Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2021

Il y a 16 mois débutait la pandémie de COVID‑19, qui allait déclencher une crise sanitaire mondiale sans équivalent de mémoire d’homme. Grâce à la progression rapide des taux de vaccination dans de nombreux pays, l’avenir commence à s’éclaircir, de manière plus ou moins marquée toutefois selon les pays. La crise économique et de l’emploi provoquée par la pandémie est loin d’être terminée. Des incertitudes, parmi lesquelles la propagation de nouveaux variants du COVID‑19, planent à l’horizon. Au coût en vies humaines de la pandémie s’ajoute celui des moyens de subsistance perdus.

La croissance économique a été durement touchée. De nombreux pays de l’OCDE ne renoueront pas avec les niveaux de PIB antérieurs au COVID avant 2022, voire plus tard encore pour beaucoup de pays émergents et en développement.

La pandémie a également un coût en termes d’emplois. Fin 2020, on dénombrait dans les pays de l’OCDE 22 millions d’emplois de moins qu’en 2019, et 114 millions à l’échelle mondiale. Dans la zone OCDE, en dépit d’une reprise progressive, on compte encore plus de 8 millions de chômeurs de plus qu’avant la crise, et plus de 14 millions d’inactifs supplémentaires. Fin 2020, les pays de l’OCDE n’avaient parcouru que la moitié du chemin qui les séparait d’un rétablissement complet sur le front de l’emploi. Selon nos projections, le retour aux niveaux d’emploi constatés avant la pandémie dans les pays de l’OCDE n’interviendra pas avant la fin de l’année 2022.

Le COVID‑19 a en outre creusé les fractures économiques et sociales. Il a exacerbé les inégalités sur le marché du travail, en matière de compétences et d’opportunités. Si elle a accéléré la transformation numérique et l’automatisation, donnant ainsi à de nombreuses personnes la possibilité de continuer de travailler à distance, la pandémie a aussi élargi le fossé entre les travailleurs. Le télétravail est devenu pratique courante pour de nombreux travailleurs hautement qualifiés, mais il reste marginal dans de nombreuses professions peu qualifiées. Au début de la crise, les travailleurs peu qualifiés étaient plus exposés au risque de perdre leur emploi. Les travailleurs très qualifiés étaient quant à eux plus susceptibles de réduire leur temps de travail.

L’ampleur sans précédent de l’aide mobilisée par l’État pour relancer nos économies est source d’espoir. Nous avons aujourd’hui une occasion unique de mener des politiques sociales et du marché du travail audacieuses, de sorte à éviter que la crise ne laisse nos sociétés aux prises avec des inégalités et une exclusion durables.

La relance doit mettre l’accent sur les plus vulnérables – c’est-à-dire les jeunes, les femmes, les travailleurs peu qualifiés et certains travailleurs indépendants – pour assurer la transition de l’exclusion vers l’inclusion.

Faute de s’attaquer dès aujourd’hui aux inégalités et à l’exclusion, les clivages sociaux s’accentueront, et les perspectives en matière de productivité et de reprise économique seront assombries.

Pendant la pandémie, l’État a apporté un soutien d’une ampleur sans précédent aux entreprises et aux ménages. Par exemple, au premier semestre 2020, en dépit d’un recul de 12.4 % du PIB par habitant dans les pays de l’OCDE, le revenu disponible brut réel des ménages a augmenté de 3.7 % à la faveur d’une aide massive de l’État liée à la crise du COVID‑19. Néanmoins, même avec un soutien d’une telle ampleur, la crise n’a pas frappé partout de la même manière. La crise du COVID‑19 a creusé – et contribué à ancrer davantage – les clivages sociaux et économiques dans les pays de l’OCDE.

Certains secteurs – dont le tourisme, les services de restauration et la culture – ont été les plus durement touchés par les confinements mis en place pour endiguer la propagation du COVID‑19, tandis que d’autres non seulement ont moins souffert, mais se sont rétablis plus rapidement. Si la pandémie était bel et bien la même pour tout le monde, ses effets ne se sont pas fait sentir de la même manière. La crise a mis en lumière les inégalités existantes en matière de compétences, d’éducation et de revenus, mais aussi entre hommes et femmes.

Dans les professions faiblement rémunérées, la crise du COVID‑19 a entraîné la destruction d’un emploi sur dix à l’échelle de l’OCDE ; à titre de comparaison, dans les emplois à la rémunération élevée, le choc a été absorbé, dans la plupart des pays, au moyen de réductions du temps de travail, avec l’aide de dispositifs de maintien dans l’emploi généreux ou grâce à la bascule vers le télétravail. Au plus fort de la crise, la moitié des travailleurs les mieux rémunérés pouvaient travailler à domicile, contre 29 % seulement des travailleurs faiblement rémunérés.

