Regards sur l'éducation 2024

Différentes instances peuvent percevoir et dépenser des fonds au titre de l’éducation. Le Graphique C4.1 présente la répartition des dépenses au titre de l’enseignement primaire entre les différents niveaux de l’exécutif après transferts (fonds finaux). Il montre le rôle prépondérant des exécutifs locaux et régionaux : en moyenne, près de deux tiers des dépenses relèvent des gouvernements infranationaux. Ce rôle de premier plan est le reflet d’une tendance, à l’échelle des pays de l’OCDE, à la décentralisation des dépenses dans différents domaines comme l’éducation, notamment dans les années 1990 et au début des années 2000 (OCDE, 2021[1]).

Dans quelques pays (le Costa Rica, l'Irlande et la Nouvelle-Zélande), le financement de l’enseignement primaire est entièrement centralisé : l’exécutif central est l’unique source de financement public dans ce secteur (voir le Graphique C4.1). Le financement est également éminemment centralisé en Croatie, en Grèce, en Hongrie, en Italie, en Roumanie, où plus de 85 % des dépenses publiques sont le fait de l’exécutif central. À l’autre extrême, le graphique met en évidence le rôle majeur joué par les États fédéraux en Allemagne et les communautés autonomes en Espagne (où respectivement 73 % et 81 % des dépenses publiques interviennent à l’échelle régionale), la répartition des compétences entre les cantons régionaux (46 %) et les municipalités locales (54 %) en Suisse, et le rôle prédominant des districts scolaires locaux aux États-Unis (où 98 % des dépenses interviennent au niveau local). Bien qu’ils sortent du champ de cette analyse, les compétences et les pouvoirs de décision dévolus aux autorités locales et régionales présentent également des disparités considérables d’un pays à l’autre. Par exemple, différentes compétences peuvent être déléguées aux autorités infranationales en fonction du type de dépenses (en capital et de fonctionnement, par exemple) ou du niveau d’enseignement (OCDE, 2017[2])

Il apparaît qu’à elle seule, la répartition des dépenses entre différents niveaux de l’exécutif n’est pas corrélée à des écarts en matière de résultats clés. Une étude de la décentralisation et de la performance pédagogique menée dans plusieurs pays (Lastra-Anadón, 2019[3]) n’a mis en évidence aucune corrélation significative entre la part des dépenses au titre de l’éducation effectuées à l’échelle infranationale et les résultats à l’enquête PISA (Programme pour le suivi des acquis des élèves). L’origine et la gestion des ressources semblent être les facteurs déterminants à cet égard.

En moyenne, plus de la moitié du financement public de l’enseignement primaire émane de l’exécutif central, qui en transfère ensuite la majeure partie aux exécutifs locaux ou régionaux (voir le Graphique C4.2). Les niveaux inférieurs de l’exécutif complètent souvent ce financement central avec leurs propres recettes, ce qui témoigne d’une tendance à l’échelle des pays de l’OCDE : les dépenses publiques (tous secteurs confondus) tendent à être plus décentralisées que les recettes (OCDE, 2021[1]).

Déléguer majoritairement le financement de l’éducation aux entités infranationales peut poser un problème d’équité : les régions défavorisées, qui disposent de moins de possibilités de percevoir des recettes, ne doivent pas être laissées à la traîne. Cela étant, certaines disparités en matière de dépenses tiennent aussi à des facteurs qui ne soulèvent pas de questions d’équité. Par exemple, la situation géographique et la densité de population peuvent varier considérablement entre les régions et influer sur la structure des dépenses (par exemple, lorsque les salaires des enseignants sont ajustés au coût de la vie, les dépenses unitaires sont plus élevées dans les milieux urbains où la vie est plus chère). Le Graphique C1.5 du chapitre C1 illustre les disparités entre les dépenses unitaires de différentes régions. Aux États-Unis par exemple, où l’exécutif fédéral n’occupe qu’une place secondaire dans le financement des établissements, les dépenses unitaires dans l’enseignement primaire et secondaire sont trois fois plus élevées dans le District de Columbia que dans l’Idaho. Au Canada, où le gouvernement fédéral joue lui aussi un rôle mineur à cet égard, les dépenses unitaires dans les Territoires du Nord-Ouest représentent plus du double de celles en Colombie-Britannique.

Les transferts de l’exécutif central aux exécutifs locaux ou régionaux comptent parmi la panoplie d’instruments permettant de répartir les compétences en matière de financement et, si nécessaire, d’octroyer des financements supplémentaires aux régions qui en ont besoin. Les mécanismes de transfert conçus pour équilibrer les dépenses peuvent toutefois donner lieu à d’autres problèmes. Par exemple, ils peuvent avoir pour effet de bord la réduction de l’effort fiscal ou un excédent de dépenses à l’échelle infranationale. Des fluctuations des transferts peuvent également compliquer la planification à l’échelle locale ou régionale (OCDE, 2017[2]).

