Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2021

Les politiques actives du marché du travail (PAMT) sont déterminantes pour renforcer la résilience du marché du travail : elles aident les travailleurs privés de leur emploi à retrouver du travail rapidement et leur permettent de saisir les nouveaux débouchés qui se présentent. L’onde de choc provoquée par la pandémie de COVID‑19 sur les marchés du travail partout dans le monde a mis en lumière l’importance de ces politiques, mais aussi les tensions subies par les services traditionnels d’aide au retour à l’emploi face à un nombre croissant de chômeurs et dans un contexte de distanciation physique et de restriction de la mobilité.

C’est sur cette toile de fond que le présent chapitre dépeint le rôle joué par les services publics de l’emploi (SPE)1, les services privés de l’emploi (SPrE)2 et les PAMT durant la pandémie de COVID‑19 pour accompagner les demandeurs d’emploi, les employeurs et les travailleurs, en s’appuyant sur de nouvelles informations quant aux réponses apportées par les pays (voir Encadré 3.1).

Le reste de ce chapitre est organisé comme suit. La première section (section 3.1) analyse dans quelle mesure les chômeurs sont restés actifs pendant la crise et ont pris contact avec le SPE pour trouver un emploi. La deuxième section (section 3.2) présente un nouveau tableau de bord du cadre institutionnel dans lequel s’inscrit la mise en œuvre des PAMT dans les pays de l’OCDE et de l’UE, en mettant l’accent sur les caractéristiques qui permettent de réagir rapidement et efficacement à la crise actuelle, et en présentant en détail l’approche retenue par les pays pour passer de la gestion de crise à des stratégies à moyen et long terme. La troisième section (section 3.3) illustre comment les pays ont ajusté le financement des PAMT en 2020 et en 2021, et comment les investissements dans la technologie peuvent accroître l’efficacité et l’efficience de ces politiques. La quatrième section (section 3.4) propose un tour d’horizon des domaines dans lesquels les pays ont déjà adapté et étendu leurs PAMT. Elle prête une attention particulière aux groupes vulnérables, dont l’intégration sur le marché du travail soulève des difficultés majeures et qui risquent de ne pas se relever de la crise économique, et analyse l’aide dont ces groupes ont besoin pour améliorer leur situation au regard du marché du travail et accéder à des emplois de qualité. En conclusion, le chapitre formule quelques observations sur l’importance d’une évaluation continue des mesures prises, afin de déterminer celles qui sont moins efficaces et doivent être adaptées ou supprimées (section 3.5).

À partir de données issues de l’Enquête européenne sur les forces de travail, cette section examine les changements du nombre et du profil des chômeurs qui s’adressent au SPE pour trouver un emploi. Le nombre de chômeurs qui ont contacté le SPE pour trouver du travail a augmenté dans beaucoup de pays mais pas tous au cours de la période T2‑T4 2020. Dans 16 des 26 pays représentés sur le Graphique 3.1, la part des chômeurs ayant contacté le SPE pour trouver du travail dans l’ensemble de la population au chômage a reculé aux deuxième, troisième et quatrième trimestres de 2020 par rapport à la même période de 2019. Cette tendance s’explique par les mesures de confinement, qui ont grandement entravé la mobilité des demandeurs d’emploi et les activités des SPE de nombreux pays en 2020, et par la baisse des offres d’emploi. Cette part a néanmoins fortement augmenté en Suisse, en Lettonie, en Lituanie, en Islande et en Estonie. S’agissant du dernier pays, une partie au moins de la hausse pourrait être à mettre au compte de la Réforme relative aux capacités de travail, qui a incité les personnes atteintes de problèmes de santé de longue durée ou de handicap à s’inscrire auprès du SPE en leur proposant toute une panoplie de services et en les encourageant à s’insérer au marché du travail.

Par ailleurs, l’assèchement des offres d’emploi dû aux confinements et aux exigences de distanciation physique a eu pour conséquence qu’il n’était plus possible ni souhaitable de maintenir l’obligation mutuelle imposant aux demandeurs d’emploi de chercher activement du travail en contrepartie des prestations qui leur étaient servies. Pendant la phase initiale de réponse à la crise, un pays sur sept a levé les obligations de recherche d’emploi et six pays sur dix les ont modifiées, parfois après les avoir temporairement suspendues. Une grande majorité des pays qui avaient initialement suspendu ou modifié les obligations de recherche d’emploi les avaient rétablies à la fin de 2020. Tous ne l’ont pas fait au même rythme : certains pays ont rétabli ces obligations à la fin des premières périodes de confinement (France et Lettonie par ex.), tandis que d’autres ont attendu le troisième trimestre (Australie, Estonie et Suisse par ex.) ou le quatrième trimestre (Finlande, Israël et Luxembourg par ex.) de 2020.

Si l’application effective des obligations des recherche d’emploi est importante pour préserver la composante « active » des régimes d’activation, c’est-à-dire encourager les chômeurs à chercher activement du travail et réduire leur dépendance à l’égard des prestations, il est nécessaire en contrepartie de maintenir les aides dispensées par le biais du SPE. De fait, les pays qui ont rétabli les obligations de recherche d’emploi plus tardivement ont d’abord dû adapter leurs canaux de prestation et étendre leurs services en ligne, par exemple en mettant en place de nouveaux services d’aide à la recherche d’emploi à distance ou en étendant ceux existants, avant de rétablir les obligations de recherche d’emploi qui avaient cours avant le COVID‑19. Les services en personne sont souvent réservés aux demandeurs d’emploi particulièrement vulnérables (voir section 3.4.3), ou employés uniquement pour certaines transactions (par ex. l’orientation des demandeurs d’emploi vers des PAMT). Plus d’un quart des pays n’ont pas modifié leurs exigences en matière de recherche d’emploi suite aux restrictions imposées par le COVID‑19. Bon nombre d’entre eux avaient déjà établi, avant la crise, des services en ligne ou à distance d’aide à la recherche d’emploi (par ex. Chili, Japon et Norvège ; voir également Graphique 3.8).

Malgré la baisse du nombre d’emplois vacants et l’atonie des recrutements au cours des trois derniers trimestres de 2020, les chômeurs ont continué de faire appel aux SPE pour les accompagner dans leur recherche d’emploi. En Europe et en Turquie, 41 % des chômeurs au total ont contacté leur SPE pour trouver du travail en 2020, soit légèrement moins qu’en 2019 (45 %). Dans plus de 42 % des pays figurant sur le Graphique 3.1, cette part a dépassé 60 % – elle a même atteint 90 % en Lituanie, 84 % en République tchèque et 75 % en Autriche et en Grèce. Inversement, seulement 14 % des chômeurs au Royaume-Uni et 18 % en Italie ont contacté le SPE pour trouver du travail en 2020, soit un recul de 17 et 7 points de pourcentage respectivement par rapport à la même période de 2019. Les services privés de l’emploi également aident les chômeurs dans leurs recherches. En Europe, près d’un quart des chômeurs se sont tournés vers ces services pour trouver du travail en 20203.

