Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2021

Les dispositifs de maintien dans l’emploi ont pour rôle de protéger les emplois, dans les entreprises qui rencontrent une baisse temporaire de leur activité, par l’allègement des coûts de main-d’œuvre et le soutien du revenu de ceux dont le temps de travail a été réduit. En dépit des variations importantes constatées dans leur conception et leur application d’un pays à l’autre, l’une des caractéristiques essentielles de tous ces dispositifs est qu’ils permettent aux salariés de conserver leur statut contractuel même en cas d’interruption totale de l’activité (OCDE, 2020[1]).

Les dispositifs de maintien dans l’emploi constituent le principal instrument utilisé pour atténuer les répercussions de la crise du COVID-19 sur l’emploi dans la plupart des pays de l’OCDE. Jamais ils n’ont autant servi : en mai 2020, leur taux d’utilisation, exprimé en proportion de l’emploi salarié total, était dix fois plus élevé qu’au plus fort de la crise financière mondiale (OCDE, 2020[1]). En investissant dans ces dispositifs, les pouvoirs publics ont cherché à protéger les entreprises et les travailleurs des coûts induits par les restrictions et mesures plus générales de distanciation sociale qu’ils imposaient, ainsi qu’à limiter les conséquences de la crise sanitaire sur l’économie et la société dans leur ensemble. Ils ont agi ainsi sans trop savoir quelles seraient la durée et la gravité de cette crise mondiale soudaine et sans précédent, qui menaçait la vie et les moyens de subsistance d’une part importante de la population. La finalité des dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID-19 était donc beaucoup plus vaste que pendant la crise financière mondiale, au cours de laquelle ils ont été utilisés comme un moyen de préserver efficacement et à moindre coût des emplois menacés ponctuellement de suppression (Boeri et Bruecker, 2011[2] ; Cahuc et Carcillo, 2011[3] ; Hijzen et Venn, 2011[4]).

L’objet du présent chapitre est d’établir une première évaluation du rôle joué par les dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID-19. La question clé à laquelle on s’efforcera ici de répondre est de déterminer comment les pouvoirs publics peuvent favoriser le maintien dans l’emploi sans pour autant dissuader les travailleurs d’abandonner des entreprises et des secteurs en déclin au profit d’entreprises et de secteurs en expansion. Cela suppose d’aborder certaines questions importantes ayant trait au rapport coût-efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi, ainsi qu’à l’incidence de ces derniers sur la vigueur de la reprise économique. Combien d’emplois ont été sauvegardés par de tels dispositifs et combien l’auraient été même en l’absence d’aide de la part des pouvoirs publics ? Dans quelle mesure les dispositifs de maintien dans l’emploi ont-ils ralenti la création d’emplois de qualité en retenant des travailleurs dans des entreprises confrontées à des difficultés structurelles ? Il n’est pas simple de répondre à ces questions. La simultanéité de la crise sanitaire dans les pays et la pléthore de mesures adoptées par les pouvoirs publics pour en endiguer les conséquences sur l’économie et sur le marché du travail rendent difficile de produire des estimations fiables de l’effet des dispositifs de maintien dans l’emploi.

Diverses approches sont suivies dans le présent chapitre pour établir une première évaluation du rôle joué par les dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID-19. La section 2.1 présente une analyse institutionnelle des principales caractéristiques de ces dispositifs, fondée sur le Questionnaire de l’OCDE sur la réglementation du temps de travail et les dispositifs de chômage partiel (voir au Chapitre 5 la présentation du questionnaire). La section 2.2 dresse un tableau statistique du recours à ces dispositifs au cours de la phase initiale de la crise du COVID-19, ainsi que des facteurs ayant eu une incidence à cet égard. La section 2.3 présente des éléments préliminaires sur les effets des dispositifs sur l’emploi et le nombre d’heures travaillées, ainsi que sur leurs implications possibles pour la création d’emplois. La section 2.4 sera consacrée à étudier de plus près le difficile exercice consistant, pour les pouvoirs publics, à encourager les entreprises à conserver leur personnel tout en favorisant la redistribution des emplois. La section 2.5 présentera, en guise de conclusion, quelques remarques sur les adaptations possibles des dispositifs de maintien dans l’emploi, compte tenu des développements de la crise, pour garantir une intervention en temps opportun, ciblée et limitée dans le temps.

Lorsque la crise du COVID-19 a éclaté, pratiquement tous les pays ont pris des mesures pour veiller à ce que les dispositifs de maintien dans l’emploi apportent une aide rapide et globale à toutes les entreprises et à tous les travailleurs touchés par les restrictions liées à la distanciation sociale, sans trop s’arrêter sur leurs coûts budgétaires ou leurs possibles implications pour la reprise. Ceux qui possédaient déjà de tels dispositifs en ont tous, ou presque tous, assoupli les conditions d’accès et augmenté la générosité, tandis que les autres en ont introduit de nouveaux, à caractère provisoire et de vaste portée. Le Mexique est le seul pays qui soit dépourvu de dispositif universel de maintien dans l’emploi1. Dans plusieurs pays, les partenaires sociaux ont été associés aux phases de conception et de mise en œuvre (Encadré 2.1). Une présentation détaillée des principales caractéristiques des dispositifs de maintien dans l’emploi, tels qu’ils fonctionnaient au début de la crise du COVID-19, est fournie dans le Tableau d’annexe 2.A.2.

Les pays ont eu recours à toute une palette de stratégies de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID‑19 (Tableau 2.1). Traditionnellement, les dispositifs de chômage partiel qui subventionnent directement les heures chômées, à l’image du Kurzarbeit en Allemagne, constituent le principal instrument utilisé en période de ralentissement économique. Depuis le début de la crise du COVID-19, cependant, de nombreux pays ont mis en place des subventions salariales qui couvrent les heures travaillées, mais peuvent aussi être utilisées pour assurer un complément de revenu aux travailleurs en horaires réduits, ainsi le Job Keeper Payment, en Australie. Tous ces dispositifs de sauvegarde ont en commun cette caractéristique essentielle qu’ils maintiennent le contrat de travail entre l’employé et l’employeur, même en cas d’interruption totale de l’activité.

La majorité des dispositifs antérieurs à la crise ou bien n’imposent aucune limite significative à la baisse du temps de travail ou bien n’admettent que des réductions partielles (États-Unis et Suède, p. ex.). Les limites imposées à la réduction du temps de travail procèdent entre autres d’une volonté d’encourager le partage du travail et de répartir les coûts d’adaptation entre tous les membres du personnel. La plupart des nouveaux dispositifs introduits en réaction à la crise se présentent comme des régimes de chômage technique, dans lesquels l’aide est réservée à ceux dont le temps de travail est réduit à rien (Danemark, Royaume-Uni et Slovénie, p. ex.)2. Ces dispositifs sont sans doute plus faciles à mettre en œuvre rapidement et moins susceptibles de faire l’objet d’abus liés à une mauvaise classification des travailleurs à temps partiel. Toutefois, du fait que l’aide y est exclusivement réservée aux travailleurs totalement privés d’activité, ils sont nécessairement plus rigides et excluent la possibilité de partager les coûts d’adaptation entre les membres du personnel par des réductions généralisées du temps de travail (OCDE, 2020[1]).

Plusieurs pays ont instauré des dispositifs temporaire de subvention salariale face à la crise du COVID‑19, dispositifs auxquels les entreprises peuvent avoir recours au titre des heures travaillées (dans le cas par exemple de subventions salariales classiques) aussi bien qu’au titre des heures chômées comme dans le cas, par exemple, d’un dispositif de chômage partiel) – ainsi l’Australie, le Canada, l’Estonie, l’Irlande et la Nouvelle-Zélande. Les subventions salariales sont réservées aux entreprises confrontées à une baisse importante de leurs recettes. Dans quelques pays, leur montant effectif est fonction de la seule masse salariale (avant activation du dispositif) et non de l’ampleur de la contraction de l’activité. Dans la mesure où l’octroi de ces subventions n’est pas subordonné à la réduction du temps de travail, les employeurs sont fortement incités à solliciter une aide pour tous les salariés de l’entreprise répondant aux conditions requises, ce qui met parfois sérieusement en question le ciblage d’un tel dispositif (OCDE, 2020[1]). Plusieurs pays ont opté de ce fait pour des dispositifs de subvention salariale hybrides, dans lesquels le salaire précédent n’est pas le seul élément pris considération, la contraction de l’activité de l’entreprise l’étant également, comme c’est le cas avec le chômage partiel. Les Pays-Bas, par exemple, ont mis en place une subvention salariale temporaire dont le montant est proportionnel à la baisse du chiffre d’affaires. Le Canada a quant à lui réformé son dispositif temporaire de subvention salariale en juillet 2020 pour introduire un élément de proportionnalité entre l’aide accordée et le manque à gagner.

La plupart des pays ont octroyé, au titre du maintien dans l’emploi, des aides généreuses aux entreprises et aux salariés dès le déclenchement de la crise du COVID‑19. Les finances publiques ont par conséquent pris en charge une bonne partie du coût des heures non travaillées (61 et 68 % du coût de la main-d’œuvre pour les travailleurs rémunérés au salaire moyen et les travailleurs modestes, respectivement, en moyenne pour l’ensemble des pays considérés)3. Il n’en reste pas moins que les travailleurs supportent une part significative du coût afférent au chômage partiel (28 et 21 % pour les travailleurs rémunérés au salaire moyen et les travailleurs modestes, respectivement), une part généralement supérieure à celle qui reste à la charge des entreprises (7 % en moyenne) (Graphique 2.1).

Au début de la crise du COVID-19, la majorité des pays a fixé à zéro le coût des heures non travaillées, ce qui a permis aux entreprises d’ajuster les coûts de la main-d’œuvre à la baisse de leur activité. La pratique semble se maintenir là où il existe des dispositifs de chômage partiel comme là où sont versées des subventions salariales. Lorsque les entreprises pouvaient conserver un tant soit peu d’activité, ces dernières ont allégé les coûts de la main-d’œuvre de façon plus significative encore que les premiers, dans la mesure où elles s’appliquaient également aux heures travaillées4. Dans la moitié environ des pays qui ont recours au chômage partiel, le coût des heures non travaillées était déjà nul ; plusieurs autres l’ont fait passer à zéro au moment où la crise s’est déclarée (Allemagne, France et Italie, p. ex.). Dans quelques pays néanmoins, les employeurs ont continué de supporter une partie du coût des travailleurs inoccupés. Le coût des heures non travaillées s’élève à 30 % environ en Corée et en Lituanie et à 25 % au Danemark et au Japon. Même dans les pays où les employeurs sont mis à contribution, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont permis aux entreprises d’opérer des ajustements importants des coûts de la main-d’œuvre pendant la crise, desserrant ainsi les contraintes financières et diminuant le nombre de travailleurs risquant d’être licenciés. L’action effective de ces dispositifs, au regard du nombre d’emplois sauvegardés, dépend d’autres facteurs, notamment d’une intervention en temps opportun (Encadré 2.2).