Le Graphique C4.2 présente le rôle de l’exécutif central dans le financement de l’enseignement primaire. Le financement initial désigne les fonds de l’exécutif central consacrés directement à l’éducation ou transférés à des niveaux inférieurs de l’exécutif. Le financement final désigne les fonds dépensés directement par les niveaux individuels de l’exécutif après transferts.

Dans plusieurs pays, la majeure partie des ressources de l’exécutif central est affectée aux établissements par l’intermédiaire des exécutifs locaux ou régionaux. Par exemple, en Corée, 80 % des ressources au titre de l’enseignement primaire émanent de l’exécutif central, qui n’en dépense directement que 1 %, tandis que 22 % des dépenses finales sont effectuées par les exécutifs régionaux et 77 %, par les exécutifs locaux. Il en va de même au Mexique, où l’exécutif central finance 83 % de l’éducation, mais où la majeure partie de ces fonds est toutefois dépensée par les États, au niveau régional. À l’inverse, au Chili, la totalité des transferts de fonds de l’exécutif central est au bénéfice direct des municipalités locales ; ces fonds représentent la majeure partie de leur budget et ne sont complétés que dans une très faible mesure par des fonds locaux (2 % des dépenses) (voir le Tableau C4.2).

Dans certains systèmes d’éducation, les financements sont fortement décentralisés et les transferts entre les niveaux de l’exécutif sont relativement limités. C’est notamment le cas en Allemagne, en Islande et en Suisse (voir le Graphique C4.2). Les transferts sont également rares dans les pays où le financement de l’enseignement primaire relève de la compétence conjointe de l’exécutif central et des niveaux inférieurs de l’exécutif. Par exemple, en France, l’exécutif central perçoit et dépense deux tiers du budget au titre de l’éducation, tandis que le reste est perçu et dépensé directement par les municipalités. De la même manière, au Royaume-Uni, ces fonds proviennent de diverses sources et les dépenses relèvent des autorités locales et de l’exécutif central (les quatre nations prennent en charge le financement de leur système d’enseignement primaire).

Les pouvoirs publics doivent composer avec des pressions concurrentes sur des budgets publics limités. La répartition des ressources publiques entre différents secteurs est déterminante. L’éducation est l’un des principaux domaines d’investissement dans une optique de croissance à long terme et de répartition plus équitable des revenus. Différentes études portant sur les pays de l’OCDE montrent qu’allouer une part croissante des dépenses à l’éducation, même en conservant un niveau identique de dépenses publiques totales, a une incidence positive sur la croissance économique à long terme et peut contribuer à augmenter le niveau de revenu ( (Barbiero, 2013[4]), (Fournier, 2016[5]), (Gemmell, Kneller et Sanz, 2016[6])).

Pourtant, la part moyenne des dépenses publiques allouée à l’éducation a légèrement diminué depuis 2015 dans tous les pays de l’OCDE (voir le Tableau C4.3). Cela vaut autant pour l’enseignement primaire, secondaire et post-secondaire non tertiaire, avec une baisse annuelle moyenne de -1.3 %, que pour l’enseignement tertiaire, où la baisse est de 1.8 %. Cette baisse a été particulièrement marquée au Costa Rica (baisse annuelle moyenne de -7.5 %), en Lettonie (-6.1 %) et au Mexique (-2.2 %), où les dépenses au titre de l’éducation (de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire) ont diminué entre 2015 et 2021 non seulement en proportion des dépenses publiques totales, mais aussi en valeur réelle. Dans la plupart des autres pays, le montant des dépenses publiques au titre de l’éducation est demeuré stable ou a augmenté au cours de cette période, et ce même si celles-ci ont baissé en proportion des dépenses publiques totales. Ces données coïncident avec une analyse des tendances à plus long terme (depuis 2000) qui révèle que bien que les dépenses publiques moyennes au titre des établissements soient en hausse, les dépenses publiques tous secteurs confondus augmentent à un rythme encore plus soutenu, notamment depuis 2019 (OCDE, 2023, p. 290[7]).

Ces résultats doivent être interprétés à la lumière de données plus générales relatives à l’évolution de la structure des dépenses publiques. Bien qu’il soit parfois souhaitable de réaffecter des fonds à différents postes budgétaires, ce n’est pas toujours possible tant ces décisions sont difficiles à négocier et faire appliquer d’un point de vue politique. Une étude récente de l’OCDE (Barnes, 2023[8]) indique que la propension des pays à modifier la répartition de leurs enveloppes budgétaires est très variable et que les pays dotés d’une meilleure gouvernance procèdent à davantage de réaffectations budgétaires. D’autre part, il s’est avéré que les pouvoirs publics ont tendance à éviter les coupes budgétaires dans de nombreux secteurs, en particulier la santé et la protection sociale, de sorte que la marge de réaffectation dépend des taux d’inflation. Dans ce contexte, il faudra, dans les années à venir, déterminer quelle a été l’évolution de la tendance à la baisse des dépenses publiques au titre de l’éducation au cours de la récente période de forte inflation.