Les groupes qui ont été plus durement éprouvés par la crise du COVID‑19 – et qui avaient déjà particulièrement souffert de la crise financière mondiale – ont dans l’ensemble eu moins de contacts avec les SPE durant la pandémie. Les jeunes chômeurs, notamment, sont beaucoup moins enclins que les autres catégories d’âge à utiliser les SPE, et cet écart s’est creusé au fil du temps4. Au total, en Europe et en Turquie, 34 % seulement des chômeurs âgés entre 15 et 24 ans ont contacté leur SPE pour trouver du travail en 2020, alors que la moyenne pour l’ensemble des groupes d’âge s'établit à 41 % (Graphique 3.2). En outre, pendant la pandémie de COVID‑19, cette proportion a baissé de 4 points de pourcentage. Dans certains pays européens, le recours au SPE est encore plus faible : moins de 15 % des jeunes chômeurs ont contacté le SPE pour trouver du travail aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, au Danemark et en Islande. Dans le cas du Royaume-Uni et de l’Islande, qui plus est, cette part a reculé de 13 et 6 points de pourcentage respectivement entre 2019 et 2020. À l’inverse, les jeunes chômeurs en Estonie et en Lituanie ont été encore plus nombreux à se tourner vers le SPE pour trouver du travail durant la pandémie, leurs parts se hissant de 36 % et 65 % respectivement en 2019 à 53 % et 85 % en 2020.

Certains pays sont parvenus à s’adapter au nouvel environnement dicté par le COVID‑19 et à mettre au point des plans d’urgence et de nouvelles stratégies de façon prompte et fluide, tandis que d’autres ont été plus à la peine. Cette section commence par présenter les principales caractéristiques du cadre institutionnel de la mise en œuvre des PAMT dans les pays de l’OCDE et de l’UE, avant de recenser les caractéristiques qui ont permis aux pays de réagir rapidement à la crise. Elle examine également le contenu des réponses apportées par les pays, dans le contexte de leur transition de la gestion de crise vers l’ajustement des stratégies à moyen et long terme.

Le tableau de bord présenté dans cette section offre un cadre schématique visant à faciliter l’identification des caractéristiques clés des systèmes PAMT qui permettent de réagir promptement aux changements touchant la situation de l’emploi et d’apporter des adaptations efficaces à la mise en œuvre des PAMT. Il décrit le cadre institutionnel de la mise en œuvre des PAMT selon trois dimensions distinctes (voir la liste complète des indicateurs au Tableau annexe 3.A.1 et les explications complémentaires figurant dans Lauringson et Luske (à paraître[1])) :

• Cadre institutionnel de la mise en œuvre des PAMT – répartition des compétences en matière de PAMT, coordination et coopération entre les principales parties prenantes.

• Cadre réglementaire de la mise en œuvre des PAMT – principaux textes de loi applicables à la conception et à la mise en œuvre des PAMT5.

• Capacités des systèmes PAMT– ressources disponibles pour les services de l’emploi et les mesures PAMT.

C’est aux ministères sectoriels qu’incombe, à haut niveau, la responsabilité des politiques du marché du travail et donc de la mise en place du cadre général dans lequel s’inscrivent les PAMT, même si, bien souvent, d’autres parties prenantes interviennent également dans la conception des politiques. Dans les systèmes où les politiques du marché du travail et le SPE relèvent de la responsabilité de deux ministères distincts, il est fréquent que l’un et l’autre participent à la conception des stratégies et des cadres de redevabilité en matière de PAMT, ainsi qu’à la détermination des interventions PAMT et de leurs budgets (Tableau annexe 3.A.1). Si le processus d’adaptation des politiques peut aller plus vite dans les situations d’urgence lorsqu’il relève de la responsabilité d’un organe unique, la participation de parties prenantes multiples peut quant à elle améliorer la mise en œuvre. En outre, dans la majorité des systèmes PAMT (ceux de 76 % des pays ayant répondu au questionnaire OCDE/CE), les partenaires sociaux sont investis d’un rôle officiel ou quasi‑officiel, qu’ils exercent par l’intermédiaire d’organes de conseil ou de contrôle, et presque tous les autres pays consultent les partenaires sociaux de manière ad hoc (sauf Israël et le Mexique)6. Il est permis de penser que ces pratiques peuvent aider à concevoir des politiques adaptées aux besoins tant de la demande que de l’offre de main-d’œuvre.

Il existe des différences frappantes entre les cadres organisationnels de la mise en œuvre des PAMT (Graphique 3.3), notamment en ce qui concerne l’autonomie des organismes chargés de la mise en œuvre. Cela peut peser lourdement sur l’agilité du système. D’un côté, les systèmes qui confèrent une autonomie accrue aux SPE et font une place aux SPrE peuvent faciliter la modification rapide des modèles de fonctionnement, ce qui est crucial lors d’une crise sanitaire, quand les règles applicables à l’environnement de travail changent brusquement. D’un autre côté, pour les services de l’emploi qui sont externalisés, modifier les termes du contrat du prestataire suite à un changement soudain des besoins peut être difficile. La continuité des services peut dès lors être largement subordonnée à la volonté du SPrE de coopérer. Un degré de décentralisation accru dans la mise en œuvre des PAMT peut améliorer leur réactivité aux besoins du marché du travail local (OCDE, 2020[2] ; 2014[3]) ; cependant, le succès à long terme de ce modèle est conditionné à l’existence d’un cadre de redevabilité national judicieusement conçu (Weishaupt, 2014[4])).

Les fonctions et responsabilités d’un grand nombre de SPE ne se limitent pas à la mise en œuvre des PAMT. Un tout petit peu plus de la moitié des SPE de l’Espace économique européen (EEE) sont ainsi partiellement ou entièrement responsables des régimes d’indemnisation du chômage (Peters, 2020[5]). Les SPE peuvent exercer d’autres compétences encore, telles que l’administration des régimes de chômage partiel, des prestations d’aide sociale, des allocations parentales, des prestations de préretraite ou des indemnités de maladie et d’invalidité, la gestion des centres de formation et des services d’orientation professionnelle destinés aux établissements scolaires, la délivrance des permis de travail, ou encore l’attribution des licences pour les services privés de l’emploi, pour ne citer que ces exemples. En cas de crise du marché du travail, les SPE qui doivent gérer les régimes de prestations sont mis à rude épreuve, en raison de l’expansion conjointe des politiques du marché du travail actives et passives. Cela étant, lorsqu’ils exercent des responsabilités à l’égard d’autres services et interventions, les SPE sont à mieux à même de fournir une aide plus globale et coordonnée à leurs clients. En outre, le fait d’être responsables de toute une panoplie de services, de mesures et de prestations permet aux SPE d’établir plus facilement le contact avec les groupes vulnérables et de les encourager à s’inscrire (Konle-Seidl, 2020[6]).

La réglementation à haut niveau de la mise en œuvre des PAMT peut limiter la souplesse du cadre réglementaire. En règle générale, plus l’institution chargée d’adopter les réglementations est haut placée, plus la procédure est longue – notamment parce que, bien souvent, ces réglementations doivent d’abord être approuvées par des organismes placés à des échelons inférieurs. Par exemple, la modification d’une loi par la voie parlementaire peut prendre considérablement plus de temps que l’adoption d’un décret ministériel ou la modification des directives internes du SPE. Il peut être important, néanmoins, que le cadre général de mise en œuvre des PAMT (c’est-à-dire son cadre organisationnel et ses objectifs) soit régi par des réglementations fixées à haut niveau, pour qu’une instance politique de haut niveau ait à rendre compte du système et assurer les processus démocratiques.