Les salariés assument généralement une part nettement plus importante du coût des heures non travaillées que ne le font les entreprises, sous le rapport des baisses de rémunération et des pertes de droits à la sécurité sociale, mais leur sort est toujours plus enviable que celui de chômeurs à temps plein, même en cas de suspension totale de l’activité (voir la section 2.4). Les travailleurs rémunérés au salaire moyen ont pris à leur charge 28 % du coût des heures non travaillées, en moyenne, dans l’ensemble des pays considérés5. Les travailleurs modestes – ceux dont la rémunération ne représente pas plus de 67 % du salaire moyen – étaient généralement mieux protégés du fait du plafonnement des indemnités au-delà d’un certain niveau de revenu (en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni, p. ex.) ou du versement de subventions forfaitaires (en Australie, aux États-Unis et en Nouvelle-Zélande, p. ex.)6. Ils ont en effet supporté 21 % du coût des heures non travaillées, en moyenne, dans l’ensemble des pays considérés. Dans les pays où il existe un salaire minimum légal, celui-ci a parfois servi de base de prestation, afin que les travailleurs concernés ne subissent aucune perte de revenu s’ils étaient mis au chômage partiel (Belgique, France et Grèce, p. ex.)7. Dans certains de ces mêmes pays, le souci des plus modestes a parfois conduit au versement de prestations complémentaires ad hoc, à caractère temporaire, aux travailleurs relevant de cette catégorie (ainsi en Suisse). Plus de la moitié des pays où il existait déjà un dispositif de chômage partiel ont accru le taux de remplacement applicable aux heures non travaillées comme suite au déclenchement de la crise du COVID-19. Dans l’ensemble, ces dispositifs ont largement contribué à éviter les difficultés financières, notamment aux familles à faible revenu, et à soutenir la demande globale.

Les pays ont pour la plupart pris des mesures afin de faciliter l’accès aux dispositifs de maintien dans l’emploi. Les demandes peuvent aujourd’hui être présentées en ligne, pour l’essentiel des démarches, les procédures d’approbation ont souvent été automatisées (Encadré 2.2) et les critères d’admission applicables aux entreprises ou aux salariés ont parfois été assouplis.

Pour éviter de subventionner des emplois qui n’ont pas besoin de l’être – on parle alors d’« effet d’aubaine » – il n’est pas rare que les pays n’octroient leur aide qu’en présence d’un motif économique valable. Une évaluation économique formelle, au regard d’un seuil quantitatif, est exigée par tous les dispositifs de subvention salariale. L’accès aux dispositifs de chômage partiel quant à lui n’est pas toujours soumis à la présentation d’une justification économique et, lorsque tel est le cas, l’évaluation est généralement moins formelle (il n’y a pas de seuil quantitatif)8. Le versement des subventions étant subordonné à la diminution du temps de travail, qui n’est admise qu’en cas de baisse d’activité dans l’entreprise, une justification formelle est sans doute moins indiquée dans le cadre de ces derniers dispositifs. Pour favoriser l’accès à ceux-ci, les pays où il en existe ont temporairement abaissé leurs exigences pour ce qui est de la justification économique, quand ils n’ont pas totalement renoncé à ce critère. Cette décision découle de ce qu’il n’y avait plus réellement lieu de redouter d’effet d’aubaine au moment du premier confinement, l’activité économique étant pratiquement au point mort. Exiger la conclusion d’un accord préalable avec une organisation syndicale ou un représentant du personnel peut aussi contribuer à neutraliser les effets d’aubaine en plus d’être une garantie de sérieux. Dans la mesure où l’activation des dispositifs a un certain coût pour les travailleurs, cela peut en effet contribuer à dissuader l’entreprise de solliciter une aide alors qu’aucun emploi n’est menacé. Exigence relativement courante dans les pays qui possèdent des dispositifs de maintien dans l’emploi, l’existence d’un accord n’est à l’inverse jamais demandée par ceux qui privilégient les subventions salariales.

En plus d’assouplir les critères d’admission applicables aux entreprises, plusieurs pays ont également élargi la couverture des dispositifs du côté des travailleurs. Cette couverture peut être réservée aux travailleurs « assurés », c’est-à-dire à ceux qui ont suffisamment cotisé pour avoir droit aux prestations d’assurance-chômage, ou aux travailleurs en contrat à durée indéterminée, autrement dit ceux dont la relation d’emploi se serait selon toute vraisemblance prolongée durablement en l’absence de choc passager. L’option exclusive pour les travailleurs ayant une expérience professionnelle récente ou un contrat à durée indéterminée est conforme, sur le principe, à la raison d’être de ces dispositifs qui est de préserver un savoir institutionnel dont la reconstitution, en cas de licenciement, serait coûteuse pour l’entreprise. Elle risque cependant d’accroître le dualisme du marché du travail, c’est-à-dire la différence, au regard de la protection de l’emploi, entre les travailleurs embauchés pour une durée indéterminée et les travailleurs au bénéfice d’un contrat temporaire (Hijzen et Venn, 2011[4]). Les dispositifs de maintien dans l’emploi introduits dernièrement n’ont pas, pour la plupart, un caractère aussi restreint, tandis que les pays qui possédaient déjà de tels dispositifs ont supprimé ou revu à la baisse la durée de cotisation minimum exigée jusque-là (ainsi le Japon et la Turquie) ou ont élargi la couverture aux travailleurs sous contrat temporaire (c’est le cas de la Finlande, de la France et de la Suisse, p. ex.)9. Pratiquement tous les pays désormais appliquent le dispositif à ces travailleurs et plusieurs l’ont même étendu aux indépendants (comme l’Australie, la Lettonie et la Pologne), généralement sans exiger de durée minimum de cotisation. Cela étant, le fait que ces catégories de travailleurs puissent officiellement être admises à bénéficier de ces dispositifs ne garantit pas pour autant qu’elles y aient accès concrètement. Les données présentées dans le Chapitre 1 montrent en effet que, dans le cas des travailleurs temporaires, l’essentiel des ajustements a lieu à travers des destructions d’emplois.

Les mesures prises ont eu pour effet que l’aide au maintien dans l’emploi, au début de la crise du COVID-19, était accessible facilement, disponible au plus grand nombre et d’une générosité exceptionnelle. Il ne fait aucun doute qu’elles ont permis de secourir en temps utile les entreprises et les travailleurs dont l’activité économique avait brusquement diminué sinon complètement cessé. Elles ont été en grande partie dictées par la nature propre de cette crise induite par les restrictions économiques et les mesures de distanciation sociales imposées par les autorités pour contenir l’épidémie et par la nécessité, dans ce contexte, de protéger autant que possible les entreprises et les travailleurs des conséquences économiques et sociales de ces décisions. Pour autant, il ne faut pas négliger non plus que les dispositifs de maintien dans l’emploi tendent à acquérir une plus grande efficacité, au regard de leur coût, en période de ralentissement économique (Hijzen et Venn, 2011[4]). Il est possible que le coût d’efficience de l’aide au maintien dans l’emploi soit plus faible en période de récession en raison du nombre bien plus important d’emplois menacés, d’où un moindre risque de subventionner des emplois qui n’ont pas besoin de l’être, et que le coût social représenté par le maintien de travailleurs dans des emplois non viables diminue temporairement du fait d’une moindre probabilité de trouver rapidement un emploi plus productif en raison de la contraction des recrutements. Il est possible d’autre part que la prévention des licenciements soit ait davantage d’intérêt en période de récession, car ceux qui perdraient alors leur emploient resteraient sans doute plus longtemps au chômage et risqueraient, bien plus qu’en temps normal, d’en garder des séquelles. Il y a lieu de noter que l’un et l’autre arguments laissent penser que les mesures prises par les pouvoirs publics pour encourager le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi devraient avoir un caractère temporaire et être adaptées dès lors que les règles de distanciation sociale sont supprimées et que l’activité économique peut reprendre. Nous verrons à la section 2.4 comment cela peut se faire.

Sous l’effet entre autres des mesures prises par les pouvoirs publics afin de les rendre plus accessibles et plus attractifs, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont été plus utilisés que jamais par le passé après le début de la crise du COVID-19.

Le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi, qu’ils soient anciens ou nouveaux, a été très courant au cours de la première vague de la pandémie de COVID‑19. À l’échelle de l’OCDE, le taux d’utilisation de ces dispositifs a culminé (en avril 2020 généralement) à environ 20 % de l’emploi salarié, ce qui correspond à quelque 60 millions d’emplois, soit plus de dix fois plus que lors de la crise financière mondiale (Graphique 2.2).10 Il était plus faible dans les quelques pays où seule une réduction partielle du temps de travail était admise. Parmi ce petit groupe, on trouve les États-Unis, pays qui a eu recours plus qu’aucun autre aux systèmes d’indemnisation du chômage pour faire face aux répercussions de la pandémie sur le marché du travail.11 Dans les pays possédant des dispositifs de chômage partiel généraux, le pourcentage de bénéficiaires, à son apogée, tendait à être considérablement plus élevé, atteignant voire dépassant 30 % des salariés en France, en Belgique, en Suisse et en Italie. Tous les pays proposant des subventions salariales, à l’exception de la Pologne, ont enregistré des maximums supérieurs à 20 %, la Nouvelle-Zélande atteignant même la proportion extraordinaire de 66 %. Le fort taux d’utilisation relevé dans ce second groupe de pays pourrait signifier que les entreprises étaient fortement incitées à demander une aide pour tous leurs salariés et non pas seulement pour ceux dont l’emploi était menacé, mais aussi que l’on pouvait accéder facilement aux dispositifs. Lors de la crise financière mondiale, les dispositifs de maintien dans l’emploi introduits pour la circonstance ont généralement atteint péniblement un taux d’utilisation élevé (Hijzen et Venn, 2011[4]).