Les autres groupes vulnérables, comme les travailleurs occupant des emplois atypiques ou les jeunes, ont été durement touchés par les pertes d’emploi et de revenus. Or ces groupes sont souvent peu couverts par les régimes de prestations de remplacement et les dispositifs de maintien dans l’emploi, même si les gouvernements de nombreux pays de l’OCDE se sont efforcés de combler ces écarts en mettant en place des aides d’urgence.

La crise a également mis au jour, et aggravé, d’autres formes de handicaps économiques et sociaux, comme l’exposition accrue au virus des travailleurs de première ligne. Le domicile de nombreux ménages modestes est souvent mal adapté pour travailler ou étudier. De nombreux parents ont peiné à travailler tout en s’occupant de leurs enfants. Les inégalités dans l’accès aux ordinateurs entre les ménages aisés et les ménages pauvres ont mis en lumière la fracture numérique à l’école.

La crise a accéléré la transformation numérique et l’automatisation, des tendances qui, même avant la pandémie, favorisaient les personnes qualifiées occupant des emplois en lien avec les TIC. Les données relatives aux offres d’emploi en ligne mettent en évidence un effondrement, pendant la pandémie, des embauches dans les professions fondées sur des tâches répétitives et les aptitudes physiques, qui perdaient déjà du terrain avant la crise. Parallèlement, les emplois mobilisant les compétences cognitives et numériques, qui étaient appelés à se développer, ont mieux résisté à la contraction des embauches. Par ailleurs, le vieillissement de la population active pourrait freiner le redéploiement des emplois vers les secteurs et les entreprises en expansion, qui s’accélère généralement pendant la phase de reprise. Pour pouvoir s’opérer, un tel redéploiement requiert souvent une mobilité professionnelle et géographique, ainsi que l’acquisition de nouvelles compétences.

Dans ce contexte, il y a lieu de penser que la crise du COVID‑19 risque d’amplifier le creusement des inégalités économiques déjà à l’œuvre dans de nombreux pays de l’OCDE. Les décennies qui ont précédé 2020 ont été marquées par une divergence des revenus réels des ménages : ainsi, depuis 1985, ils ont augmenté en moyenne de 63 % pour les 10 % de ménages les plus aisés, contre 20 % seulement pour les 10 % de ménages les plus pauvres.

L’inégalité persistante des chances et des résultats a affaibli la capacité des travailleurs et des ménages vulnérables à résister à la crise pandémique, en dépit des efforts déployés pour les aider grâce aux mesures d’urgence. Rien de neuf ici : les périodes de crise font souvent émerger de nouveaux problèmes sur le marché du travail, qui s’ajoutent à ceux qui existaient déjà.

Dans la plupart des pays de l’OCDE et au-delà, les pouvoirs publics ont annoncé des plans de relance sans précédent, ce qui offre une occasion unique de remédier aux grands problèmes structurels qui ont été accentués par la crise du COVID‑19.

Lors des reprises précédentes, la plupart des pays ont rapidement resserré les cordons de la bourse. Cette fois, des ressources considérables ont été mises à disposition pour les cinq à dix prochaines années. Le gouvernement des États-Unis a engagé plusieurs milliers de milliards de dollars, tandis que l’Union européenne emprunte pour la première fois au nom de ses États membres pour étayer des plans de relance et de résilience nationaux souvent ambitieux pour les cinq prochaines années.

« Rien n’est encore joué ». Alors que les économies vont déployer leurs plans de relance dans les mois à venir, il est essentiel de continuer à aider les familles qui en ont le plus besoin et à soutenir les emplois qui restent viables, tout en mettant en place les incitations appropriées à la création d’emplois et à la reprise du travail. Retirer trop tôt les aides aux nombreuses personnes qui en ont encore besoin risque d’entraîner des faillites en série et des pertes d’emplois généralisées dans les secteurs qui continuent de subir de plein fouet les mesures d’endiguement, faisant de la reprise une perspective plus incertaine et plus difficile. Il est possible de réduire les coûts à court terme de ces mesures en ciblant davantage les aides sur les secteurs, entreprises et ménages les plus vulnérables, tout en favorisant les entreprises qui démarrent et la création d’emplois.

