopter une approche prudente face au risque (par exemple le fait d’éviter le nord du Bénin), ce qui est compréhensible compte tenu des récents développements dans certaines régions partenaires. Ainsi, bien que la possibilité d’un appui budgétisé ait été envisagée pour le Bénin, les autorités luxembourgeoises estiment qu’il faudra quelques années avant de pouvoir établir une relation de confiance suffisante. En revanche, cette position néglige le potentiel de l’appui budgétaire qui constitue non seulement le résultat d’un partenariat de confiance, mais aussi un levier permettant d’instaurer cette confiance. En même temps, les risques associés à ces fragilités doivent être pris en compte et gérés de manière proactive pour maximiser l’efficacité de la coopération. Si le Luxembourg s’appuie actuellement sur des évaluations réalisées par l’UE et les Nations Unies et a établi un protocole d’accord avec l’International Crisis Group pour bénéficier d’analyses de risques approfondies, celles-ci ne figurent pas dans les PIC, et la manière dont ces outils sont concrètement intégrés dans la prise de décision reste à clarifier.

La situation actuelle montre que le Luxembourg doit définir une stratégie de sortie responsable afin d’être prêt à se retirer de pays partenaires, si la situation l’exige. La communication au sein du gouvernement luxembourgeois et auprès de partenaires d’ONG n’a pas été évidente, créant des incompréhensions et des frustrations. Notamment l'absence de communication officielle et détaillée concernant l'arrêt de la coopération bilatérale avec le Mali, le Burkina Faso et le Niger, annoncé uniquement lors d’un point de presse avec le ministre Xavier Bettel, a créé des incertitudes sur la politique de coopération internationale du Luxembourg, compliquant ainsi la planification et l'orientation des ONGD. Le constat est le même concernant l'absence de consultation sur la recherche de nouveaux pays partenaires, ce qui ne permet pas de tabler sur l’expertise de la société civile, ses demandes d'informations sur les modalités et critères d'établissement de ces partenariats restant sans réponse. Ces incertitudes soulignent la nécessité d’établir une communication claire, transparente et coordonnée, notamment pour anticiper les risques de malentendus ou de tensions avec les parties prenantes. Lorsqu'il décide de sortir d'un pays, le gouvernement pourrait systématiser la mise en place de consultations préalables avec toutes les parties concernées, afin de maintenir un certain degré de confiance, de gérer les attentes et de faciliter une transition et une réorientation de la coopération luxembourgeoise aussi collaborative que possible dans ces contextes.

Le Luxembourg gagnerait à se doter d’un système d’analyse des fragilités et des risques à l’échelle du pays, ainsi qu’à celle du projet, afin d’encadrer les modalités d’engagement et de désengagement dans des contextes qui peuvent évoluer rapidement. Dans sa Stratégie générale de développement, le Luxembourg avait envisagé la possibilité de retrait d’une coopération, mais davantage en raison d’une croissance économique soutenue du pays partenaire qu’en raison d’un blocage de la relation politique bilatérale (MAE, 2019[5]). Les rapides recompositions dans les relations internationales demandent une compréhension fine des dynamiques politiques et de développement dans l’ensemble des pays partenaires. La matrice de risques annexée au PIC, par exemple, considère les risques programmatiques qui peuvent entraver le bon déroulement d’un programme (les ressources humaines, le conseil et le soutien technique, le système suivi-évaluation) et non pas ceux liés aux différentes dimensions de fragilité dans ces contextes. En outre, se désengager d’un pays en période de crise peut également avoir un coût politique qu’il convient de considérer.

Le désengagement du Luxembourg au Sahel prend la forme d’un non-renouvellement des projets bilatéraux en cours, et non d’un retrait total. Par rapport au Mali et au Burkina Faso, une plus grande part de l’APD du Luxembourg au Niger transitait par les partenaires non gouvernementaux ou multilatéraux (44% en 2022-23) (Graphique 11). Pour les trois pays, la plus grande part de l’APD en 2022-23 (68 % pour le Mali, 64 % pour le Burkina Faso et 57 % pour le Niger) provenait tout de même du secteur public (OCDE, 2024[29]). Cependant, il y a certaines différences entre les trois pays concernés. Le Luxembourg ne s’est donc pas entièrement retiré du Mali et du Burkina Faso, mais il a considérablement réduit la voilure dans ces pays. Au Niger en revanche, il a suspendu toute coopération bilatérale immédiatement après le coup d’État militaire en 2023 (RTL Today, 2023[106] ; MAE, 2024[107]).