Le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi a diminué rapidement avec la levée des restrictions imposées par les autorités nationales, au cours de l’été 2020. Le taux d’utilisation moyen s’était replié à 7 %, au mois de septembre, juste avant que les pays ne voient arriver une nouvelle vague épidémique. Le repli observé a été d’autant plus important que le pourcentage de bénéficiaires avait été élevé dans un premier temps. En France, en Belgique, en Suisse et en Italie, le taux d’utilisation s’est effondré, passant d’un niveau supérieur à la moyenne, avec 30 % des salariés concernés, à un niveau conforme à la nouvelle moyenne de 7 % calculée pour le mois de septembre. Le déclin constaté s’explique en certains endroits par la non-reconduction de dispositifs temporaires (ainsi en Estonie et en Nouvelle-Zélande, p. ex.), tandis qu’il pourra tenir, ailleurs, au retrait progressif des mesures destinées à encourager le recours aux aides prévues (c’est le cas notamment en France et au Royaume-Uni). Les taux d’utilisation ont bien moins diminué dans certains des pays possédant des dispositifs de subvention salariale. C’est ainsi qu’au mois de septembre, ils étaient plus élevés au Canada, en Australie, en Irlande et aux Pays-Bas que dans n’importe quel autre pays à l’exception de la Grèce. Cela tient probablement au fait que les dispositifs de subvention salariale ne ciblent pas autant les entreprises qui ont réduit le temps de travail de leur personnel, mais aussi au fait que ces pays ont moins assoupli les restrictions en place que ne l’on fait les autres au cours du troisième trimestre de 2020 (Graphique 2.3).

Le taux moyen d’utilisation des dispositifs de maintien dans l’emploi est resté aux alentours de 6 % en février-mars 2021, tandis que la situation sanitaire des pays évoluait de manière hétérogène un an après le début de la crise. Les pays frappés par une deuxième, voire une troisième, vague épidémique, comme la France, l’Italie et le Royaume-Uni, l’ont vu repartir à la hausse – tout en restant très en deçà du sommet atteint au printemps 2020. En Grèce toutefois, il s’en est fallu de peu qu’il retrouve les plus hauts du début de la crise. D’autres pays, comme le Canada et la Suède, l’ont vu poursuivre son déclin.

Les différences observées entre les pays dans l’utilisation des dispositifs de maintien dans l’emploi tiennent bien plus à la gravité de la crise qu’à la disparité des grands cadres institutionnels en place. Les taux maxima d’utilisation entretiennent une corrélation à la fois avec la rigueur des mesures de confinement et avec la contraction du PIB (Graphique 2.3, parties A et B)12. À titre d’exemple, le pourcentage de bénéficiaires a été très faible dans des pays comme la Corée et le Japon qui, ayant réussi à contenir la première vague de l’épidémie, n’ont pas eu besoin d’imposer des restrictions aussi rigoureuses qu’ailleurs et ont connu une plus faible contraction de l’activité économique. A contrario, les pics du pourcentage de bénéficiaires n’entretiennent aucun lien de cause à effet avec les cadres institutionnels comme la législation de protection de l’emploi (LPE) et les systèmes de négociation collective. Durant la crise, en effet, même les pays qui misent d’ordinaire sur la flexibilité externe, comme l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, ont mis en place à grande échelle des dispositifs de maintien dans l’emploi. Cela tient probablement à la nature de cette crise qui, dans de nombreux pays, a contraint brusquement une foule d’entreprises à cesser leur activité et s’inscrit à rebours des éléments tendant à montrer que le recours à ces dispositifs est d’autant plus important que la LPE est rigoureuse (Boeri et Bruecker, 2011[2] ; Hijzen et Martin, 2013[7]).

La première vague refluant dans la plupart des pays, le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi a diminué à l’unisson de l’assouplissement des mesures de confinement et du rebond du PIB au troisième trimestre de 2020 (parties C et D du Graphique 2.3). Ainsi, en France, en Italie, en Belgique et en Suisse, le nombre de bénéficiaires a considérablement reculé à partir du moment où ces pays ont levé une grande partie des restrictions imposées et où le PIB a commencé à effacer ses pertes. En Irlande, au Canada et en Australie à l’inverse, pays où, par comparaison, les restrictions n’ont pas été autant allégées, il n’a pas varié dans la même proportion, ce qui fait, comme nous l’avons déjà dit, que ces pays avaient un taux d’utilisation des dispositifs de maintien dans l’emploi supérieur à la moyenne au mois de septembre 2020. Le recours à ces dispositifs étant particulièrement sensible à l’amélioration de la situation économique, il y a lieu de penser que les taux d’utilisation records ne devraient pas perdurer une fois que la reprise sera amorcée. Il faut s’attendre cependant à ce que le nombre de bénéficiaires tende à se stabiliser en deçà d’un certain seuil, car tandis que les entreprises confrontées à des difficultés passagères reprendront leur activité, celles confrontées à des problèmes structurels continueront de compter sur une aide.

Au cours du dernier trimestre de l’année 2020, l’utilisation des dispositifs de maintien dans l’emploi a continué de fluctuer au gré des restrictions imposées par les pouvoirs publics et de la conjoncture économique, sans pour autant les suivre d’aussi près que durant les deux trimestres précédents (parties E et F du Graphique 2.3). Cet amenuisement du lien entre ces trois éléments, qui a été observé en plusieurs endroits, obéit sans doute à divers facteurs. En effet, tandis que de nombreux pays étaient alors confrontés à une reprise épidémique, la nature, l’ampleur et les modalités d’application des nouvelles restrictions décidées par chacun variaient considérablement (y compris à l’intérieur des frontières). Il faut ajouter que, à la même époque, les entreprises et les travailleurs avaient largement eu le temps d’apprendre à gérer le risque de contagion dans l’exercice de diverses activités et pouvaient dès lors adopter un comportement différent de celui qui avait été le leur tout au début de la pandémie. Le cadre d’action, enfin, avait lui aussi évolué, les pays continuant d’ajuster leurs interventions destinées à soutenir les entreprises et les travailleurs, et notamment les dispositifs de maintien dans l’emploi.

L’utilisation des dispositifs de maintien dans l’emploi était particulièrement importante dans les secteurs les plus durement touchés par les restrictions imposées par les pouvoirs publics (Graphique 2.4, partie A – voir aussi le Chapitre 1). Dans le secteur de l’hôtellerie-restauration, plus de 50 % des salariés étaient pris en charge au titre de ces dispositifs au deuxième trimestre 2020, contre une moyenne de 19 % à l’échelle des pays considérés. Le secteur des arts, spectacles et loisirs ainsi que le commerce de gros et de détail se sont eux aussi durement ressentis des restrictions imposées par les pouvoirs publics. Dans les secteurs où le télétravail était possible, comme la finance, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont été assez peu sollicités. Si le nombre de bénéficiaires a reculé fortement entre le deuxième et le troisième trimestres de 2020, ce recul a été relativement plus marqué dans le commerce de gros et de détail, les magasins ayant reçu l’autorisation de reprendre leur activité dans de nombreux pays, et relativement moindre dans le secteur manufacturier, peut-être en raison de l’incidence de la crise du COVID-19 sur la consommation et l’investissement. Le recours généralisé aux dispositifs de maintien dans l’emploi dans le secteur des services contraste avec la situation observée pendant la crise financière mondiale. Lors de cette crise, 80 % des bénéficiaires en France et en Allemagne appartenaient au secteur manufacturier contre 20 % environ lors de la crise du COVID-19 (OCDE, 2020[1]).

Le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi dans les différents secteurs d’activité conditionne dans une large mesure le nombre de bénéficiaires parmi les différentes catégories de population (partie B). Ces dispositifs ont été sollicités pour les jeunes bien plus souvent que pour les individus d’âge très actif ou que pour les travailleurs âgés, et il semblerait, dans certains cas, qu’ils aient aussi largement bénéficié aux travailleurs titulaires de contrats temporaires, quoique dans une moindre mesure que pour les titulaires de contrat à durée indéterminée (voir l’Encadré 2.3). Ces grandes tendances s’expliquent probablement par le fait que les jeunes et les travailleurs temporaires sont surreprésentés dans l’hôtellerie-restauration, le commerce de détail et les activités artistiques, tous secteurs qui ont fait le plus largement appel aux dispositifs de maintien dans l’emploi13. Hommes et femmes sont représentés à égalité parmi les bénéficiaires, quoique les secondes soient légèrement plus nombreuses14. Il est frappant de constater à quel point les tendances dégagées par secteur et par catégorie de population sont homogènes entre les différents pays pour lesquels on dispose de données ventilées.

Ce qui suit est une analyse préliminaire de la contribution possible des dispositifs de maintien dans l’emploi à la préservation des emplois pendant les deux premiers trimestres de la crise du COVID‑19, mais aussi de leurs éventuels effets défavorables sur la création et la redistribution d’emplois.

L’estimation précise du nombre de postes sauvés par les dispositifs de maintien dans l’emploi nécessite une comparaison contrefactuelle, c’est-à-dire la reconstitution claire et crédible de ce qu’aurait été la situation pendant la crise du COVID‑19 en leur absence. Rien de moins évident compte tenu de la nature inédite et synchronisée de la crise du COVID‑19 sous l’effet conjugué des restrictions légales imposées par les pouvoirs publics et des comportements des travailleurs et des entreprises en réaction à la pandémie. En outre, les gouvernements des pays membres de l’OCDE ont pris diverses mesures décisives pour limiter l’impact de la crise sanitaire sur l’économie et l’emploi par l’apport de liquidités aux entreprises : par le biais de dispositifs de maintien dans l’emploi, mais aussi de reports d’échéances fiscales et d’aides directes au revenu des travailleurs et des ménages, pour ne citer que quelques exemples (chapitre 1). Autant de facteurs qui compliquent grandement la définition d’une situation contrefactuelle cohérente, à partir soit de crises antérieures soit de comparaisons entre des pays qui se distinguent par leur utilisation de l’aide au maintien dans l’emploi, mais se ressemblent sous tous autres rapports.

Étant donné ces limitations, cette sous-section propose une première analyse de l’ampleur vraisemblable de l’effet de l’aide au maintien dans l’emploi sur les postes sauvés15. Les estimations reposent sur deux corrélations par paire simples qui établissent un rapport entre la variation du recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID‑19 et, respectivement, la variation des heures travaillées par salarié et la variation du nombre de salariés. La corrélation entre la variation de la moyenne d’heures travaillées et la variation du recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi donne une indication du nombre de postes sauvés en supposant que les entreprises ont eu recours au dispositif dans le seul but de sauver des postes qu’elles auraient autrement supprimés (pas de perte d’efficience). La corrélation entre les dispositifs de maintien dans l’emploi et la variation du nombre de salariés donne pour sa part une indication du nombre de postes sauvés en supposant que la croissance de l’emploi n’est influencée par aucun autre facteur lui aussi corrélé avec l’utilisation de l’aide au maintien dans l’emploi (autres interventions des pouvoirs publics, politiques et institutions préexistantes, ampleur et nature du choc). Si les pertes d’efficience sont prévues en principe dans le dernier cas, la présence d’importants facteurs de confusion qui ne peuvent pas être facilement pris en compte ne fait aucun doute. Dans la mesure où les plus grands chocs entraînent à la fois un recours accru aux dispositifs de maintien dans l’emploi et la baisse de l’emploi, l’effet suggéré sur ce dernier est fort probablement sous-estimé et devrait être interprété avec prudence16.