L’agilité du cadre réglementaire dépend également de la complexité du système. Lorsque la conception des PAMT relève de plusieurs réglementations différentes, modifier ces politiques pour les adapter aux besoins changeants du marché du travail peut se révéler fastidieux.

Le Graphique 3.4 donne un aperçu de l’agilité potentielle des cadres réglementaires de la mise en œuvre des PAMT dans les pays de l’OCDE et les pays de l’UE. La complexité de la réglementation est mesurée à l’aune du nombre de types de réglementation utilisés pour définir les paramètres des PAMT (c’est-à-dire la conception des mesures et services PAMT). En théorie, ce nombre peut aller jusqu’à huit (réglementations adoptées par le parlement, le gouvernement, le ministre, le ministère, l’organe de contrôle du SPE, la direction générale du SPE, les collectivités régionales ou locales, ou d’autres organismes). Mais dans les faits, huit pays seulement utilisent plus de trois types de réglementation pour définir les paramètres des PAMT, quoique le nombre de réglementations puisse être plus élevé en pratique si plusieurs réglementations sont en vigueur à un échelon déterminé. L’indicateur de souplesse du cadre réglementaire des PAMT répartit les pays en deux groupes – selon qu’au moins une réglementation fixant les paramètres des PAMT soit une loi promulguée par le parlement ou non. Plus de la moitié des pays appartiennent au deuxième groupe, ce qui signifie qu’ils sont capables de modifier la conception des PAMT rapidement si les nouveaux besoins du marché du travail l’exigent.

Mettre à la disposition des systèmes PAMT un volume de ressources accru avant que ne survienne un choc sur le marché du travail peut faciliter l’absorption des pressions grandissantes pesant sur le système. Dans la plupart des pays de l’OCDE et de l’UE, les budgets des PAMT ne sont pas ajustés automatiquement en fonction de la situation du marché du travail : ils sont modifiés suivant des procédures fixes, impliquant des négociations entre les parties prenantes. Même dans les pays où il existe des dispositifs de correction automatique des budgets des PAMT (Belgique (Flandre), Suisse), la mise en œuvre effective du budget peut prendre du temps – notamment s’il faut recruter davantage de personnel dans les services de l’emploi ou externaliser des places de formation supplémentaires. Les systèmes dans lesquels les conseillers emploi ont moins de dossiers à gérer pourront plus facilement poursuivre leurs activités d’accompagnement à la recherche d’emploi moyennant quelques adaptations (diminution de la durée des séances de conseil, focalisation sur les groupes les plus vulnérables, réduction de certaines composantes des services d’aide complémentaires), tandis que les systèmes qui travaillent déjà au maximum de leurs capacités risquent d’être privés de cette marge de manœuvre.

Le Graphique 3.5 donne une indication des capacités dont disposaient les systèmes PAMT avant la pandémie de COVID‑19. L’axe horizontal du graphique décrit les dépenses consacrées aux mesures PAMT (catégories 2 à 7, à savoir formation, incitations à l’emploi, emplois protégés et aidés et réadaptation, création directe d’emplois et aides à la création d’entreprise) par chômeur en proportion du PIB par habitant en 2018. Cet indicateur illustre la capacité du système à offrir des aides intensives aux demandeurs d’emploi et tient compte du taux de chômage dans les pays. L’axe vertical représente les dépenses consacrées aux services de placement et assimilés par chômeur en proportion du PIB par habitant (catégorie 1.1 de la catégorisation des politiques du marché établie par l’OCDE), qui rendent compte des dépenses affectées aux services liés à l’emploi par les services publics de l’emploi et autres organismes financés par des fonds publics, à l’exclusion des dépenses d’administration des prestations (OCDE, 2015[7]). Ces dépenses donnent une indication des dotations en personnel des services de l’emploi et du volume de dossiers traité. Les données empiriques montrent en outre que ces types de dépenses sont généralement les plus efficaces par rapport à leur coût, le coût relatif de ces services étant plus bas que celui d’autres PAMT (Brown et Koettl, 2015[8] ; Card, Kluve et Weber, 2018[9]). Les systèmes PAMT pour lesquels aucun de ces deux indicateurs n’avait une valeur faible étaient potentiellement mieux armés pour absorber les premiers effets du COVID‑19.

Bien que les données les plus récentes sur les dépenses consacrées aux PAMT remontent à 2018, il est probable qu’elles reflètent de façon relativement juste la situation qui prévalait début 2020, dans la mesure où les ressources allouées aux PAMT varient généralement peu d’une année à l’autre lorsque la situation économique est plutôt stable. Il se peut néanmoins que les indicateurs sous-estiment ou surestiment les capacités des systèmes dans les pays où il n’est pas possible de distinguer précisément les dépenses consacrées à l’administration des PAMT et celles allouées aux prestations et à d’autres mesures, ou dans ceux où le déploiement des outils numériques est très avancé et les besoins en personnel plus réduits7. Le Tableau annexe 3.A.1 contient un indicateur supplémentaire des capacités des systèmes PAMT, qui compare les dépenses consacrées aux PAMT (déduction faite des coûts d’administration des politiques du marché du travail et d’autres activités, autrement dit les catégories 1.1 et 2 à 7) et celles consacrées aux politiques passives du marché du travail (catégories 8 et 9, essentiellement les régimes d’indemnisation du chômage) pour montrer le degré d’activation relatif des différents systèmes de politiques du marché du travail.

Parmi les caractéristiques dont les pays considèrent qu’elles les ont aidés à élaborer leurs réponses à courte et longue échéance à la crise du COVID‑19, les plus importantes sont l’engagement des parties prenantes, le cadre organisationnel du système PAMT, le cadre réglementaire du système PAMT, les ressources à la disposition des PAMT et l’état de préparation à une crise qui a imposé le recours au télétravail (Graphique 3.6).

Presque tous les pays ont associé l’ensemble des acteurs clés du système PAMT à l’élaboration des stratégies d’atténuation des effets de la crise du COVID‑19 sur le marché du travail, mettant à profit l’éventail de compétences élargi auquel ils avaient ainsi accès. L’écrasante majorité des pays où les SPE sont organisés à l’échelon national associent ces services à l’élaboration des stratégies, aux côtés du ministère en charge de la politique du marché du travail. Les autres partenaires clés comprennent les organisations patronales et les syndicats, les collectivités territoriales et les prestataires de PAMT (tels que les organisations qui représentent les services privés locaux de l’emploi et les prestataires de services de formation). Dans de nombreux cas, les autres ministères et institutions du secteur public ont été associés plus étroitement à l’élaboration des stratégies qu’ils ne l’avaient été par le passé, afin de pouvoir apporter des réponses concertées à la crise, transcendant les clivages entre les différents domaines d’intervention. Par exemple, en réponse à la pandémie de COVID‑19, l’Australie a dissous le New Employment Services Reference Group et l’a remplacé par un nouveau groupe consultatif au mandat plus large – soutenir la relance économique – qui accueille en son sein des experts du monde des affaires et des secteurs de la formation, de la protection sociale et des services relatifs à l’emploi.