Le Luxembourg a su s’adapter dans les pays du Sahel central, en modifiant par exemple des priorités, jouant sur les équilibres entre différents partenariats et types d’activités (Encadré 7). Le maintien de modalités telles que l'aide budgétisée ou l’aide budgétaire sectorielle, en collaboration avec les autorités nationales et locales, a pu permettre de préserver un certain niveau de confiance et d'obtenir des gains de développement au-delà d‘une approche projet. Au Burkina Faso, par exemple, le compte d’affectation spéciale cible les autorités infranationales ; au Mali, le soutien budgétaire sectoriel décentralisé a été mis en place ; tandis qu’au Niger, des fonds communs sont utilisés dans les secteurs de l’eau et de l’éducation. Cette diversité de modalités montre la souplesse du Luxembourg en fonction des risques et des contextes locaux. L’engagement avec le secteur privé local a également ouvert des pistes permettant de soutenir l’espoir des populations et de maintenir un lien avec la région. Des mécanismes tels que le LuxAid Challenge Fund ont ainsi pu soutenir des initiatives locales d’entrepreneuriat et d’innovation au service de la sécurité alimentaire et de l’apprentissage à distance au Burkina Faso et au Mali (LuxDev, 2024[108]). Enfin, l’intensification de la coopération avec les organisations multilatérales, qui n'ont pas suspendu leurs opérations, a joué un rôle essentiel dans ces contextes fragiles. Le soutien du Luxembourg au Haut-Commissariat aux droits de l’homme pour son travail sur la gouvernance inclusive au Sahel est un bon complément à sa programmation bilatérale au Bénin et au Togo. Au Niger, par exemple, les programmes de la coopération avec le FNUAP et le Programme alimentaire mondial (PAM) (MAE, 2024[107]) ont permis au Luxembourg de bénéficier de l’expertise et de l’implantation locale de ces acteurs et de rester impliqué dans des efforts collectifs plus larges, tout en respectant les contraintes politiques. Ainsi, par le biais de l’Équipe Europe, et son soutien humanitaire, le Luxembourg demeurera au côté des populations des pays du Sahel.

Un engagement fort et continu auprès de la société civile peut faciliter une approche plus locale de la coopération au développement, notamment dans les contextes fragiles. Malgré l’annonce de la fin de la coopération bilatérale avec le Niger, le Mali et le Burkina Faso, le Luxembourg a réaffirmé à plusieurs reprises son soutien à la société civile dans la région et explore par l’entremise de LuxDev les moyens de déléguer davantage de pouvoir décisionnel. Cette démarche a été bien accueillie par le Cercle de coopération des ONGD du Luxembourg, qui a souligné que les ONG internationales, et surtout les ONG locales, ont tissé des réseaux d’acteurs territoriaux leur permettant d’opérer dans des zones reculées souvent délaissées par l'administration nationale. Elles jouent ainsi un rôle crucial en fournissant des services de base et une aide humanitaire aux populations les plus vulnérables, par exemple en construisant des écoles d'urgence pour les déplacés internes ou en installant des centres de soins dans des villages isolés (Cercle de Coopération, 2023[109]). Cependant, le défi principal pour les ONG locales réside moins dans leur capacité opérationnelle que dans leur modèle économique. Malgré les nombreux programmes de renforcement des capacités, ces organisations restent financièrement vulnérables, surtout dans des pays où les possibilités de financement national sont limitées. Il sera donc essentiel de continuer à soutenir une approche plus locale de la coopération au développement en accordant un appui financier, souple et durable, aux ONG locales pour renforcer leur autonomie et préserver l’espace civique.

L’articulation entre coopération au développement, humanitaire et objectifs de paix est très pertinent pour dans les contextes difficiles (OCDE, 2019[112]). Dans ce contexte, le pilier de la paix ne se réfère pas à des actions de sécurité, mais plutôt aux objectifs de paix et de stabilité qu’une aide au développement peut permettre d’atteindre (OCDE, 2024[113]). Même avec l’omission du pilier sur la paix dans En route pour 2030 (MAE, 2019[5]) ou dans la stratégie de l’action humanitaire luxembourgeoise la stratégie de 2022 (MAE[114]), et malgré la diminution de la part de son APD en faveur de la paix47 (de 9 % en 2016 et 2019 à 5 % en 2022 et 7 % en 2023), et ce, depuis un pic de 8.9 % en 2019 à 5.4 % en 2022 et 7 % en 2023, le Luxembourg demeure un acteur significatif dans ce secteur et plusieurs projets importants sont clairement identifiés comme découlant de l’APD pour la paix et une augmentation en volume en 2023. (Graphique 12). Le Luxembourg apporte ainsi un soutien direct aux organisations multilatérales et non gouvernementales de défense des droits de la personne, combiné, dans un certain nombre de pays, à un travail législatif (OECD, 2023[115]), ce qui constitue une bonne pratique pour faciliter la création d’un environnement dans lequel les défenseurs des droits humains sont perçus comme contribuant à la trajectoire de développement positive.