Les corrélations entre les dispositifs de maintien dans l’emploi d’une part et, de l’autre, la moyenne d’heures travaillées et l’emploi, suggèrent une large fourchette d’estimations plausibles de l’impact de ces dispositifs sur les emplois pendant la crise du COVID‑19 (Graphique 2.6)17. Comme prévu, le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi va de pair avec une forte réduction des heures travaillées par salarié dans l’ensemble des pays (partie A). La droite ajustée semble indiquer qu’une hausse de 10 % du recours à l’aide au maintien dans l’emploi va de pair avec une réduction d’environ 4 % du nombre d’heures travaillées par salarié (en moyenne entre le T2 et le T3), soit l’équivalent d’une réduction moyenne de 40 % du temps de travail des bénéficiaires de l’aide au maintien dans l’emploi18. Comme nous l’avons vu plus haut, dans l’hypothèse d’une perte d’efficience nulle, cela suppose aussi un impact sur les emplois de 4 %, qui pourrait dès lors être considéré comme une limite supérieure de l’effet réel sur les emplois. La corrélation entre le recours à l’aide au maintien dans l’emploi et l’emploi est plus faible : une hausse de 10 % du recours à l’aide au maintien dans l’emploi va de pair avec un niveau d’emploi supérieur de 1.2 % (partie B). De prime abord, un effet relativement limité des dispositifs en question sur les emplois pourrait témoigner de la capacité des entreprises à maintenir leurs travailleurs dans l’emploi sans cette aide, grâce aux mesures complémentaires prises par les pouvoirs publics pour les alimenter en liquidités. Or, comme indiqué plus haut, il y a lieu de croire ici à une sous-estimation de l’impact réel sur les emplois19.

Les conséquences de ces différentes estimations des effets des dispositifs de maintien dans l’emploi sur l’évolution de l’emploi pendant la crise du COVID‑19 sont illustrées par le Graphique 2.7. Il compare la variation réelle du nombre total de salariés avec la variation contrefactuelle supposée en l’absence de dispositif de maintien dans l’emploi. Les variations contrefactuelles ont été obtenues en corrigeant les variations réelles de l’emploi de l’effet estimé du recours aux dispositifs de maintien de l’emploi sur les heures et sur l’emploi. Dans l’ensemble de la zone OCDE, le nombre de salariés a accusé une baisse brutale d’environ 4 % entre le premier et le deuxième trimestre 2020, puis il a commencé à remonter peu à peu. Il ressort de la série corrigée sur l’emploi basée sur la corrélation entre la variation de l’aide au maintien dans l’emploi et celle du nombre moyen d’heures travaillées que, en l’absence de dispositif de maintien dans l’emploi – abstraction faite des pertes d’efficience possibles – le nombre de salariés aurait pu baisser de jusqu’à 11 % au T2 2020. La série corrigée sur l’emploi basée sur la corrélation entre la variation de l’aide au maintien dans l’emploi et la variation du nombre de salariés dans l’ensemble des pays donne à penser que, en l’absence de dispositifs de maintien dans l’emploi, la baisse du nombre de salariés aurait dépassé de presque 50 % la variation réelle de l’emploi, ce qui aurait abouti à un recul de l’emploi de plus de 6 %. Les importantes différences dans l’évolution de l’emploi après prise en compte des liens, selon les estimations, entre les dispositifs de maintien dans l’emploi et le nombre moyen d’heures travaillées et l’emploi font clairement ressortir le haut degré d’incertitude qui entoure ces estimations. Avec le temps et à mesure que des données plus détaillées deviendront disponibles, une meilleure intelligence du rôle des dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la crise du COVID‑19 sera peut-être possible.

Compte tenu de la difficulté de reconstitution claire et crédible de la situation en l’absence de dispositifs de maintien dans l’emploi (comparaison contrefactuelle) à partir de données locales, les tentatives de quantification de leurs effets sont peu nombreuses à ce jour et s’appuient sur des microdonnées détaillées. Une première évaluation du dispositif JobKeeper Payment australien constate qu’il a sauvé l’emploi d’un salarié sur cinq bénéficiaires de l’aide, soit environ 700 000 postes entre avril et juillet 2020 (Bishop et Day, 2020[10]). Un tel effet pour une prestation unique aussi modeste tend à confirmer l’efficacité du JobKeeper Payment comme instrument de préservation de l’emploi. Les données sur le Paycheck Protection Program aux États-Unis demeurent peu concluantes ; certaines études observent des effets minimes sur l’emploi, d’autres constatent l’inverse (voir l’Encadré 2.4).

L’utilisation répandue des dispositifs de maintien dans l’emploi fait avant tout craindre un risque d’effets préjudiciables à la création d’emplois pendant la reprise et un risque également de ralentissement de la redistribution des emplois, des entreprises peu performantes vers les plus performantes, s’ils se prolongent20. Trois conditions sont nécessaires pour que ces craintes se soient matérialisées à ce jour. Premièrement, les dispositifs de maintien dans l’emploi doivent avoir soutenu des emplois non viables dans des entreprises en difficultés structurelles (à faible productivité). Deuxièmement, en l’absence de dispositif de maintien dans l’emploi, les travailleurs concernés auraient été mis à pied et auraient rapidement trouvé un emploi auprès d’une autre entreprise. Troisièmement, les entreprises doivent avoir eu plus de difficultés à pourvoir leurs postes vacants à cause du recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi. Les trois seront examinées à tour de rôle ci-après, à partir des données disponibles et des premiers éléments probants pour la première année de la crise du COVID‑19.

Les dispositifs de maintien dans l’emploi pourraient, en fin de compte, soutenir des postes non viables dans des entreprises en difficultés structurelles pour deux raisons principales. Premièrement, il est possible que les entreprises aidées soient déjà en difficultés structurelles. Elles seront probablement peu nombreuses par rapport au nombre de postes soutenus par les dispositifs de maintien dans l’emploi. Comme nous l’avons vu plus haut, le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi a été répandu dans tous les secteurs et étroitement lié aux restrictions économiques depuis le début de la crise du COVID‑19. Un certain nombre de pays qui ont fortement misé sur les dispositifs de maintien dans l’emploi ont enregistré des taux de mise à pied inférieurs à la normale, ce qui conduit à penser que ces dispositifs et autres mesures d’aide aux entreprises ont généralement préservé des emplois qui auraient été supprimés en l’absence de crise. Le nombre de « mises à pied manquantes » jusqu’ici n’est probablement pas très élevé21^,22. Deuxièmement, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont peut-être soutenu des postes qui ne seraient plus viables à cause même du choc du COVID‑19 : un choc permanent, plutôt que temporaire, nécessitant la redistribution des emplois entre les entreprises et les secteurs23. Il est encore trop tôt pour savoir dans quelle mesure la crise du COVID‑19 risque de provoquer des changements permanents, mais il est probable qu’elle accélérera plusieurs tendances importantes d’avant-crise en rapport avec le développement des activités en ligne, la fréquence du télétravail et l’automatisation de la production (chapitre 1).

Les dispositifs de maintien dans l’emploi ont peut-être soutenu un grand nombre de postes non viables, mais cela ne signifie pas forcément qu’ils ont aussi ralenti la création et la redistribution d’emplois. En présence d’une demande effective faible de travailleurs dans des emplois définitivement non viables faible, leur licenciement ne ferait que gonfler les chiffres du chômage, sans effet sur la création et la redistribution d’emplois ; un scénario plus probable en présence d’une offre relativement faible et d’une concurrence relativement forte des chômeurs pour les emplois vacants. Il est illustré par le Graphique 2.8 au moyen de courbes de Beveridge représentant la relation entre le taux d’emplois vacants et le taux de chômage pendant la crise du COVID‑19 (entre janvier et décembre 2020) et, pour présenter un élément de comparaison, pendant la crise financière mondiale (de juin 2008 à décembre 2011)24. Le graphique révèle une baisse brutale initiale du ratio emplois vacants sur nombre de chômeurs due à l’effondrement des offres d’emploi, mais aussi une tendance à la hausse du nombre de demandeurs d’emplois, en conséquence de la crise du COVID‑19 dans les deux cas. Avec le temps, les offres d’emploi sont reparties à la hausse, mais le chômage a continué d’augmenter légèrement, entraînant un déplacement vers l’extérieur de la courbe de Beveridge. À l’exception des États-Unis, cependant, le taux de postes vacants est demeuré largement inférieur aux niveaux d’avant-crise jusqu’à la fin de 2020. Ce constat traduit probablement, du moins en partie, une faible demande de main-d’œuvre non sans rapport avec la forte incertitude sur les perspectives à court terme. L’anémie continue de la demande de main-d’œuvre tempère les craintes de possibles effets néfastes des dispositifs de maintien dans l’emploi sur la création et la redistribution d’emplois. En effet, l’allongement de la durée attendue du chômage et l’intensification de la concurrence pour les emplois parmi les chômeurs qui en résultent justifient des dispositifs de maintien dans l’emploi (et des allocations chômage) encore plus généreux dans le contexte d’un ralentissement de l’activité économique (Landais, Michaillat et Saez, 2018[18] ; Hijzen et Venn, 2011[4])25.

Une autre question se pose : le soutien de l’emploi dans les entreprises en difficultés structurelles a-t-il porté préjudice à la création d’emplois en entraînant des difficultés de recrutement pour les entreprises ? Pour y apporter un élément de réponse, des « fonctions d’appariement » sont estimées ; elles indiquent avec quelle facilité les postes vacants peuvent être pourvus (ou les chômeurs peuvent trouver un emploi) pour un degré donné d’étroitesse du marché du travail (Petrongolo et Pissarides, 2001[19] ; Federal Reserve Bank of San Francisco et al., 2011[20]). Le Graphique 2.9 illustre l’évolution réelle du taux d’emplois vacants satisfaits, le ratio embauches/emplois vacants et l’évolution attendue du taux en fonction de l’évolution réelle de l’étroitesse du marché du travail (voir l’Encadré 2.5). Il livre deux observations. Premièrement, les taux effectifs d’emplois vacants satisfaits ont généralement augmenté depuis le début de la crise du COVID‑19. Une tendance qui n’a rien d’inhabituel pendant les ralentissements économiques étant donné qu’un plus grand nombre de travailleurs se disputent un moins grand nombre d’emplois vacants. Il importe de noter que la hausse du taux d’emplois vacants satisfaits tend à indiquer qu’il n’est pas devenu plus difficile de recruter. Deuxièmement, le taux d’emplois vacants satisfaits a généralement moins augmenté que ne le donnait à prévoir son rapport avec l’étroitesse du marché du travail pendant la période qui a précédé la crise du COVID‑19. Cette tendance peut certes indiquer une baisse d’efficacité de l’appariement, mais il est peu probable qu’elle soit liée au recours inédit aux dispositifs de maintien dans l’emploi. En effet, les données ne livrent aucune indication claire que les dispositifs de maintien dans l’emploi ont joué un rôle déterminant dans la hausse plus faible que prévu du taux d’emplois vacants satisfaits (Graphique 2.10).