Les liens de coopération et de coordination étroits entre les acteurs des systèmes PAMT ont joué un rôle essentiel en permettant aux pays de concevoir des mesures rapides et efficaces pour relever les défis suscités par la pandémie sur le marché du travail. Plus de la moitié des pays qui ont répondu au questionnaire commun OCDE/CE ont indiqué que la coopération et la coordination étaient l’un des principaux facteurs qui avait facilité leur adaptation au COVID‑19. La coordination et les modèles de gouvernance établis sont devenus éminemment importants dans les systèmes décentralisés, où les autorités régionales ou locales assument une grande partie des responsabilités en matière de PAMT (deux dernières colonnes du Graphique 3.3). Par exemple, l’Italie travaillé dur pour établir un modèle de gouvernance et définir les rôles et les responsabilités des différentes parties prenantes après la mise en place d’une ambitieuse réforme du cadre organisationnel en 2014‑16, et cela l’a aidée à coordonner ses réponses à la crise du COVID‑19. La coopération et l’établissement de groupes désignés de pilotage de la gestion de crise ont joué un rôle important dans les systèmes où les responsabilités en matière de conception et de mise en œuvre des PAMT sont réparties entre plusieurs organismes nationaux, par exemple dans les cas où le SPE est un organisme public autonome (pays de la colonne du milieu sur le Graphique 3.3). En Slovénie, par exemple, le ministère et le SPE ont des contacts presque quotidiens depuis le début de la pandémie, résultante d’une longue tradition de communication ouverte entre les deux organes et de la poursuite d’objectifs communs.

Près de la moitié des pays qui considèrent la coopération entre les parties prenantes comme particulièrement bénéfique soulignent que la participation des partenaires sociaux à l’élaboration de leurs réponses à court et long terme a été particulièrement utile. Par ailleurs, en Autriche, en Belgique (Bruxelles), en Finlande et en Norvège, des chercheurs ont été associés à la formulation des réponses au niveau de la politique de l’emploi. Dans la région de Bruxelles, View Brussels (l’Observatoire bruxellois de l’emploi et de la formation, dont la mission principale est d’observer et analyser le marché du travail régional) a activement participé aux travaux de la task force chargée de reformuler et mettre en œuvre la politique de l’emploi en réponse au COVID‑19, en lui fournissant des données régionales de suivi. En Finlande, lorsque le COVID‑19 a atteint le territoire national, le ministère des Affaires économiques et de l’Emploi et le ministère des Finances ont rapidement mis sur pied un groupe de travail qu’ils ont chargé d’évaluer l’impact de la crise sur l’économie et le marché du travail et d’élaborer une stratégie permettant d’y faire face. La stratégie en question a été présentée dès le début du mois de mai 2020, et comportait trois étapes (réduction des effets négatifs immédiats, redynamisation de l’économie et réparation des dommages) (Ministry of Economic Affairs and Employment, 2020[10]). De même, en Autriche, les chercheurs ont été associés à la refonte des dispositifs PAMT dès le tout début de la crise, via l’établissement d’un comité de recherche permanent.

Les pays dotés de réglementations plus souples en matière de PAMT ont pu remanier leurs politiques plus rapidement. Un tiers environ des pays qui ont répondu au questionnaire ont indiqué que des dispositions telles que la déclaration de l’état d’urgence par le gouvernement ou la promulgation de lois d’exception particulières leur avaient permis d’adopter les réglementations nécessaires pour modifier rapidement leurs PAMT, sans avoir à passer par la procédure parlementaire normale. Néanmoins, près d’un tiers des pays disposaient déjà avant la crise de lois-cadres très générales concernant la mise en œuvre des PAMT, de sorte qu’ils ont pu établir de nouvelles PAMT ou modifier les PAMT existantes sans avoir besoin de lois d’exception. Dans ces pays, les réglementations existantes ont simplement été adaptées par le gouvernement ou les ministères, voire n’ont pas eu à être modifiées du tout (Malte, Nouvelle-Zélande et République tchèque). Bien qu’au total, deux tiers des pays fixent les détails des PAMT au moyen de réglementations de rang inférieur (Graphique 3.4), la moitié d’entre eux ont dû procéder à des ajustements de grande ampleur pour pouvoir mettre en place les nouveaux dispositifs. Quel qu’ait pu être le degré de souplesse des réglementations avant la crise du COVID‑19, l’adaptation des PAMT aux nouveaux besoins a souvent nécessité une volonté politique ferme. La crise a également démontré qu’il peut être judicieux « d’alléger » les réglementations de rang supérieur même dans une situation économique plus normale, afin de faciliter l’adaptation à l’évolution continuelle des besoins du marché du travail. S’il y a lieu que les modalités détaillées des PAMT soient suffisamment souples et puissent être adaptées par les institutions de rang inférieur, le cadre général devrait être fixé par la voie parlementaire pour garantir la responsabilité politique et les processus démocratiques.

Les systèmes dans lesquels le SPE dispose d’une autonomie accrue pour choisir son modèle de fonctionnement et les modalités détaillées de la mise en œuvre des PAMT ont été mieux à même de répondre aux besoins des marchés du travail locaux et d’assurer la continuité des services, en dépit des changements soudains de l’environnement professionnel. Un tiers des pays ont déclaré que la souplesse dans la mise en œuvre des PAMT, permise par les caractéristiques de leur cadre organisationnel (et soutenue par une réglementation souple des PAMT), a été déterminante dans leur capacité à réagir rapidement à la crise. Les pays qui disposent d’un SPE national autonome, doté d’un organe de contrôle dans lequel les partenaires sociaux sont représentés, sont nombreux à souligner que cet aspect facilite la formulation de réponses souples et rapides (au total, deux tiers des pays de la colonne du milieu ont indiqué que certaines caractéristiques de leur cadre organisationnel revêtaient une importance clé). Près de 40 % des pays disposant d’un système PAMT décentralisé (deux dernières colonnes du Graphique 3.3) font observer que cette structure leur a permis de modifier rapidement les modèles de fonctionnement en tenant compte de la situation des marchés du travail locaux. L’existence de modèles de gouvernance matures et la coordination des activités leur ont considérablement facilité la tâche. Dans les pays où une part élevée des services relatifs à l’emploi sont externalisés, le fait qu’il existe entre le ministère et les prestataires une relation de confiance mature a grandement facilité l’adaptation à la nouvelle situation (point souligné par l’Australie et le Royaume-Uni), en permettant, par exemple, de modifier les termes des contrats d’une façon acceptable pour les deux parties.