Promouvoir la réallocation des travailleurs vers les nouvelles opportunités d’emploi sera en effet essentiel pour soutenir la reprise économique et relever les défis du marché du travail provoqués par la crise. Les subventions temporaires à l’embauche peuvent être un outil efficace pour promouvoir la création d’emplois, et un certain nombre de pays de l’OCDE ont récemment introduit ou renouvelé de tels dispositifs. L’expérience de la crise financière mondiale suggère que les subventions à l’embauche peuvent stimuler la croissance de l’emploi et être rentables. Des incitations pourraient également être utilisées afin de promouvoir la mobilité des travailleurs d’un emploi soutenu par un dispostif de chômage partiel vers d’autres emplois. Par exemple, les gouvernements pourraient envisager de réduire temporairement les cotisations salariales de sécurité sociale pour les travailleurs qui commencent un nouvel emploi dans une entreprise ne recevant pas d’aide au maintien dans l’emploi, ou fournir temporairement un complément de revenu en emploi. Ces primes à la mobilité professionnelle favoriseraient la réallocation des travailleurs vers les entreprises en croissance.

Il est également primordial de renforcer la résilience du marché du travail afin qu’il puisse mieux résister à d’éventuels chocs à l’avenir, par exemple de nouvelles pandémies, des catastrophes naturelles et des menaces liées au changement climatique.

La reprise qui suivra la pandémie interviendra dans le contexte d’une mutation profonde de nos économies et de nos marchés du travail et d’un processus de destruction créatrice. Certaines tâches seront soit effectuées par des machines, soit délocalisées, alors même que de nouveaux emplois, souvent plus verts, seront créés . La multiplication par deux du recours au télétravail au plus fort de la pandémie de COVID‑19, souvent pour des emplois pour lesquels le travail à distance était considéré comme impossible, est un rappel brutal de la façon dont ce processus peut être accéléré du jour au lendemain. Si certains emplois et certaines activités vont probablement revenir à leur mode de fonctionnement d’avant la pandémie, l’augmentation persistante des offres d’emploi exigeant de télétravailler à temps plein confirme que les modèles d’entreprise sont en train d’évoluer.

Pour que les individus puissent se saisir des opportunités apportées par de telles transformations, conserver leur emploi ou s’orienter vers de nouveaux emplois plus productifs, les programmes de transition professionnelle et de valorisation des compétences joueront un rôle clé.

Les possibilités de formation sont toutefois très inégales, et les politiques en faveur des compétences ne parviennent souvent pas à atteindre les adultes les plus vulnérables. En moyenne, dans les pays de l’OCDE, les adultes ayant un niveau de formation inférieur au secondaire sont trois fois moins nombreux à suivre une formation que les adultes très instruits. De la même manière, les travailleurs qui occupent des emplois exposés à un risque élevé d’automatisation sont moitié moins susceptibles de suivre une formation que les travailleurs qui exercent une profession moins exposée.

L’évolution rapide des besoins en compétences pendant la reprise et au-delà nécessite une augmentation significative des opportunités d’apprentissage des adultes ainsi que le développement de nouveaux outils pour promouvoir les investissements dans les compétences tout au long de la carrière. Il faut tout mettre en œuvre pour renforcer une culture de l’apprentissage tout au long de la vie et lier la formation aux individus plutôt qu’à l’emploi. Pour cela, une solution consisterait à mieux faire connaître les avantages de la formation par le biais de campagnes d’information et de services d’orientation professionnelle qui devraient définir des parcours de formation depuis les professions en déclin vers celles qui offrent un fort potentiel de croissance. Les modalités proposées aux travailleurs devraient également agir sur les freins à la formation, comme le manque de temps disponible et le coût monétaire prohibitif, grâce à une organisation plus flexible, sous forme de modules, à des subventions couvrant partiellement les frais individuels et/ou à la mise en place de meilleures incitations financières. Les employeurs peuvent et doivent jouer un rôle important à cet égard, et il faudrait pour cela les aider et les encourager à former des catégories de travailleurs à risque.

La crise risque de pénaliser durablement les individus qui ont perdu leur emploi au début de la pandémie, en particulier les catégories vulnérables mal intégrées sur le marché du travail qui se heurtent à des obstacles majeurs ou multiples à l’emploi (comme les parents isolés qui ont de jeunes enfants, les personnes handicapées, les jeunes peu qualifiés qui sont sans emploi et sortis du système éducatif). Ces catégories de la population sont souvent exclues du champ d’application des politiques actives du marché du travail (PAMT). Chaque fois que possible, la portée des PAMT devrait être étendue pour offrir à ces personnes vulnérables un soutien intégré, complet et personnalisé et pour leur permettre de remettre le pied à l’étrier de l’emploi.