Cette hausse limitée du taux d’emplois vacants satisfaits pourrait plutôt être due à la nature de la crise. L’impact asymétrique de cette dernière sur des secteurs ne nécessitant pas tous les mêmes compétences a peut-être conduit à une inadéquation des compétences des demandeurs d’emploi avec les besoins des employeurs, phénomène observé lors de précédentes récessions (Şahin et al., 2014[21]). En effet, l’un des objectifs des dispositifs de maintien dans l’emploi est d’empêcher que ces inadéquations ne s’accumulent. On peut aussi supposer que les travailleurs au chômage ont mis un frein à leur recherche d’emploi, inquiétés par la gravité de la situation sanitaire et économique (chapitre 1). Par exemple, on observe qu’en Suède le nombre de demandeurs d’emploi a baissé plus brusquement que le nombre de postes à pourvoir pendant la période qui a immédiatement suivi la flambée de COVID‑19, rendant plus difficile de recruter malgré un nombre important de demandeurs d’emploi par poste vacant (Hensvik, Le Barbanchon et Rathelot, 2021[22]).

Face à l’affaiblissement continu de l’offre et de la demande d’emplois dans la majorité des pays, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont principalement contribué à préserver les postes et à limiter l’envolée du chômage, probablement sans incidence marquée sur les flux de travailleurs en direction d’entreprises en expansion. En conséquence de mesures de distanciation physiques souvent strictes, de nombreux emplois ont été temporairement menacés, limitant le risque de subventionner des emplois qui n’avaient pas besoin de l’être (pertes sèches), tandis que le risque d’étouffer la création d’emplois a quant à lui été limité par le manque de possibilités de recherche d’emploi et de mobilité professionnelle. D’où les mesures prises par les États pour encourager le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la phase initiale de la crise du COVID‑19.

Aujourd’hui, les possibles effets indésirables des dispositifs de maintien dans l’emploi sur la redistribution des emplois inquiètent de plus en plus, mais une suppression trop précoce ou trop généralisée de ces aides risque de provoquer une vague soudaine de mises à pied26. Il faut réduire les aides au maintien dans l’emploi de manière prudente, progressive et flexible, en suivant de près l’évolution de la situation économique et sanitaire. Une stratégie qui demandera probablement des approches différentes selon les secteurs. Les entreprises et les secteurs dont l’activité continue d’être restreinte par les recommandations sanitaires ou les restrictions légales devraient continuer de recevoir des aides fortes au maintien dans l’emploi. Dans d’autres secteurs, cependant, l’apport continu d’aides généreuses après la fin des restrictions sanitaires et légales pose un risque accru de soutenir des emplois non viables et, par conséquent, pourrait nuire à la création et à la redistribution d’emplois à mesure de la reprise de l’activité économique. Les gouvernements doivent alors trouver un moyen d’adapter les dispositifs de maintien dans l’emploi de manière à inciter les entreprises et les travailleurs à y recourir uniquement pour des emplois temporairement menacés, mais viables à long terme. En effet, étant donné que les entreprises temporairement en difficultés renonceront probablement aux aides une fois que leur activité pourra reprendre – comme on l’observe pendant le troisième trimestre de 2020 – la proportion d’entreprises en difficultés structurelles risque d’augmenter.

Cette section porte sur les adaptations possibles des dispositifs de maintien dans l’emploi et sur les moyens d’introduire des changements en tenant compte de l’évolution incertaine de la crise et des différences d’impact selon les secteurs. Elle s’intéresse aux trois problématiques suivantes :

• Limiter la durée maximale de l’aide

• Mieux cibler l’aide

• Accompagner les travailleurs dont les emplois sont menacés

L’aide devrait rester en place aussi longtemps que les mesures sanitaires imposées par l’État restreignent l’activité économique. Une fois que les restrictions sont levées et que l’activité économique peut reprendre, l’aide devrait être limitée dans le temps afin de réduire le risque de subventionner des emplois qui n’ont plus besoin de l’être ou des emplois qui ne sont plus viables. Dans le cas des dispositifs de chômage partiel, étant donné qu’ils incitent relativement bien à reprendre les heures de travail normales une fois que les conditions se sont améliorées, les limites maximales servent avant tout à éviter de soutenir des emplois dans des entreprises en difficultés structurelles. En revanche, les subventions salariales ne sont pas conditionnées à une réduction du temps de travail et incitent donc fortement à profiter de l’aide aussi longtemps que possible, indépendamment des besoins financiers ou de la viabilité de l’emploi. Pour limiter le risque de subventionner des emplois qui n’ont pas besoin de l’être (pertes sèches), l’admission des entreprises au bénéfice des subventions salariales doit être régulièrement réévalué. Conditionnée à des conditions d’admission, la limitation de la durée maximale a la même finalité que dans le cas des dispositifs de chômage partiel, c’est-à-dire réduire le risque de préserver des emplois qui ne sont plus viables à long terme.

La durée maximale de l’aide varie en fonction des dispositifs de maintien dans l’emploi. Dans les pays qui pratiquent le chômage partiel, la durée maximale des dispositifs varie entre environ trois mois (Japon, Lettonie, Portugal), 18 mois (Suisse) et jusqu’à 24 mois (Allemagne). En Allemagne, les entreprises qui ont commencé à utiliser le chômage partiel avant le 31 décembre 2019 ont droit à 24 mois sans réévaluation de leur admissibilité au bénéfice des subventions jusqu’à la fin de 2021 (à comparer avec 12 mois en temps normal). La durée maximale de l’aide est également assez longue en Suisse, mais l’admissibilité de l’entreprise au bénéfice de cette aide doit être réévalué tous les 3 ou 6 mois27. Dans les pays dotés de dispositifs de subventions salariales, la durée maximale de l’aide est généralement courte (environ 3 mois) ou l’admissibilité de l’entreprise au bénéfice de cette aide est réévalué régulièrement. En Australie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, la période d’aide a été prolongée à plusieurs reprises pour continuer de soutenir les entreprises admissibles, bien que moins généreusement dans certains cas.

Limiter la durée maximale empêche de soutenir les emplois trop longtemps, surtout ceux qui risquent de ne pas se remettre de la crise, sans toutefois garantir que les aides serviront à sauver les « bons » emplois, c’est-à-dire les postes temporairement menacés, mais qui pourront revenir à la normale sans trop attendre. Les entreprises et les travailleurs ont généralement une meilleure idée que les pouvoirs publics de la viabilité des emplois, en particulier dans le contexte actuel où les mesures de distanciation physique restent importantes et les signaux du marché ne sont pas très positifs. Les incitations financières à destination des entreprises et des travailleurs peuvent contribuer à un meilleur ciblage des aides au maintien dans l’emploi sur les postes temporairement menacés, mais viables à un horizon plus lointain.

Le coût de la réduction du temps de travail a été fixé à zéro en réponse à la crise du COVID‑19 dans la majorité des pays, mais les pouvoirs publics devraient envisager de (ré)introduire un élément de partage des coûts avec les entreprises des secteurs qui ne sont plus concernés par les restrictions et dont l’activité peut reprendre. Cela rendrait globalement le chômage partiel moins intéressant pour les entreprises, mais les inciterait davantage à y recourir uniquement pour protéger les emplois susceptibles de repartir après la crise et à reprendre des horaires de travail normaux le plus rapidement possible. Plusieurs pays ont introduit des mesures de cofinancement pour les entreprises, tandis que d’autres ont augmenté le taux de prise en charge (Graphique 2.11). En France, par exemple, depuis le 1^er juin 2020, les entreprises doivent prendre en charge 10 % du coût des heures non travaillées (15 % de l’indemnité) dans les secteurs qui ne sont plus soumis à des restrictions économiques28. Cette contribution devrait passer à 24 % à partir du 1^er juillet 2021 (40 % de l’indemnité). Le Royaume-Uni avait commencé à augmenter progressivement le coût du maintien au chômage technique à la charge de l’employeur à compter de juillet 2020. Or, la situation sanitaire s’étant détériorée à l’automne, il a en grande partie fait marche arrière et seules les cotisations de sécurité sociale pour les heures non travaillées sont à la charge des entreprises. En Allemagne, les employeurs auront à leur charge 50 % des cotisations de sécurité sociale à compter de juillet 2021 et 100 % à compter de janvier 2022, ce qui correspond à la règle habituelle pour le chômage partiel. En Norvège, le délai de carence pendant lequel les entreprises doivent verser l’intégralité des salaires a été porté de 2 à 10 jours en novembre 2020. En Lettonie, un nouveau dispositif introduit face à la deuxième vague du virus exige que les entreprises prennent en charge à hauteur de 20 % du coût des heures non travaillées. Le dispositif temporaire mis en place pendant la première vague n’exigeait aucune contribution de la part des employeurs.

La prise en charge optimale des heures non travaillées par les entreprises dépend de considérations d’efficience par rapport au risque de ralentissement de la redistribution des emplois, mais aussi de considérations d’équité par rapport au risque de renforcer la dualité du marché du travail.

Si l’objectif est d’empêcher de soutenir des emplois qui ne sont et ne seront plus viables, une modeste contribution de la part des entreprises devrait suffire. Elle permettrait de réduire le risque de soutenir des emplois sans chances de viabilité dès le début de la participation au programme plutôt qu’après la durée maximale de l’aide. Dans la pratique, l’objectif du cofinancement ne se limitera probablement pas à éviter de soutenir des emplois non viables en restreignant l’aide aux emplois viables après la durée maximale du soutien. Dans la mesure où les emplois qui ne sont pas viables après cette période seront supprimés, il pourrait être préférable d’éviter d’emblée de les soutenir. Ce qui suppose une prise en charge plus importante de la part des entreprises. Pour donner une idée générale du taux approximatif de prise en charge, l’Encadré 2.6 prend une série d’exemples quantitatifs. Pour les dispositifs de chômage partiel d’une durée maximale de 12 mois, exiger que les entreprises prennent en charge 8.5 % du coût des heures non travaillées pourrait suffire pour limiter l’aide aux emplois dont le coût de fermeture et réouverture dépasse un mois de salaire. Une durée maximale plus courte ou la restriction de l’aide aux emplois dont le coût de remplacement est plus élevé iraient dans le sens d’une contribution plus importante.