Seule une minorité de pays disposent d’une grande souplesse dans l’utilisation des ressources, qui leur permet de s’adapter aux changements touchant le marché du travail. La Suède a pu modifier le budget alloué aux PAMT plus rapidement que d’autres pays en réponse au COVID‑19, car la réglementation suédoise est telle que la hausse du chômage de longue durée se traduit automatiquement par une augmentation des fonds alloués aux prestations et aux PAMT. De même, aux Pays-Bas, le SPE se voit automatiquement affecter certaines ressources sur le budget des PAMT en cas de hausse des dépenses consacrées aux allocations de chômage. En Suisse, où les PAMT relèvent de la compétence des cantons, les budgets des PAMT sont directement liés au nombre de chômeurs inscrits dans le canton et peuvent être ajustés dans le courant de l’année. En Belgique (Flandre), la plupart des PAMT disposent d’une ligne budgétaire ouverte, ce qui signifie qu’elles reçoivent automatiquement des fonds supplémentaires lorsque les besoins dépassent les prévisions.

S’agissant de la souplesse dans la gestion des effectifs dans les SPE, près de la moitié des pays ont été en mesure de recruter du personnel supplémentaire en 2020 en réponse à la crise, tandis que deux tiers des pays ont procédé à des réaffectations de personnel (principalement pour renforcer les centres d’appel, inscrire les demandeurs d’emploi, traiter les prestations ; voir section 3.3.1 pour de plus amples détails). La Belgique (Bruxelles), la Croatie, la Finlande et la Slovénie considèrent que la faculté d’adaptation et le dévouement du personnel, ainsi que la possibilité de redistribuer les tâches, ont été décisifs pour les aider à faire face aux défis posés par le COVID‑19 en 2020.

Sur l’ensemble des pays de l’OCDE et de l’UE, seuls Israël et la Suisse avaient pris des dispositions dès avant le COVID‑19 pour être prêts à affronter une crise potentielle sur le marché du travail, ce qui leur a été utile au début de 2020. Néanmoins, la crise du COVID‑19 ayant engendré des problèmes qui n’avaient pas été anticipés, même les plans de gestion de crise ont dû être remaniés en profondeur. La riposte aux problèmes causés par le COVID‑19 a été facilitée en Allemagne, en Autriche, en Finlande, en Nouvelle-Zélande, aux Pays-Bas et en Suisse, dans la mesure où ces pays avaient déjà pris des dispositions spécifiques (pendant la crise financière mondiale, ou à la suite de catastrophes naturelles dans le cas de la Nouvelle-Zélande) pour faire face aux situations de crise économique. Compte tenu des difficultés engendrées par le COVID‑19 sur l’environnement de travail, la capacité des pays à faire face était étroitement déterminée par leur niveau de maturité numérique et la possibilité de recourir au télétravail. Certains pays considèrent que ces facteurs ont été déterminants pour les aider à s’adapter à la nouvelle situation.

Face à la pandémie de COVID‑19, les SPE (et les SPrE) de tous les pays ont été obligés de basculer en mode gestion de crise et de s’adapter rapidement à la nouvelle situation pour en limiter l’impact sur l’emploi ; cela impliquait de mettre en œuvre les PAMT, d’administrer les dispositifs de maintien dans l’emploi (voir également le chapitre 2), de réduire au minimum les délais de versement des prestations en dépit d’un nombre de demandes record, d’informer les demandeurs d’emploi, les salariés et les employeurs, et d’encourager les demandeurs d’emploi à rester actifs malgré la baisse du nombre d’offres d’emploi. Après le choc initial et la modification des modèles de fonctionnement, les pays ont commencer à ajuster leurs stratégies à moyen et long terme, en adaptant la panoplie des PAMT pour tenir compte de la modification du profil des demandeurs d’emploi, ainsi qu’en soutenant la prompte reprise des activités des entreprises et en mettant en correspondance demandeurs d’emploi et nouvelles créations de poste.

Les réponses à court terme des systèmes PAMT à la crise du COVID‑19 ont surtout consisté à modifier les modèles de fonctionnement des services publics et privés de l’emploi, les possibilités de remodeler les dispositifs d’aide active aux demandeurs d’emploi demeurant limitées. Premièrement, l’éclatement soudain de la pandémie et les restrictions des interactions sociales qui s’en sont suivies ont nécessité de modifier rapidement les environnements de travail et les modes de prestation des services. Deuxièmement, de nombreux SPE ont été confrontés à un afflux massif de demandes de prestations et d’inscriptions, ainsi qu’à une augmentation des besoins d’information de leurs clients (OCDE, 2020[11]). Par surcroît, les approches mises en œuvre nécessitaient un suivi étroit et de fréquentes réévaluations, ce qui a obligé de nombreux SPE à se doter de systèmes de gestion de crise et, à l’appui de cette démarche, à adopter de nouveaux outils de contrôle et tableaux de bord et à utiliser les données de façon encore plus intensive que par le passé pour étayer leurs décisions de gestion. Près de 90 % des pays qui ont répondu au questionnaire commun OCDE/CE ont indiqué que les modifications des modèles de fonctionnement des SPE avaient été au cœur de leurs réponses à court terme à la crise du COVID‑19. Plus précisément, ces modifications ont consisté principalement à : i) dématérialiser les processus, développer les canaux à distance, automatiser les processus pour les clients et les services d’arrière-guichet, ii) simplifier les procédures pour les clients et le personnel, iii) adapter les procédures pour faire respecter les directives sanitaires dans les locaux, iv) adopter de nouveaux outils pour accroître la qualité et l’actualité des statistiques et des informations en matière de gestion, v) adapter la communication avec le personnel et la clientèle, et vi) redéployer une partie du personnel, augmenter les effectifs et former du personnel pour étoffer les capacités du SPE. Un tiers des pays ont apporté des changements plus significatifs à la conception de leurs PAMT dès la phase d’élaboration de leurs stratégies à court terme, en 2020.

En octobre/novembre 2020, la plupart des pays avaient commencé à réfléchir aux stratégies à moyen et long terme à mettre en œuvre concernant les politiques du marché du travail en réponse à la crise du COVID‑19, mais seule la moitié environ des pays avait déjà adopté une nouvelle stratégie. Les réflexions sur les réponses de long terme ont été ralenties par le fait que la gestion au jour le jour de la crise a mobilisé les décideurs et les exécutants tout au long de 2020. Qui plus est, la situation sanitaire, les exigences de distanciation physique et les perspectives du marché du travail ont continuellement et considérablement évolué au cours de l’année (voir chapitre 1), ce qui n’était pas sans conséquences pour les politiques à privilégier à long terme.