Parmi ses instruments de réponse aux crises, l’assistance humanitaire demeure un outil important. Entre 2017 et 2023 le Luxembourg a ainsi progressivement non seulement augmenté le volume (Graphique 12), mais aussi la part de son aide humanitaire, passant de 18 % à 24 % (OCDE, 2024[29]) de son APD bilatérale, bien au-delà des 15 % indiqués dans sa Stratégie générale de coopération (MAE, 2019[5]). Le Luxembourg a fait évoluer son aide humanitaire, qui s’avère désormais particulièrement souple pour ses partenaires de mise en œuvre. Les budgets humanitaires et de développement restent séparés, mais les membres du CAD reconnaissent la flexibilité des activités que ces deux budgets peuvent soutenir de manière pragmatique. Par exemple, l’appui aux réfugiés dans le domaine numérique par le biais du HCR ne s'inscrit pas clairement dans une seule catégorie « développement » ou « humanitaire ».

[75] ADA - Appui au développement autonome (2023), Appui sectoriel - Appuyer le renforcement du secteur de la finance inclusive, https://www.ada-microfinance.org/nos-activites/appui-sectoriel (consulté le 20 août 2024).

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[105] African Initiative (2024), « Le Luxembourg met fin à sa coopération avec le Burkina Faso, le Niger et le Mali », https://afrinz.ru/fr/2024/02/le-luxembourg-met-fin-a-sa-cooperation-avec-le-burkina-faso-le-niger-et-le-mali/.

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[109] Cercle de Coopération (2023), Le Luxembourg doit maintenir ses engagements de solidarité avec les populations du Sahel, https://cercle.lu/actualites/communique-de-presse-le-luxembourg-doit-maintenir-ses-engagements-de-solidarite-avec-les-populations-du-sahel/ (consulté le 28 août 2024).

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[25] Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg (1996), Loi du 6 janvier 1996 sur la coopération au développement, http://data.legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/1996/01/06/n1/jo.

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[61] MAE (2024), emergency.lu – Luxembourg’s emergency response, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://emergency.lu/ (consulté le 26 avril 2024).

[22] MAE (2024), Groupe de travail MAE-ONGD, réunion du 24 mai 2024 : Compte-rendu, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/espace-ong/groupe-de-travail-maee-ong/comptes-rendus/2024/20240524-mae-ongdcrvf.pdf.

[23] MAE (2024), Groupe de travail MAE-ONGD, réunion du 5 juillet 2024 : Compte-rendu, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/espace-ong/groupe-de-travail-maee-ong/comptes-rendus/2024/20240705-mae-ongd-cr-vf.pdf.

[107] MAE (2024), Niger - La Coopération luxembourgeoise au Niger, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/fr/cooperation-au-developpement/pays-a-projet/niger.html (consulté le 26 août 2024).

[9] MAE (2024), Pays à projets, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/fr/cooperation-au-developpement/pays-a-projet.html (consulté le 27 août 2024).

[10] MAE (2024), Pays partenaires, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/fr/cooperation-au-developpement/pays-partenaires.html (consulté le 27 août 2024).

[28] MAE (2024), Programme indicatif de coopération (2024-2030) entre le Grand-Duché de Luxembourg et la République du Sénégal, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/pays-partenaires/senegal/pic/sen-pic-2024-2030.pdf.

[16] MAE (2024), Rapport Annuel 2023, https://www.cooperation.lu/volumes/images/2024035204_MAE_rapport-2023-FR_v5-web_2024-08-06-101710_gzhc.pdf.

[48] MAE (2023), Eau et assainissement : fiche d’information pour l’intégration systématique du nexus genre et environnement/climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/water-gender-climate/fiche-eau-genre-climat-fr.pdf.