Les contributions des entreprises améliorent certes le ciblage de l’aide sur les emplois (et les entreprises) viables, mais elles peuvent avoir des conséquences involontaires. Premièrement, elles risquent d’aggraver les difficultés financières des entreprises et d’accroître le risque de faillite. Pour mettre les entreprises solvables mais en situation d’illiquidité à l’abri de la faillite, leurs contributions pourraient prendre la forme de paiements différés ou de prêt (à 0 %) (Cahuc, Kramarz et Nevoux, 2018[23] ; Burdett et Wright, 1989[24])29. Deuxièmement, les contributions des entreprises risquent de renforcer la dualité du marché du travail : en limitant l’aide aux travailleurs dont le coût de remplacement est élevé (ceux sous contrat à durée indéterminée possédant des compétences spéciales à l’entreprise et ayant droit à des indemnités de licenciement), en licenciant ceux dont le coût de remplacement est peu élevé (ceux sous contrat à durée déterminée ou occupant des emplois qui ne demandent pas de compétences particulières). En effet, Tilly et Niedermayer (2017[25]) montrent, en s’appuyant sur les données administratives de l’Allemagne, que le recours aux aides augmente avec l’ancienneté et l’expérience30. Un constat qui témoigne de la faiblesse des incitations à conserver ces effectifs plutôt que de craintes quant à la viabilité future de ces emplois. Une approche potentiellement plus nuancée, mais aussi bien plus complexe et jusqu’ici inexpérimentée, consisterait à lier la contribution à l’ancienneté ou au type de contrat31.

Les dispositifs de subvention salariale sont généralement de courte durée, mais ils ont été prolongés à plusieurs reprises dans un certain nombre de pays, suscitant plus ou moins les mêmes craintes que le chômage partiel concernant la redistribution. Pour surmonter ce problème dans une certaine mesure, les États pourraient s’assurer que les employeurs prennent en charge une partie du coût des heures non travaillées — au moins lorsque la réduction du temps de travail est importante — en exigeant des entreprises qu’elles s’acquittent d’une partie du salaire habituel des employés, quel que soit le nombre d’heures travaillées, en prévoyant que la subvention couvre uniquement une partie de cette somme32. Le dispositif de subvention salariale en vigueur aux Pays-Bas s’apparente au dispositif de chômage partiel qui demande aux entreprises de prendre en charge une partie du coût des heures non travaillées. Alors que les travailleurs continuent de recevoir 100 % de leur salaire pendant les périodes de réduction du temps de travail, les employeurs reçoivent au plus 90 % du salaire, selon la baisse d’activité. Depuis le 1^er octobre 2020, les entreprises sont autorisées à réduire la masse salariale de 10 %, par le biais de départs volontaires ou de mises à pied pendant une période de 3 mois, sans réduction de la subvention. Les conséquences de cette mesure pour le maintien dans l’emploi et la redistribution des emplois sont abordées dans l’Encadré 2.7.

Concilier maintien dans l’emploi et redistribution des emplois demande également de trouver le bon dosage d’aides liées à l’exercice d’un emploi et d’aides liées au chômage, sous la forme d’un dispositif de maintien dans l’emploi et d’allocations chômage. Dans la majorité des pays, les indemnités versées au titre du dispositif de maintien dans l’emploi pour les heures non travaillées ont dépassé l’allocation de chômage habituelle au début de la crise du COVID‑19 (Graphique 2.13)33. Les plus grands écarts avec les allocations de chômage apparaissent dans les pays où les dispositifs temporaires de maintien dans l’emploi offrent une protection totale des revenus aux travailleurs, comme au Danemark et aux Pays-Bas, mais aussi dans les pays où les allocations de chômage sont soumises aux conditions de ressources, comme en Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni. Des taux de remplacement supérieurs pour les travailleurs rendent l’activité partielle encore plus intéressante par rapport au chômage (complet) et incitent les travailleurs, y compris ceux qui ne sont pas directement concernés par un risque de mise à pied, à accepter une diminution des heures travaillées dans le cadre d’un dispositif de chômage partiel34. Des prestations de maintien dans l’emploi plus généreuses que les allocations de chômage au début d’une crise profonde pourraient être justifiées par le fait qu’elles aident à limiter la congestion du marché du travail, étant donné qu’un grand nombre de chômeurs se disputent un nombre restreint d’emplois (Giupponi et Landais, 2018[26] ; Lalive, Landais et Zweimüller, 2015[27]) et qu’elles empêchent les services publics de l’emploi d’être submergés (OCDE, 2020[1]). Autrement dit, l’argument de l’aplatissement de la courbe utilisé en justification des mesures de confinement pour maîtriser la crise sanitaire s’applique tout autant au recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi pour maîtriser la crise de l’emploi35.

À mesure que les craintes de congestion du marché du travail se dissipent et que celles concernant la rentabilité des dispositifs de maintien dans l’emploi s’amplifient, il pourrait être question d’équilibrer l’aide au maintien dans l’emploi et les prestations de chômage en réduisant l’écart entre les prestations de chômage partiel et les indemnités de chômage habituelles, notamment dans les pays où le dispositif de maintien dans l’emploi est particulièrement généreux. Ces modifications aideraient à contenir le coût global des dispositifs de maintien dans l’emploi et à cibler plus efficacement le chômage partiel sur les emplois menacés de disparition en réduisant la volonté des travailleurs d’accepter le chômage partiel. Une baisse des indemnités pourrait également pousser les travailleurs à reprendre des heures de travail normales ou à rechercher activement un autre emploi (voir également ci-après la section sur les incitations financières pour favoriser la mobilité professionnelle). Même si l’écart par rapport aux allocations de chômage se réduit, le maintien dans l’emploi restera probablement attractif parce qu’il préserve le contrat de travail et les avantages non salariaux qui lui sont liés (avantages annexes, sécurité sociale, y compris l’accès à l’assurance maladie dans certains pays). En France, le dispositif de chômage partiel prévoit un taux de remplacement brut réduit de 70 % à 60 % en avril 2021. En Australie et aux États-Unis, c’est l’indemnité forfaitaire qui a été réduite.

Il pourrait également être question de laisser diminuer les prestations pendant la période de soutien dans les pays où la durée maximale est relativement longue. Une telle approche serait justifiée, entre autres, par le fait que le risque de soutenir des emplois non viables à long terme augmente avec la durée du soutien. Autre justification : puisque les allocations de chômage diminuent déjà pendant la période de chômage dans la majorité des pays, un barème similaire pourrait être nécessaire dans le cas des dispositifs de maintien dans l’emploi afin d’éviter que l’écart entre les deux se creuse avec le temps. À notre connaissance, aucun pays n’est doté d’un dispositif de maintien dans l’emploi avec barème d’indemnités dégressif. On notera avec intérêt que l’Allemagne applique temporairement des barèmes d’indemnités progressifs pour les raisons suivantes : i) pendant la crise du COVID‑19, les travailleurs du secteur des services sont particulièrement durement touchés, ii) ces travailleurs sont moins susceptibles d’être couverts par des indemnités complémentaires au titre de conventions collectives sectorielles et iii) le risque de difficultés financières augmentera probablement pendant la période d’activité réduite. Korlsud (2018[28]) a récemment proposé un argument du même ordre en faveur de barèmes progressifs pour les allocations de chômage (voir Hijzen et Salvatori (2020[29]) à ce sujet dans le contexte des allocations de chômage).

L’ajustement du niveau de soutien apporté aux entreprises et aux travailleurs est un enjeu majeur pour les gouvernements. Tout au long de la crise du COVID‑19, le besoin de protéger autant que possible les entreprises et les travailleurs des effets directs des restrictions de l’activité économique pour des raisons sanitaires a fait l’unanimité36. De ce fait, les entreprises ont généralement pu réduire le temps de travail en fonction de la baisse d’activité sans coûts ou moyennant des coûts limités, et les indemnités versées aux travailleurs ont été exceptionnellement généreuses (OCDE, 2020[1]). Il a toutefois fallu prévoir des ajustements à mesure de la levée des restrictions économiques, en particulier dans les pays où des mesures spéciales importantes ont été introduites en réponse à la crise. Une situation compliquée par le fait que, dans de nombreux cas, les restrictions étaient limitées à certains secteurs ou certaines régions au lieu d’être universelles, mais aussi par la menace d’une rechute sous la forme d’une deuxième ou d’une troisième vague. Les ajustements ont généralement concerné la générosité de l’aide aux entreprises et aux travailleurs, c’est-à-dire le taux de contribution des entreprises et le taux d’indemnisation des heures non travaillées pour les travailleurs. Dans certains cas, ce sont les conditions d’admission des entreprises au bénéfice des aides qui ont été ajustés (durcissement des conditions à mesure de la levée des restrictions nationales ou de l’amélioration de la situation économique).

Pour réduire l’incertitude sur le degré d’aide au maintien dans l’emploi disponible à l’avenir, une solution prometteuse consiste à établir un lien plus direct entre l’aide au maintien dans l’emploi et l’évolution de la situation sanitaire et économique. La plupart des pays ont déjà recours à des tableaux de bord pour suivre la situation sanitaire et économique et éclairer l’action publique. Ces tableaux de bord pourraient en principe être utilisés pour établir un lien explicite entre l’aide fournie par les dispositifs de maintien dans l’emploi et la situation sanitaire et économique. Tant que les restrictions induites par la distanciation physique resteront fortes, la situation sanitaire, éventuellement selon les régions, pourrait être le principal déterminant du niveau de soutien. Pour prendre en compte l’effet différentiel des mesures de distanciation physique dans les secteurs et les entreprises, les informations sur le chiffre d’affaires peuvent être utilisées à titre de complément. Une fois les restrictions associées à la distanciation physique levées, c’est la vigueur de la reprise économique qui pourrait déterminer la nécessité ou non de prolonger l’aide dispensée. Une décision qui pourrait reposer sur une série d’indicateurs courants sur l’état du marché du travail, dont les statistiques sur les emplois vacants, les embauches et les départs, le taux de chômage, ou sur des indicateurs plus généraux de la mollesse du marché du travail tenant compte des travailleurs en sous emploi et marginalement attachés, deux problèmes particulièrement importants dans le contexte actuel (chapitre 1).