En comparaison des stratégies à court terme, les stratégies à long terme mettent beaucoup plus l’accent sur le contenu des aides aux demandeurs d’emploi, aux salariés et aux employeurs que sur les modes de prestation et les modèles de fonctionnement des SPE. Les changements envisagés consistent à remanier l’offre de PAMT pour l’adapter aux nouveaux besoins des demandeurs d’emploi et des entreprises. Tous les pays ayant répondu au questionnaire commun OCDE/CE qui avaient déjà adopté ou s’apprêtaient à adopter une stratégie à long terme en octobre 2020 ont indiqué que la conception et le ciblage des PAMT tenaient une place centrale dans leurs projets pour 2021 et au-delà. Par exemple, la Belgique (Bruxelles) a l’intention de donner une priorité accrue aux groupes les plus vulnérables, qui ont été plus durement touchés par la crise du COVID‑19, et d’appliquer une approche sectorielle à l’égard des employeurs pour mieux répondre aux besoins des secteurs. La Belgique (Wallonie) entend renforcer encore davantage les approches individualisées vis-à-vis des demandeurs d’emploi, en particulier ceux qui ont été licenciés récemment, au travers de son nouveau modèle de « soutien immédiat » qui place davantage l’accent sur l’accompagnement et l’identification rapide de solutions. La Grèce accordera une importance particulière aux demandeurs d’emploi issus des secteurs qui ont le plus souffert pendant la crise, tels que le tourisme et la culture. La Slovénie cherche à renforcer la coopération avec les organismes de services sociaux pour aider de façon plus efficace les groupes confrontés à des obstacles multiples sur le marché du travail et encourager l’emploi des chômeurs désavantagés (par le biais notamment d’accompagnements aux entretiens d’embauche et d’aides après‑placement). La Colombie va se concentrer sur les problèmes d’intégration au marché du travail de plusieurs groupes vulnérables, notamment les jeunes, les seniors, les demandeurs d’emploi issus des secteurs particulièrement éprouvés par le COVID‑19, ainsi que les travailleurs informels. Les changements apportés aux diverses PAMT sont examinées plus en détail dans la section 3.4 de ce chapitre.

Cela étant, plus de la moitié des pays ont l’intention de continuer à affiner leurs modèles de mise en œuvre des PAMT dans le cadre de leurs stratégies à long terme, en tirant les leçons de 2020. Par exemple, la pandémie de COVID‑19 a contraint de nombreux pays à réévaluer et simplifier leurs procédures (en interne et avec la clientèle) et à alléger les formalités administratives. Plusieurs pays souhaitent poursuivre la rationalisation des processus de conception et de mise en œuvre des PAMT en passant en revue les cadres structurels et les fonctions et tâches de l’ensemble des parties prenantes. Le passage au numérique et l’automatisation des processus continuent également de revêtir un degré de priorité élevé pour les SPE, qui espèrent ainsi gagner encore en efficience (voir section 3.3.2 pour de plus amples précisions).

Après une récession économique telle que celle provoquée par le COVID‑19, les PAMT sont appelées à jouer un rôle clé en facilitant le retour rapide des chômeurs à l’emploi et la réaffectation des travailleurs des entreprises en déclin aux entreprises en expansion, ce qui implique des redéploiements entre secteurs et entre régions. Comme on l’a indiqué précédemment, cela nécessite que les pays adaptent leurs PAMT et modèles de prestation existants ou en conçoivent de nouveaux rapidement, et qu’ils investissent davantage dans les PAMT. Cette section fait valoir que les pays devront encore accroître leurs investissements dans deux domaines : premièrement, ils devront allouer des dépenses supplémentaires aux PAMT en 2021 et dans les années à venir, pour que les services publics et privés de l’emploi puissent pourvoir aux besoins du nombre croissant de demandeurs d’emploi et proposer des aides supplémentaires aux personnes qui ne retrouvent pas du travail rapidement. Deuxièmement, ils devront réaliser des investissements stratégiques dans les infrastructures numériques des services de l’emploi pour améliorer l’efficacité et l’efficience des PAMT à court et long terme.

Cette section passe en revue les changements apportés par les pays en 2020 et 2021 dans leurs dépenses de PAMT, les ajustements des effectifs des SPE, ainsi que le choix fait par certains de recourir à l’externalisation pour compléter l’offre publique. Bien qu'il soit encore trop tôt pour déterminer si les autorités publiques ont consacré des dépenses suffisantes aux PAMT en 2020 et 2021, des données passées laissent craindre que les pays n’investissent trop peu dans ce domaine.

Les données montrent que les dépenses consacrées aux PAMT peuvent contribuer à réduire le chômage et le chômage de longue durée8. Après le début de la crise financière mondiale, de nombreux pays ont effectué des changements discrétionnaires rapides dans leurs dépenses de PAMT en réaction à la récession économique, de manière à soutenir la demande de main-d’œuvre et aider les chômeurs à trouver du travail. Dès 2008/09, les pays de l’OCDE ont pris tout un ensemble de mesures, telles que l’augmentation des financements alloués aux SPE et l’engagement d’investissements supplémentaires dans les PAMT, par exemple sous la forme d’incitations à l’emploi, de réduction des coûts non salariaux de main-d’œuvre, de création d’emplois dans le secteur public, d’aides à la création d’entreprise et de programmes d’expérience de travail et de formation (OCDE, 2009[12]).

Face à la crise actuelle, les pays ont encore été prompts à réagir et ont apporté des ajustements à leurs PAMT. Si certaines de ces modifications (redéploiement du personnel par ex.) n’ont pas nécessité de financements supplémentaires, la plupart des pays ont augmenté le budget de leurs PAMT en 2020 et envisagent de nouveaux changements en 2021. Pour décrire ces changements des financements, on distingue deux catégories de dépenses principales :

• Services du marché du travail9 : il s’agit de la fourniture, par des prestataires publics (ou des prestataires privés bénéficiant de subsides publics) de services de conseil et de gestion des dossiers des demandeurs d’emploi, d’aide à la prise en charge des coûts de la recherche d’emploi ou de la mobilité géographique liée à l’emploi, et de services de placement et assimilés auprès des employeurs, les services similaires fournis par des prestataires privés avec une participation financière publique entrant également en ligne de compte. Relève également de cette catégorie l’administration de prestations telles que les allocations de chômage, des dispositifs de maintien dans l’emploi et des indemnités de licenciement ou de faillite.

• Mesures actives du marché du travail10 : elles comprennent la formation, les incitations à l’emploi, les emplois protégés et aidés et la réadaptation, la création directe d’emplois et les aides à la création d’entreprise, pour autant que ces mesures soient ciblées sur les chômeurs et les groupes étroitement apparentés, tels que les personnes inactives qui souhaiteraient travailler, ou les personnes occupées dont on sait qu’elles risquent de perdre involontairement leur emploi.

Un tout petit peu moins de deux tiers (65 %) des pays qui ont répondu au questionnaire ont augmenté le budget des services du marché du travail en 2020 (Graphique 3.7). Par exemple, au Danemark, aux Pays-Bas et en Suisse, le budget des services du marché du travail et des mesures actives du marché du travail augmente automatiquement avec le niveau du chômage, de sorte que le système est beaucoup plus réactif au changement des besoins du marché du travail (voir Section 3.2.1). Dans de nombreux pays, les ressources supplémentaires allouées aux services du marché du travail ont servi à recruter du personnel supplémentaire, face à l’augmentation du nombre de dossiers de demandeurs d’emploi à traiter. En Australie, des financements supplémentaires ont été mobilisés pour renforcer l’offre de services numériques aux demandeurs d’emploi. S’agissant des mesures actives du marché du travail, les chiffres sont plus saisissants. Sept pays sur dix ont indiqué avoir augmenté les financements affectés à ces types de programme. Ainsi le Canada a-t-il plus que doublé l’enveloppe allouée aux Ententes sur le développement de la main-d’œuvre11 par rapport à l’exercice financier 2018/19. La Hongrie a augmenté les dépenses consacrées aux mesures actives du marché du travail de 21 % par rapport à 2018, le Portugal, de 30 %, tandis que la Suisse estime la hausse à environ 20 %. On trouvera dans la section 3.4 de plus amples détails sur les mesures actives du marché du travail qui ont été créées ou étendues.