Le pourcentage des dépenses publiques consacrées à l’éducation varie considérablement d’un pays à l’autre. L’enseignement du niveau primaire au niveau tertiaire représente en moyenne 10 % des dépenses publiques (9.1 % si les dépenses au titre des activités de R-D sont exclues). Certains pays consacrent une part considérable de leurs dépenses publiques à l’éducation, à l’instar d’Israël et du Mexique, où ce secteur passe la barre des 13 % des dépenses publiques. Les données disponibles sur l’éducation et l’accueil des jeunes enfants sont relativement peu nombreuses, même si les investissements à ce niveau sont le plus souvent considérés comme un facteur indispensable au développement de bases solides pour les apprentissages scolaires. La part de l’éducation de la petite enfance dans les dépenses publiques est de 1.7 % en moyenne dans les pays de l’OCDE. Dans certains pays (l’Islande et la Suède), le développement éducatif de la petite enfance et l’enseignement préprimaire représentent plus de 3 % des dépenses publiques (voir le Tableau C4.1).

Le Graphique C4.3 compare les dépenses au titre de l’éducation aux autres postes budgétaires publics. En moyenne, l’éducation représente 12 % des dépenses publiques (formation en dehors du cadre institutionnel comprise, d’où le chiffre plus élevé que celui présenté dans le Tableau C4.1). L’éducation est l’un des premiers postes de dépenses publiques après la protection sociale et la santé, au coude à coude avec les affaires économiques et les services publics. Les pays présentent de grandes disparités, avec à un extrême le Costa Rica, Israël et la Suisse qui consacrent plus de 15 % de leur budget à l’éducation, et à l’autre extrême, l’Italie et la Grèce, où ce poste ne représente que 7 % des dépenses publiques. Dans la quasi-totalité des pays, la protection sociale représente le premier poste de dépenses publiques, avec néanmoins des écarts marqués entre les pays (de moins de 25 % en Corée et aux États-Unis à plus de 40 % en Allemagne, au Chili, au Danemark, en Finlande, en France et au Luxembourg). La santé est le deuxième poste budgétaire (16 % en moyenne dans les pays de l’OCDE), ici aussi avec de fortes disparités puisque ce domaine peut constituer moins de 10 % des dépenses publiques en Hongrie et en Suisse contre 26 % aux États-Unis.

Par transferts entre niveaux de l’exécutif, on entend les transferts de fonds au titre de l’éducation entre les différents niveaux de l’exécutif. Il s’agit des transferts nets d’un niveau supérieur à un niveau inférieur de l’exécutif. Le financement initial correspond au budget avant transferts entre les niveaux de l’exécutif, et le financement final, au budget après transferts.

Les dépenses publiques d’éducation incluent les dépenses au titre des établissements d’enseignement et les aides au titre des frais de subsistance des élèves et étudiants et autres dépenses privées en dehors des établissements, contrairement aux chapitres C1, C2 et C3 qui portent uniquement sur les dépenses au titre des établissements. Elles incluent aussi les dépenses de toutes les entités publiques, dont celles du ministère de l’Éducation et des autres ministères concernés, des exécutifs locaux et régionaux et autres instances publiques. Le mode d’affectation des budgets publics de l’éducation varie selon les pays de l’OCDE. Les ressources publiques peuvent être allouées aux établissements soit directement, soit indirectement par l’intermédiaire des ménages ou au travers de programmes gouvernementaux. Elles peuvent aussi être limitées à l’achat de services d’éducation ou être destinées au financement des frais de subsistance des élèves et étudiants.

Il existe trois sources publiques de financement de l’éducation, exception faite des sources internationales : 1) l’exécutif central (national) ; 2) les exécutifs régionaux (États, provinces, Länder, etc.) ; et 3) les exécutifs locaux (districts, municipalités, communes, etc.). Les adjectifs « régional » et « local » désignent les exécutifs dont les compétences sont limitées à un territoire administratif dans un pays. Ils ne s’appliquent pas à des instances gouvernementales dont les compétences ne sont pas limitées de manière géographique, mais sont définies en termes de services, de fonctions ou de catégories d’élèves ou étudiants.