À partir de ces indicateurs sanitaires et économiques, la générosité des aides au maintien dans l’emploi offertes aux entreprises et aux travailleurs pourrait être progressivement modulée. Par exemple, le coût des heures non travaillées à la charge des entreprises pourrait augmenter graduellement jusqu’au niveau voulu à long terme dans les pays dotés de dispositifs permanents et jusqu’à 100 % dans les pays où l’aide au maintien dans l’emploi est censée demeurer temporaire. De même, l’indemnité versée aux travailleurs pour les heures non travaillées pourrait être peu à peu amenée au niveau de l’allocation de chômage dans les pays où cette dernière est considérablement plus élevée. Afin d’assurer le maximum de transparence et de prévisibilité sur l’aide au maintien dans l’emploi disponible aux entreprises et aux travailleurs, il est important de ne pas simplement suivre la situation sanitaire et économique, mais aussi de prévoir son évolution prochaine et les conséquences pour la disponibilité d’aide au maintien dans l’emploi selon différents scénarios des perspectives à court terme.

Pour tenir compte du fait que l’impact des restrictions économiques varie selon les secteurs, les régions et les entreprises, certains pays ont différencié l’aide au maintien dans l’emploi. La France, par exemple, a appliqué des règles différentes aux secteurs encore soumis aux restrictions imposées par l’État et à ceux qui ne l’étaient plus. Les entreprises des secteurs sans restrictions majeures se sont vu imposer la prise en charge de 10 % du coût des heures non travaillées (exprimé en salaires bruts ordinaires) à partir du 1^er juillet 202037 et de 24 % à partir du 1^er juillet 2021, ce qui n’a pas été le cas des entreprises dans les secteurs protégés, qui n’ont rien eu à contribuer. Par ailleurs, à compter du 1^er mai 2021, l’aide sans contribution dans les secteurs mis à l’abri a été limitée aux entreprises connaissant des baisses de chiffre d’affaires importantes (plus de 80 %), tandis que les autres ont été progressivement intégrées au régime général38. Le Portugal a introduit un nouveau dispositif temporaire en août 2020, qui exige la prise en charge par les entreprises de 30 % du coût des heures non travaillées lorsque le temps de travail est réduit de moins de 60 %. Aucune contribution n’est prévue pour les entreprises ayant subi une plus forte réduction du temps de travail. Par ailleurs, les entreprises dont le chiffre d’affaires a diminué de plus de 75 % reçoivent une subvention salariale supplémentaire pour contribuer au coût des heures travaillées39^,40.

Bien que l’objectif premier des dispositifs dont il est ici question soit de préserver les emplois, ils ne parviendront pas toujours à le faire puisque certains pourraient devenir définitivement non viables. Certains travailleurs qui occupent des postes subventionnés pourraient avoir des perspectives professionnelles limitées et risquer à terme de perdre leur emploi. L’État peut favoriser les perspectives professionnelles des travailleurs en investissant dans la viabilité de leur emploi actuel ou en facilitant la mobilité professionnelle entre les entreprises.

La réaffectation permanente des travailleurs qui occupent des emplois subventionnés vers d’autres non subventionnés41 peut être favorisée par la fourniture de services publics de l’emploi efficaces, en motivant les employeurs à réaffecter les travailleurs occupant des emplois menacés et en renforçant les incitations à la mobilité professionnelle proposées aux travailleurs42.

Les États peuvent encourager la réaffectation des travailleurs qui occupent des emplois subventionnés en encourageant ou en exigeant que ceux qui sont mis au chômage partiel s’inscrivent auprès du service public de l’emploi et profitent des prestations (recherche l’emploi, orientation professionnelle et formation) (chapitre 3). L’analyse de l’OCDE indique que des mesures précoces – y compris celles prises avant la réaffectation professionnelle – peuvent favoriser très efficacement les transitions professionnelles dans de bonnes conditions (OCDE, 2019[30]).

L’inscription est obligatoire dans quelques pays seulement. Il s’agit généralement de pays où l’aide au maintien dans l’emploi fait partie du système global de prestations de chômage et où les subventions sont versées directement au travailleur (Finlande, Irlande (chômage partiel) et Norvège)43. L’obligation de recherche d’emploi, encore moins courante, n’est généralement pas mise en pratique lorsqu’elle existe (Finlande, Norvège). Cela ne surprend pas sachant que les travailleurs accompagnés par un dispositif de maintien dans l’emploi sont aidés à garder leur emploi actuel. Par conséquent, le but principal de l’inscription obligatoire dans le contexte des dispositifs de maintien dans l’emploi pourrait être d’encourager les travailleurs à utiliser les services publics de l’emploi plutôt que d’imposer des conditions de recherche d’emploi.

Environ la moitié des pays prévoient l’inscription volontaire des travailleurs bénéficiaires de l’aide au maintien dans l’emploi auprès du service public de l’emploi et permettent à ces travailleurs d’accéder aux prestations (recherche d’emploi, orientation professionnelle, conseils). On trouve parmi eux des pays dotés d’un dispositif de chômage partiel (Allemagne, Belgique, Canada, Italie et Suisse) et d’autres dotés d’un dispositif de subvention salariale (Australie, Canada). Si l’on ignore encore plus ou moins le nombre réel de personnes occupant des emplois subventionnés qui s’inscrivent auprès du service public de l’emploi, et encore plus leur niveau de participation aux activités de ce service, il y a de bonnes raisons de croire que les chiffres sont modestes dans la pratique44.Les États peuvent encourager l’inscription après du service public de l’emploi en informant les entreprises qui ont recours au dispositif de maintien dans l’emploi sur le processus et les avantages potentiels dont il est porteur. Par exemple, le ministère du Développement social en Nouvelle-Zélande a contacté les entreprises bénéficiaires de l’aide au maintien dans l’emploi pour les informer sur les possibilités de formation.

Les entreprises pourraient aussi jouer un rôle actif en encourageant la réaffectation des travailleurs menacés de licenciement. Par exemple, les Pays-Bas exigent que les employeurs qui ont recours au dispositif de maintien dans l’emploi stimulent le développement professionnel des salariés. Concrètement, les employeurs sont obligés d’informer le comité d’entreprise lorsqu’ils utilisent l’aide au maintien dans l’emploi et de contacter le service public de l’emploi lorsqu’ils licencient un salarié pour motif économique. Ces obligations de notification constituent un point de départ naturel pour étudier les possibilités de développement professionnel. Celles-ci peuvent être financées par des fonds pour la formation et le développement (O&O fondsen) gérés par les partenaires sociaux ou par des financements supplémentaires fournis par l’État. La Suède est dotée d’un système bien établi de « conseils de sécurité de l’emploi », qui peuvent être sollicités pour fournir des aides au revenu et des services d’emploi dans le cas de licenciements collectifs (OCDE, 2019[31]).

Des incitations financières pourraient également être utilisées afin de promouvoir la réaffectation des travailleurs d’un emploi subventionné vers un autre. Par exemple, on pourrait envisager de réduire temporairement les cotisations salariales de sécurité sociale pour les travailleurs qui commencent un nouvel emploi dans une entreprise ne recevant pas d’aide au maintien dans l’emploi, ou de fournir temporairement un complément de revenu lié à l’exercice d’un emploi. Ces « primes » à la mobilité professionnelle indemnisent les travailleurs du coût du changement d’emploi, tout en favorisant la réaffectation des travailleurs occupant un emploi subventionné vers des entreprises en expansion. Une prime similaire pourrait être proposée aux personnes qui sortent du chômage ainsi qu’aux nouveaux arrivants sur le marché du travail (les jeunes). Le coût budgétaire d’une telle mesure serait probablement limité si elle était maintenue pendant une courte période (3 mois) étant donné que l’effet d’économie de la réduction des prestations de maintien dans l’emploi (ou de chômage) serait probablement supérieur au coût de la prime (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, 2019[32]). En Espagne, il est possible de garder les prestations de maintien dans l’emploi pendant une période limitée après avoir intégré une autre entreprise45.

Suivre une formation pendant la période d’activité réduite permet aux travailleurs d’améliorer la viabilité de leur emploi actuel ou augmente leurs chances d’en trouver un autre. Plusieurs pays encouragent activement la formation pendant le chômage partiel avec des mesures d’incitation financière à l’attention des entreprises ou des travailleurs (Allemagne, France, Japon, Portugal) ou en définissant les attentes (Pays-Bas). En France, les employeurs ont été intégralement remboursés des coûts de formation, puis à 70-80 % depuis mars 2021. En Allemagne, les coûts de formation sont remboursés jusqu’à 100 % et les petites entreprises bénéficient de subventions plus importantes. En outre, depuis juillet 2021, alors que l’obligation de payer les cotisations de sécurité sociale sur les heures non travaillées est réintroduite, les entreprises qui mettent leurs salariés en formation bénéficieront d’un abattement de 50 % jusqu’à juillet 2023. Aux Pays-Bas, depuis juin 2020, les employeurs qui demandent à bénéficier d’une aide au maintien dans l’emploi doivent déclarer qu’ils encouragent activement à la formation tandis que les pouvoirs publics ont pris des mesures complémentaires afin de donner libre accès à des formations en ligne et des cours de développement personnel. L’aide au maintien dans l’emploi n’est conditionnée à une obligation de formation formelle dans aucun pays à l’heure actuelle46. En revanche, le Chili, la Grèce et l’Italie n’autorisent pas la formation pendant les heures subventionnées. Cette interdiction témoigne fort probablement de craintes d’abus dans la mesure où il devient difficile de distinguer entre travail et formation sur le tas, particulièrement lorsque la formation est informelle. Dans une certaine mesure, ce problème peut être résolu en autorisant uniquement la formation formelle. Toute crainte d’abus résiduelle devrait être soigneusement comparée au coût de l’exclusion totale de la formation pendant les périodes de réduction du temps de travail.

On dispose de peu d’informations sur l’utilisation et la nature de la formation conjuguée avec le maintien dans l’emploi durant la crise du COVID‑19. Les données sur la crise financière mondiale révèlent toutefois une utilisation négligeable de la formation dans la majorité des pays (Hijzen et Venn, 2011[4]) ; un constat qui, dans une certaine mesure, témoigne de la difficulté de motiver les adultes employés à suivre des formations plus généralement. Environ 40 % seulement de tous les adultes suivent des formations en temps normal (OCDE, 2020[33]). Cependant, le même constat témoigne probablement aussi de la difficulté d’organiser des formations pouvant être conjuguées avec des réductions temporaires du temps de travail. Cela est plus facile lorsque les formations s’adressent à des individus plutôt qu’à des groupes, qu’elles peuvent être suivies de manière plus souple, grâce à un outil d’enseignement en ligne, et qu’elles sont d’une durée relativement courte (OCDE, 2020[34]). La France est l’un des pays qui a le mieux réussi à motiver les travailleurs bénéficiaires d’aide au maintien dans l’emploi à suivre des formations (Encadré 2.10). En novembre 2020, près d’un travailleur bénéficiaire d’aide au maintien dans l’emploi sur cinq suivait une formation.