En 2021, légèrement plus de la moitié (53 %) de l’ensemble des pays ayant répondu au questionnaire envisagent d’augmenter le budget des services du marché du travail par rapport à 2020, et à peu près le même nombre de pays (52 %) ont l’intention d’augmenter celui des mesures actives du marché du travail. Néanmoins, plusieurs pays ont dû faire des choix difficiles. Le Mexique indique avoir dû revoir à la baisse le budget des services du marché du travail comme celui des mesures actives du marché du travail en 2020, en raison de la réorientation des dépenses vers les dossiers prioritaires et la gestion de la crise sanitaire due au COVID‑19. En Espagne, les dépenses affectées aux mesures actives du marché du travail qui n’ont pas été utilisées ont été réaffectées aux mesures de maintien dans l’emploi. Trois pays (Hongrie, Pologne et République slovaque) prévoient de réduire les dépenses consacrées aux mesures actives du marché du travail en 2021 par rapport à 2020. Tous les trois avaient augmenté ces dépenses en 2020 et ont l’intention de revenir aux niveaux d’avant-crise. Pour un aperçu complet des décisions des pays concernant les dépenses allouées aux services du marché du travail et aux mesures actives du marché du travail en 2020 et 2021, voir OCDE (2021[13]).

Si les données présentées ici montrent que de nombreux pays ont été prompts à augmenter les dépenses consacrées aux PAMT, il est encore trop tôt pour déterminer si le surcroît de ressources mobilisé en 2020 et programmé pour 2021 est suffisant pour assurer le niveau de soutien requis et permettre un retour rapide à l’emploi pendant la reprise12. Dans le sillage de la crise financière mondiale, les gouvernements des pays de l’OCDE ont renforcé leurs dépenses de PAMT de façon plus radicale qu’ils l’avaient fait au cours des récessions passées, probablement parce qu’ils avaient pris davantage conscience de la nécessité de maintenir le cap sur l’activation en phase de récession profonde. Cependant, les dépenses par chômeur dans la zone OCDE ont baissé de 21 % en moyenne (en termes réels) entre 2007 et 2010 (OCDE, 2012[14]). Il pourrait s’avérer nécessaire à l’avenir d’investir davantage dans les SPE et les PAMT pour appuyer la réaffectation des travailleurs des entreprises en déclin aux entreprises en expansion, y compris leur redéploiement intersectoriel compte tenu de la morosité persistante dans certains secteurs (par ex. les loisirs et l’hébergement – voir chapitre 1). Ce processus devra être planifié à l’avance, car contrairement à ce que l’on observe pour les politiques d’aide au revenu, la hausse des financements ne se traduira peut-être pas immédiatement en hausse des capacités. Pour réaliser cet objectif, les SPE doivent recruter du personnel et les programmes existants doivent être étendus ou de nouveaux programmes créés, exigeant des systèmes PAMT de faire preuve d’agilité, comme on l’a vu dans la section 3.2.

Les SPE ont été frappés par les effets immédiats de la pandémie au moment où les gouvernements ont imposé des mesures de confinement et de distanciation physique, en mars/avril 2020, provoquant une explosion du nombre de chômeurs et de demandes de participation aux dispositifs de maintien dans l’emploi (OCDE, 2020[11]) – voir également le chapitre 2. Soixante-sept pour cent des pays ayant répondu au questionnaire commun OCDE/CE ont indiqué avoir procédé dans l’immédiat à des redéploiements de personnel au sein des SPE, pour pourvoir aux besoins les plus urgents (on trouvera des informations par pays dans OCDE (2021[13])). Ces redéploiements avaient généralement pour but de soutenir la gestion des dispositifs de chômage partiel et autres programmes de maintien dans l’emploi, aussi bien dans les pays où ces dispositifs existaient déjà que dans ceux qui les mettaient en place pour la première fois (OCDE, 2020[15]). L’Autriche, la Corée, le Luxembourg, la République slovaque, la République tchèque, la Slovénie, la Suisse et la Turquie ont ainsi déclaré avoir réaffecté du personnel à la gestion des dispositifs de maintien dans l’emploi. Par exemple, à la fin du printemps 2020, plus de 60 % des effectifs des directions provinciales du SPE turc ont été affectés au paiement des prestations de chômage partiel, pour faire en sorte que les indemnités soient versées aux bénéficiaires correctement et dans les temps. Une partie du personnel a été réaffectée au traitement des demandes d’allocations de chômage et à l’inscription des nouveaux demandeurs d’emploi en Allemagne, en Corée, en Finlande, en Irlande, en Islande, en Lettonie, en Norvège et en Nouvelle-Zélande, et redéployée vers les centres de contact/d’appel en Belgique (Bruxelles) et en Slovénie. Au plus fort de la crise, le SPE allemand a redéployé jusqu’à 20 % de ses effectifs.

Dans bien des cas, ces réaffectations n’ont pas suffi pour assurer la continuité de service, et plus de la moitié de l’ensemble des pays se sont résolus à recruter du personnel supplémentaire pour leurs SPE dans le courant de 2020 (on trouvera des informations par pays dans OCDE (2021[13])). Dans bon nombre de SPE qui ont renforcé leurs effectifs, les nouveaux postes sont assortis d’un contrat à durée déterminée, et certains ont été pourvus par des personnes venant d’autres organismes publics. Les nouvelles recrues ont été embauchées pour gérer les dispositifs de chômage partiel et autres programmes de maintien dans l’emploi (par ex. Lituanie, Luxembourg), traiter le nombre élevé de demandes d’allocations de chômage (par ex. Norvège et Nouvelle-Zélande), renforcer les effectifs des centres d’appel (par ex. Finlande, Luxembourg), offrir des services de conseil aux demandeurs d’emploi et aux employeurs (par ex. Corée, Estonie, Finlande, Irlande, Japon) et activer le développement des services en ligne (par ex. Turquie). Dans la plupart des SPE qui ont recruté, l’augmentation des effectifs en 2020 a été modeste, s’établissant entre 1 % et 5 %. La Corée, l’Irlande, l’Islande, Israël, le Japon et la Suisse sont des exceptions notables, puisque les effectifs de leurs SPE ont augmenté de 10 % ou davantage. Les effectifs du SPE islandais ont grimpé de 37 % par rapport au début de 2020 et ceux du SPE coréen de 79 %, les nouveaux postes étant à durée déterminée.