[47] MAE (2023), Éducation et formation professionnelle : fiche d’information pour l’intégration systématique du nexus genre et environnement/climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/education-gender/fiche-education-genre-climat-fr.pdf.

[21] MAE (2023), Groupe de travail MAE-ONGD, réunion du 4 décembre 2023 : compte-rendu, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/espace-ong/groupe-de-travail-maee-ong/comptes-rendus/2023/20231204-maee-ongdcrvf.pdf.

[44] MAE (2023), Guide sur le marquage CAD/OCDE : outils pour l’intégration systématique du nexus genre et environnement/climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/cad/marquage-cad-ocde-fr.pdf.

[45] MAE (2023), Guide/Manuel pour les ONGDs : outil pour l’intégration systématique du nexus genre et environnement/climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/ngdo/2023-guide-ongd.pdf.

[85] MAE (2023), Luxembourg and Belgium join the Netherlands and Germany in signing the Joint Declaration on Living Wage and Living Income, https://gouvernement.lu/en/actualites/toutes_actualites/communiques/2023/06-juin/27-joint-declaration-living-wage-living-income.html (consulté le 10 octobre 2024).

[43] MAE (2023), Nexus Genre et Environnement/Climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/gender-environment-nexus/nexus-genre-et-environnement-climat-fr.pdf.

[46] MAE (2023), Santé : fiche d’information pour l’intégration systématique du nexus genre et environnement/climat, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/thmatiques-transversales/health-gender-climate/fiche-sant-genre-climat-fr.pdf.

[114] MAE (2022), « La stratégie de l’action humanitaire luxembourgeoise », https://gouvernement.lu/dam-assets/documents/actualites/2022/08-aout/19-fayot-aide-humanitaire/la-strategie-de-laction-humanitaire-luxembourgeoise.pdf.

[63] MAE (2021), Inclusive and Innovative Finance Strategy, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/publications/strat%C3%A9gies/strategie-finance-inclusive/Inclusive-and-innovative-finance-strategy1.pdf (consulté le 19 août 2024).

[40] MAE (2021), Stratégie environnement et changement climatique de la Coopération luxembourgeoise, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/fr/publications/brochure-livre/minist-affaires-etrangeres-europeennes/dir-cooperation-action-humanitaire/strategies-et-orientation/strategie-environnement-climatique.html.

[39] MAE (2021), Stratégie genre de la Coopération luxembourgeoise, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/publications/strat%C3%A9gies/strategie-genre/2021-2023-stratgie-genre-fr.pdf.

[98] MAE (2020), Coopération technique entre la Thaïlande et le Luxembourg, Ambassade du Luxembourg à Bangkok, https://bangkok.mae.lu/fr/actualites/2020/Technical.html (consulté le 22 août 2024).

[26] MAE (2020), Programme indicatif de coopération « Développement - climat - énergie » (2021-2025) entre le Grand-Duché de Luxembourg et la République de Cabo Verde, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/pays-partenaires/cabo-verde/pic/PIC-V-2021-2025-.pdf.

[5] MAE (2019), Stratégie générale de la coopération luxembourgeoise : En route pour 2030, https://cooperation.gouvernement.lu/content/dam/gouv_cooperation/publications/strat%C3%A9gies/strategie-generale/Strat%C3%A9gie-MAEE-FR.pdf.

[18] MAE (2017), Évaluation des interventions en matière d’éducation au développement et de sensibilisation de l’opinion publique luxembourgeoise des ONG Handicap International Luxembourg (HIL) et Action Solidaire Tiers-Monde (ASTM), Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/politique-evaluation/evaluation-ong/2017/2017-astm-hil-fr.pdf.

[57] MAE (2016), Politique d’évaluation, Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire, https://cooperation.gouvernement.lu/dam-assets/cooperation-au-developpement/politique-evaluation/Politique-evaluation.pdf.

[7] MECB (2021), International Climate Finance Strategy 2021-2025 [Stratégie internationale du financement climatique, 2021-2025], https://environnement.public.lu/content/dam/environnement/fr/climat-energie/financement-climatique-international/stratgie-fci-2021-2025-final.pdf.

[33] MECB ; Luxembourg Let’s Make it Happen (2021), Préparer et préserver l’avenir: 3e plan national pour un développement durable, https://lmih.lu/outils/post/3e-plan-national-pour-un-developpement-durable/.