Les dispositifs de maintien dans l’emploi constituent le principal instrument d’action publique utilisé par la plupart des pays de l’OCDE pour limiter les conséquences, sur le marché du travail, de la crise du COVID‑19. Ils ont contribué à endiguer la montée du chômage et à prévenir les difficultés financières touchant les travailleurs et leurs familles. Parallèlement, il ressort des données préliminaires que les inquiétudes exprimées quant à la possibilité que les dispositifs de maintien dans l’emploi ralentissent sensiblement la redistribution des emplois vers les entreprises les plus performantes et entravent la création d’emplois ne se sont pas concrétisées jusqu’à présent. Dans l’ensemble, les offres d’emploi restent peu nombreuses et rien n’indique qu’il soit plus difficile de les pourvoir en raison du recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi. Le risque d’une dépendance croissante à l’égard des prestations versées au titre de ces dispositifs semble faible. Pendant les périodes de reprise de l’activité économique, le recours à ces dispositifs a rapidement diminué. Néanmoins, à mesure que les difficultés temporaires menaçant certains emplois s’estomperont et qu’ils ne seront plus couverts par les programmes, la proportion des emplois subventionnés dans les entreprises en difficultés structurelles devrait augmenter. C’est la raison pour laquelle l’aide dispensée au moyen des dispositifs de maintien dans l’emploi doit être limitée dans le temps et davantage ciblée sur les emplois qui ont besoin d’une aide ponctuelle sous l’effet des restrictions associées à la distanciation physique plutôt que sur ceux qui sont menacés à cause de difficultés structurelles préexistantes. Des dispositifs de maintien dans l’emploi bien pensés doivent donc être mis en place en temps voulu, ciblés et limités dans le temps.

Mis en place en temps voulu. Pour être efficace, l’aide dispensée par les dispositifs de maintien dans l’emploi doit intervenir en temps utile. Au vu des niveaux d’utilisation record de ces dispositifs peu après le début de la crise du COVID‑19 dans de nombreux pays, c’était globalement le cas. En outre, et contrairement à ce qui s’était produit pendant la crise financière mondiale, on a atteint un taux d’utilisation élevé à la fois avec les dispositifs préexistants et avec les nouveaux dispositifs mis en place en réponse à la crise du COVID‑19. Dans la quasi-totalité des pays, les demandes pouvaient être faites en ligne et la procédure d’approbation était en grande partie automatisée. Cependant, il existe d’importantes variations entre les pays s’agissant du délai entre la demande et le versement effectif de l’aide. Il est essentiel de réduire au minimum le délai de versement pour assurer l’efficacité de l’aide dispensée au moyen des dispositifs de maintien dans l’emploi. Dans la mesure du possible, les versements doivent être effectués en partie à l’avance. La justification de l’ouverture des droits, le cas échéant, et les caractéristiques qui déterminent le montant de l’aide peuvent être vérifiées a posteriori.

Ciblés. Lorsque la crise du COVID-19 a éclaté, la plupart des pays ont pris des mesures pour veiller à ce que les dispositifs de maintien dans l’emploi apportent une aide globale à toutes les entreprises et à tous les travailleurs touchés par les restrictions à l’activité économique induites par la distanciation physique, sans trop s’arrêter sur leurs coûts budgétaires ou leurs implications pour la reprise. Pourtant, cette stratégie a aussi accru le risque de subventionner des emplois qui n’en avaient pas besoin, ainsi que des emplois qui auraient disparu même en l’absence de pandémie. Pour empêcher que les dispositifs de maintien dans l’emploi n’entravent la création d’emplois et la redistribution des emplois pendant la reprise, il est important de mieux les cibler en durcissant les conditions d’admission au bénéfice de ces prestations et en incitant davantage les entreprises et les travailleurs à limiter le soutien aux seuls emplois qui sont vulnérables, mais restent viables à moyen terme. Le cas échéant, les règles peuvent être différenciées entre les secteurs et les entreprises en fonction de l’incidence des restrictions induites par la distanciation physique sur leur activité.

Limités dans le temps. Les dispositifs de maintien dans l’emploi sont un outil crucial pour limiter les licenciements excessifs dans le contexte d’une réduction temporaire de l’activité des entreprises, mais ils ne doivent pas être utilisés pour soutenir les entreprises en proie à des difficultés structurelles, car cela risque de compromettre la redistribution des emplois et la création d’emplois de qualité. L’aide doit rester en vigueur tant que les mesures prises par les pouvoirs publics restreignent l’activité économique, mais le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi doit être limité dans le temps dès que l’activité économique peut reprendre. Il peut être préférable que les entreprises confrontées à des problèmes structurels rétablissent leur santé financière en procédant à des restructurations. Les travailleurs qui perdent leur emploi doivent être soutenus par des dispositifs efficaces d’aide au revenu, ainsi que par un accompagnement au retour à l’emploi fourni par les services publics de l’emploi (voir chapitre 3).

Il est difficile d’adapter les dispositifs de maintien dans l’emploi à l’évolution de la crise. L’incertitude qui entoure les perspectives à court terme reste très forte et les effets des restrictions liées à la distanciation physique varient considérablement selon les secteurs d’activité et les régions. Cela conduit à s’interroger sur la vitesse à laquelle les mesures de soutien temporaire doivent être supprimées, et pour qui. L’une des pistes prometteuses pourrait consister à établir un lien plus direct entre l’aide fournie par les dispositifs de maintien dans l’emploi et l’évolution de la situation sanitaire et de l’activité économique. La plupart des pays ont déjà recours à des tableaux de bord pour suivre la situation sanitaire et économique ; ils pourraient être utilisés pour éclairer l’action publique en matière de maintien dans l’emploi. Tant que les restrictions induites par la distanciation physique resteront fortes, la situation sanitaire pourrait être le principal déterminant du niveau de soutien, éventuellement à l’échelle régionale. En attendant, les information sur les chiffres d’affaires pourraient servir à décider du niveau d’aide apporté aux secteurs ou aux entreprises individuels. Une fois les restrictions associées à la distanciation physique levées, c’est la vigueur de la reprise économique qui pourrait déterminer la nécessité ou non de prolonger l’aide dispensée. La générosité de l’aide au maintien dans l’emploi apportée aux entreprises et aux travailleurs pourrait donc être ajustée progressivement, en fonction de l’évolution de la situation sanitaire et économique.

Au-delà de la nécessité d’affiner les dispositifs de maintien dans l’emploi à court terme, il est aussi crucial de déterminer s’il est impératif de disposer d’un dispositif permanent qui puisse être étendu le cas échéant ou si un dispositif temporaire en cas de besoin suffit. Comme indiqué plus haut, plusieurs pays qui n’avaient pas de dispositif de maintien dans l’emploi ont pu apporter, en temps voulu, une aide aux entreprises et aux travailleurs, en grande partie parce qu’ils ont mis à profit les technologies numériques dans leurs procédures de demande et de paiement. Même si c’est indéniablement positif, cela ne s’est pas fait sans mal. Pour qu’ils soient largement utilisés, les nouveaux dispositifs devaient être suffisamment simples, d’où une conception nécessairement assez rudimentaire. Par exemple, la plupart des nouveaux dispositifs de chômage partiel n’ont fourni des aides qu’en cas de suspension temporaire de l’activité, tandis que certains dispositifs temporaires de subventions salariales n’ont procédé qu’à des versements forfaitaires. Il est dès lors permis de penser qu’il pourrait être justifié de mettre en place un régime permanent limité, susceptible d’être étendu rapidement en cas de crise majeure puis progressivement réduit à mesure que l’activité économique repartira. La nature et l’ampleur d’un tel dispositif sont susceptibles de varier d’un pays à l’autre en fonction des préférences et du cadre institutionnel existant.

Plusieurs questions importantes restent à traiter dans des travaux futurs. La première est sans doute celle d’une évaluation ex post plus détaillée de l’efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi pour préserver les emplois et soutenir la création d’emplois pendant la crise du COVID‑19 une fois que des données seront disponibles. Ce type d’évaluation devrait avant tout analyser l’efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi pour protéger différents types de travailleurs du risque de perte d’emploi, ainsi que les parcours professionnels à plus long terme. Si les dispositifs de maintien dans l’emploi ont contribué à prévenir une envolée du chômage, on ignore dans quelle mesure ils ont protégé les emplois de différentes catégories de travailleurs.  Il ressort des données présentées au chapitre 1 que les travailleurs hautement rémunérés avaient plus de chances de conserver leur emploi, même si leurs heures étaient réduites à zéro, tandis que les moins bien rémunérés risquaient davantage d’être mis à pied. Par ailleurs, malgré les efforts d’ouverture des dispositifs de maintien dans l’emploi aux travailleurs en contrat à durée déterminée, on continue de s’interroger sur leur efficacité pour protéger cette catégorie de travailleurs. Dans une certaine mesure, ces différences d’efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi entre les différentes catégories pourraient s’expliquer par la manière dont ils sont conçus. Par exemple, les obligations de cofinancement imposées aux entreprises renforcent probablement ces interrogations. Des données empiriques sur l’efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi pour protéger différentes catégories de travailleurs aideront à les perfectionner, mais aussi à mieux comprendre leurs limites et en quoi ils devraient être complétés par d’autres outils d’action publique, dont les dispositifs d’aide au revenu.

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[34] OCDE (2020), « Les possibilités de l’apprentissage en ligne pour les adultes : premiers enseignements de la crise du COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0ef7c9bf-fr.

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[31] OCDE (2019), « La contribution de la négociation collective au bon fonctionnement du marché du travail », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/205db03e-fr.

[35] OCDE (2019), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2019 : L’avenir du travail, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b7e9e205-fr.

[30] OCDE (2019), « Retrouver du travail : enseignements tirés de neuf examens par pays sur les mesures d’aide aux licenciés économiques », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1109c38f-fr.

[39] ONEM/RVA (2020), Rapport Annuel 2020.

[19] Petrongolo, B. et C. Pissarides (2001), Looking into the black box: A survey of the matching function, American Economic Association, http://dx.doi.org/10.1257/jel.39.2.390.

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[5] The Global Deal for Decent Work and Inclusive Growth (2020), Social Dialogue, Skills and COVID-19, http://www.theglobaldeal.com/social-dialogue-skills-and-covid-19.pdf.

[25] Tilly, J. et al. (2017), Employment and Welfare Effects of Short-Time Work, https://jtilly.io/short-time-work.pdf.

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[36] Viviano, E. (2020), Alcune stime preliminari degli effetti delle misure di sostegno sul mercato del lavoro, Banca d’Italia, https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/note-covid-19/2020/Nota-Covid-19.11.2020.pdf.