Les dépenses publiques totales correspondent à la somme des dépenses en capital et des dépenses de fonctionnement non remboursables dans tous les domaines (y compris l’éducation) de tous les niveaux de l’exécutif (exécutif central et exécutifs régionaux et locaux) et des producteurs non marchands (c’est-à-dire qui fournissent des biens et services gratuitement ou à un prix négligeable) contrôlés par l’exécutif ainsi que les fonds de la sécurité sociale. Elles n’incluent pas les dépenses de sociétés publiques, telles que les banques, les ports et les aéroports publics. Elles incluent les dépenses publiques directes au titre des établissements (définies ci-dessus) ainsi que les aides publiques aux ménages (par exemple, les bourses, les prêts d’études et les aides au titre des frais de subsistance et des frais de scolarité) et à d’autres entités privées au titre de l’éducation (par exemple, les subventions aux entreprises privées ou aux organisations syndicales au titre de la formation sous contrat d’apprentissage).

Les chiffres relatifs aux dépenses publiques totales et au PIB proviennent de la Base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux (voir l’annexe X.2).

Les dépenses publiques d’éducation des pays sont rapportées en pourcentage de leurs dépenses publiques totales. Le concept statistique de dépenses publiques totales est défini selon la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). La CFAP et la collecte de données de l’UNESCO, l’OCDE et Eurostat (UOE) sont assez proches, mais certains de leurs concepts statistiques diffèrent à quelques égards (Commission européenne, Eurostat, 2019[9]).

Les dépenses au titre du service de la dette (remboursements afférents à la dette publique) sont incluses dans les dépenses publiques totales, mais sont exclues des dépenses publiques d’éducation, car certains pays sont dans l’impossibilité de faire la distinction entre les intérêts dus pour l’éducation et ceux dus pour les autres secteurs. Par voie de conséquence, les dépenses publiques d’éducation en pourcentage des dépenses publiques totales peuvent être sous-estimées dans les pays où le service de la dette représente une partie importante des dépenses publiques totales tous secteurs confondus.

Les données du Tableau X2.1 sont utilisées pour le calcul des dépenses au titre de l’éducation en pourcentage des dépenses publiques totales tous secteurs confondus. Les données du Tableau X2.2 sont utilisées pour convertir les dépenses en prix constants de 2015 et en équivalents USD convertis sur la base des PPA.

Voir le Guide de l’OCDE pour l’établissement de statistiques internationalement comparables dans le domaine de l’éducation 2018 (OCDE, 2018[10]) pour tout complément d’information et Education at a Glance 2024 Sources, Methodologies and Technical Notes (https://doi.org/10.1787/e7d20315-en).

Les données se rapportent à l’année budgétaire 2021 (sauf mention contraire) et proviennent de la collecte de données statistiques sur l’éducation de l’UNESCO, de l’OCDE et d’Eurostat (UOE) réalisée en 2022 par l’OCDE (pour plus de précisions, voir Education at a Glance 2024 Sources, Methodologies and Technical Notes (https://doi.org/10.1787/e7d20315-en)..

Les données de l’Afrique du Sud, de l’Arabie saoudite, de l’Argentine, de la Chine, de l’Inde, de l’Indonésie et du Pérou proviennent de l’Institut de statistique de l’UNESCO (ISU).

[4] Barbiero, O. (2013), « Nouvelles évaluations économétriques de l’effet à long terme sur la croissance de différentes catégories de dépense publique », Documents de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, n° 1100, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3txn15b59t-en.

[8] Barnes, S. (2023), « Do governments re-prioritise spending? : First insights from COFOG data on public spending reallocation in OECD countries », Documents de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, n° 1785, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/56dda017-en (consulté le 6 mai 2024).

[9] Commission européenne, Eurostat (2019), Manual on Sources and Methods for the Compilation of COFOG Statistics: Classification of the Functions of Government, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, https://data.europa.eu/doi/10.2785/498446.

[5] Fournier, J. (2016), « The Effect of the Size and the Mix of Public Spending on Growth and Inequality », Documents de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, n° 1344, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f99f6b36-en.

[6] Gemmell, N., R. Kneller et I. Sanz (2016), « Does the composition of government expenditure matter for long-run GDP levels? », Oxford Bulletin of Economics and Statistics, vol. 78/4, pp. 522-547, https://doi.org/10.1111/obes.12121.

[3] Lastra-Anadón, C. (2019), « Cross-country evidence on the impact of decentralisation and school autonomy on educational performance », OECD Working Papers on Fiscal Federalism, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c3d9b314-en.

[7] OCDE (2023), Regards sur l’éducation 2023 : Les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ffc3e63b-fr.

[1] OCDE (2021), Fiscal Federalism 2022: Making Decentralisation Work, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/201c75b6-en.

[10] OCDE (2018), Guide de l’OCDE pour l’établissement de statistiques internationalement comparables dans le domaine de l’éducation 2018 : Concepts, normes, définitions et classifications, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305380-fr.

[2] OCDE (2017), The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Reviews of School Resources, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264276147-en.