[64] Ministère des Finances (2023), Minister of Finance launches Luxembourg Gender Finance Task Force, Ministère des Finances, https://mfin.gouvernement.lu/fr/actualites.gouvernement2024+en+actualites+toutes_actualites+communiques+2023+09-septembre+05-backes-task-force.html (consulté le 27 août 2024).

[6] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques - résultats 2024, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9a20554b-en.

[83] OCDE (2024), Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : France 2024, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/50209a27-fr.

[29] OCDE (2024), Explorateur des données de l’OCDE, Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/3d (consulté le 13 décembre 2024).

[20] OCDE (2024), Les profils de coopération au développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5cd4ba84-fr.

[53] OCDE (2024), Mise en œuvre de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption par le Luxembourg : Rapport de Phase 4, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3df3cde6-fr.

[76] OCDE (2024), Pathways Towards Effective Locally Led Development Co-operation : Learning by Example, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/51079bba-en.

[113] OCDE (2024), Rapport sur la mise en œuvre, la diffusion et le maintien de la pertinence de la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/INCAF(2023)1/FINAL/fr/pdf.

[15] OCDE (2024), Tableau CAD1, http://data-explorer.oecd.org/s/9x.

[110] OCDE (2023), DAC High Level Meeting Communiqué 2023, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC(2023)56/FINAL/en/pdf.

[84] OCDE (2023), Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Pays-Bas 2023, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f1487cdf-fr.

[31] OCDE (2023), Luxembourg Policy Coherence for Sustainable Development (PCSD) Light-touch institutional scan, https://one.oecd.org/document/GOV/PCSD(2023)1/en/pdf.

[41] OCDE (2023), The Gender Equality and Environment Intersection: An overview of development co-operation frameworks and financing, Éditions OCDE, Paris;, https://doi.org/10.1787/c16d8fe8-en.

[3] OCDE (2022), OECD Economic Surveys: Luxembourg 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9409d9b6-en.

[24] OCDE (2022), Whole-of-government development co-operation, https://www.oecd.org/en/publications/development-co-operation-tips-tools-insights-practices_be69e0cf-en/whole-of-government-development-co-operation_9a51a6f6-en.html.

[62] OCDE (2020), Mid-term Review of Luxembourg, DCD/DAC/AR(2024)3/13, https://one.oecd.org/official-document/DCD/DAC/AR(2024)3/13/en (consulté le 22 août 2024).

[112] OCDE (2019), Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-5019.

[96] OCDE (2018), « Using foresight methods to adapt development co-operation for the future », dans Development Co-operation Report 2018 : Joining Forces to Leave No One Behind, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dcr-2018-17-en.

[19] OCDE (2017), Examen de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Luxembourg 2017, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264284432-fr.

[97] OCDE/IsDB (2023), Global Perspectives on Triangular Co-operation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/29e2cbc0-en.

[8] OECD (2025), States of Fragility 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/81982370-en.

[115] OECD (2023), « Peace and Official Development Assistance », OECD Development Perspectives, n° 37, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fccfbffc-en.

[70] Oyetunde, B. (2023), Estonia’s thriving digital partnership with Africa, e-Estonia, https://e-estonia.com/estonias-thriving-digital-partnership-with-africa/ (consulté le 22 août 2024).

[13] President of Ukraine (2024), Agreement on security cooperation and long-term support between Ukraine and the Grand-Duchy of Luxembourg, https://www.president.gov.ua/en/news/ugoda-pro-spivrobitnictvo-u-sferi-bezpeki-ta-dovgostrokovu-p-92057.

[50] Renauld, J. (2024), LuxDev et l’État signent une nouvelle convention, https://luxdev.lu/fr/news/show/2024-06-07.

[106] RTL Today (2023), Military coup in Niger: Luxembourg repatriates nationals and freezes cooperation aid, https://today.rtl.lu/news/luxembourg/a/2099884.html (consulté le 26 août 2024).

[4] STATEC (2024), Note de conjoncture : la situation économique au Luxembourg : évolution récente et perspectives, Institut national de la statistique et des études économiques, https://statistiques.public.lu/dam-assets/catalogue-publications/note-conjoncture/2024/ndc-1-24-web.pdf.

[91] UNHCR Innovation Service (2024), Connectivity for Refugees, https://www.unhcr.org/innovation/connectivity-for-refugees/ (consulté le 21 août 2024).

[92] World Food Programme (2023), Humanitarian Innovation Accelerator Programme, https://innovation.wfp.org/humanitarian-innovation-accelerator-programme (consulté le 21 août 2024).