De manière plus générale, les PAMT sont essentiels pour améliorer la résilience d’un marché du travail en pleine mutation. La crise du COVID‑19, qui a fait augmenter le nombre de dossiers à traiter et diminuer les postes vacants, a posé un défi de taille aux services publics et privés de l’emploi. Environ deux tiers des pays de l’OCDE consacrent un budget accru aux services publics de l’emploi depuis le début de la crise. Mais augmenter les dépenses pourrait ne pas suffire. Parmi les pays qui ont relevé le plus efficacement ces défis figurent ceux qui disposaient déjà d’une infrastructure opérationnelle pour à la fois intensifier le soutien apporté aux bénéficiaires et assurer des services d’emploi et de formation de qualité. Il faut du temps pour bâtir une telle infrastructure et une planification à moyen terme sera nécessaire. Les pays devront aussi exploiter le potentiel des technologies numériques en vue de mieux recenser et rapprocher les besoins de compétences des entreprises et la palette de compétences des travailleurs, mais aussi pour mettre au point des outils de profilage appropriés, sans laisser de côté les bénéficiaires se trouvant dans les situations les plus difficiles. De nombreux pays ont accompli des progrès considérables dans ce domaine pendant la crise, mais des investissements supplémentaires doivent encore être consentis par beaucoup pour renforcer leurs capacités numériques et l’efficacité de leurs procédures internes.

Ces dernières décennies, des formes d’emploi atypiques, comme les contrats à la demande ou « zéro heure », ainsi que diverses formes de travail indépendant, se sont développées dans de nombreux pays sous l’effet de l’évolution des préférences, de modèles d’entreprise innovants et des progrès technologiques. Il existe pourtant d’importantes disparités en matière d’accès à la protection sociale entre les travailleurs occupant un emploi classique à temps plein et à durée indéterminée et ceux qui exercent un emploi atypique. Les travailleurs indépendants sont souvent moins bien couverts par les régimes statutaires de protection sociale. De nombreux travailleurs occupant d’autres formes d’emploi atypiques (par exemple, travail temporaire et intermittent), s’ils sont en principe couverts au même titre que les autres travailleurs, peinent encore à bénéficier d’une protection sociale parce qu’ils ne remplissent pas les conditions de revenu minimum ou de durée minimale de cotisation et que, pour cette raison, ils restent également en dehors du champ d’application des politiques actives.

Il faudrait s’attaquer en priorité aux lacunes en matière de protection sociale, lorsqu’elles existent. Une action proactive s’impose pour élargir la portée des programmes qui excluent souvent certaines catégories de travailleurs. Il conviendrait d’améliorer la portabilité des droits acquis entre les régimes d’assurance sociale destinés à différentes catégories professionnelles. Il est par ailleurs important d’assurer un traitement plus neutre des différentes formes d’emploi afin de prévenir les comportements d’optimisation. Dans le même temps, les critères de ressources devraient être davantage adaptés aux besoins des personnes, par exemple en modifiant la période de référence sur laquelle repose l’évaluation des besoins et en pondérant de manière appropriée les revenus actuels ou récents de tous les membres de la famille. De nombreux pays ont mis en place une aide d’urgence pour les travailleurs indépendants quand la crise du COVID‑19 a éclaté, ce qui a permis de combler temporairement quelques lacunes, mais il faudrait aujourd’hui réévaluer cette expérience et la transformer en une réponse structurelle plus systématique, à même d’assurer l’équité et de rétablir des mesures incitatives.

Il y a deux ans, les Perspectives de l’emploi de l’OCDE préconisaient de mettre en œuvre un programme de transition vers un monde du travail qui profite à tous, fondé sur une approche pangouvernementale ciblant les interventions sur les populations qui en ont le plus besoin. La mise à exécution de ce programme d’action est plus que jamais une priorité pour saisir les opportunités offertes par la transformation numérique, la mondialisation , les technologies vertes et l’allongement de l’espérance de vie, atténuer les risques qui y sont associés et remettre le pied à l’étrier des laissés pour compte de la transformation numérique et de la mondialisation. Les mesures requises pour bâtir un monde du travail plus productif, plus valorisant et plus inclusif doivent reposer sur des ressources financières suffisantes – en particulier à l’appui des politiques actives, de la formation des adultes tout au long de la vie et de la protection sociale. Avant la crise, en raison des contraintes souvent strictes qui pesaient sur les finances publiques, il était difficile de financer une telle transition. Des ressources supplémentaires sont désormais disponibles. Une fenêtre de tir est en train de s’ouvrir. À nous de savoir saisir cette occasion !

Stefano Scarpetta

Directeur de la Direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales

OCDE