Les services publics de l’emploi auront sans doute besoin de recruter du personnel supplémentaire en 2021 pour assurer des services de qualité élevée et proposer aux demandeurs d’emploi, devenus plus nombreux, une panoplie de PAMT complète. Si leurs effectifs ne sont pas renforcés, les SPE auront très certainement du mal à déployer les aides individuelles complètes dont les groupes les plus vulnérables ont besoin (voir section 3.4.3). Parmi les pays qui ont répondu au questionnaire, presque la moitié (47 %) ont déclaré avoir l’intention de continuer à renforcer les effectifs des SPE en 2021 (on trouvera des informations par pays dans OCDE (2021[13])). Par exemple, les SPE de la France et du Royaume-Uni ont l’intention de recruter du personnel supplémentaire pour prêter main forte aux agents de première ligne dans les agences locales et gérer les nouveaux programmes d’emploi destinés aux jeunes, 1 jeune 1 solution en France et Kickstart au Royaume-Uni. Le SPE du Luxembourg compte recruter du personnel supplémentaire en 2021 pour garantir des services de qualité élevée aux demandeurs d’emploi et aux employeurs et mettre en place de nouveaux services. Le SPE turc envisage d’embaucher de nouveaux développeurs de logiciels et experts en informatique pour appuyer l’extension des services en ligne. Dans de nombreux pays, les projets concernant les SPE étaient encore à l’étude au moment où l’OCDE a reçu les réponses au questionnaire, et plusieurs pays ont indiqué que les décisions en matière de recrutement étaient subordonnées à l’évolution future du chômage.

Les demandeurs d’emploi continuant d’affluer en masse, de nombreux SPE sont confrontés à des problèmes de capacités. Face à l’augmentation des besoins en services de l’emploi – augmentation qui pourrait perdurer –, une solution consiste à externaliser certains services du marché du travail financés sur fonds publics, tels que les services de conseil et la gestion des dossiers des demandeurs d’emploi, à des prestataires extérieurs. L’externalisation accrue des services est une solution qui devrait être envisagée principalement par les pays qui disposent déjà d’une solide expérience en matière d’adjudication de services relatifs à l’emploi. Si elle permet d’étoffer l’aide proposée à différentes catégories de demandeurs d’emploi, l’externalisation des services du marché du travail comporte son lot de risques, qui portent sur la conception et la mise en œuvre des services (Langenbucher et Vodopivec, à paraître[16]).

Deux pays sur cinq couverts par l’enquête OCDE-UE externalisent déjà certains services relatifs à l’emploi à des organismes tiers, avec ou sans but lucratif. Un certain nombre de pays envisagent d’intensifier l’externalisation des services dans l’avenir proche. Sont dans ce cas l’Autriche, la Belgique (Bruxelles), la Corée, l’Irlande, Israël, le Royaume-Uni, la Suède et (éventuellement dans un avenir plus éloigné) la Slovénie. L’Autriche et la Belgique (Bruxelles) ont développé l’externalisation récemment pour aider les travailleurs qui ont perdu leur emploi à la suite d’une fermeture d’entreprise ou pour d’autres raisons économiques, ainsi que d’autres groupes à risque (voir Encadré 3.2).

Certains pays pratiquent une forme d’externalisation pour toutes les catégories de demandeurs d’emploi (par ex. Colombie, Danemark, Italie, Norvège, Suède) ou pour les demandeurs d’emploi prêts à travailler en particulier (par ex. France). D’autres pays externalisent les services d’aide spécialisés destinés à des groupes spécifiques, tels que les jeunes (par ex. Corée, Nouvelle-Zélande), les personnes souffrant d’un handicap ou d’un problème de santé (par ex. Royaume-Uni (Angleterre et Pays-de-Galles)), les demandeurs d’emploi âgés (par ex. Autriche, Belgique (Bruxelles)) et les chômeurs de longue durée (par ex. Irlande et Pologne). Après la crise financière mondiale, de vastes programmes de services d’emploi externalisés ont été engagés au Royaume-Uni (Work Programme, en 2011 ; (OCDE, 2014[3])) et en Irlande (JobPath, en 2015 ; voir Encadré 3.3) pour faciliter le retour à l’emploi du grand nombre de chômeurs de longue durée. Les deux programmes ont duré cinq ans. S’appuyant sur l’expérience acquise avec le Work Programme, le ministère britannique du Travail et des Retraites a lancé le processus d’appel d’offres pour un nouveau programme baptisé Restart, qui sera mené en Angleterre et au Pays-de-Galles à partir de l’été 2021.

Les outils numériques se sont imposés comme des moyens efficaces par rapport à leur coût pour faire face à la hausse de la demande de services et à la baisse des capacités physiques. Les outils numériques plus élaborés, qui commencent à gagner du terrain dans les SPE, offrent des avantages accrus en termes de personnalisation des services à la clientèle, de gains d’efficience et d’accès des clients au libre-service. Néanmoins, il faudra veiller à ce que tous les processus qui ont été conçus comme des palliatifs à court terme dans un contexte de pressions intenses de la demande soient évalués, afin de vérifier leur adéquation sur le long terme.

Bien avant l’arrivée de la pandémie, les stratégies de nombreux SPE visaient déjà à faciliter l’utilisation accrue des technologies et à développer l’offre de services au-delà du cadre traditionnel en face à face. Toutefois, les restrictions sévères récentes sur les interactions physiques ont contraint les SPE à étendre et adapter ces capacités à un rythme sans précédent. Ce contexte particulier offre également aux SPE une occasion unique de profiter de l’élan créé et de franchir un cap décisif dans l’utilisation des technologies, pour offrir à leurs clients des services améliorés dans le monde de l’après-COVID.

Le Graphique 3.8 illustre la dynamique qu’ont opérée les SPE en termes d’accessibilité numérique et à distance des services. Avant la pandémie, en moyenne, la moitié environ des SPE proposaient un accès à distance à un certain nombre de leurs activités. Après les mesures de distanciation physique imposées par le COVID‑19, la proportion a grimpé à environ 80 % et les disparités d’accessibilité à distance entre les diverses activités des SPE ont diminué. Parmi les SPE qui proposaient déjà des services accessibles à distance avant la pandémie, 42 % ont accru ce mode de prestation avec l’arrivée du COVID-19. Les progrès accomplis par les SPE en moins d’un an en matière de développement de l’accessibilité numérique et à distance de leurs services dépassent presque la totalité des efforts qu’ils avaient déployés dans ce domaine avant la pandémie. Soixante pour cent des pays ont procédé à des changements pour faciliter l’accès à distance à au moins cinq activités sur les neuf considérées. Les pays qui proposaient déjà un bon accès à distance avant la pandémie (par ex. Belgique (Flandre), Estonie et Suède) n’ont eu à apporter que relativement peu de changements à leurs modes de prestation, à l’inverse de ceux où l’accès à distance était relativement limité avant la pandémie (l’Espagne, par ex., a apporté des changements dans la totalité des activités considérées).

La mise en place récente d’un accès à distance par certains SPE et l’extension de ce mode d’accès par d’autres laissent penser que l’on peut encore accomplir de nombreux progrès – tant en termes de portée que de contenu – en faisant fond sur les succès récents. Il importe de noter que si les SPE ont amélioré leurs capacités d’interagir à distance avec leurs clients, ils ont souvent procédé au coup par coup, pour faire face à la pression immédiate de l’afflux de demandeurs engendré par le COVID‑19. Certains ont ainsi permis à leurs clients de s’inscrire en remplissant un formulaire papier envoyé par courrier ordinaire, ou d’adresser leurs demandes par courriel ou téléphone. D’autres ont simplifié leurs canaux numériques existants pour supprimer certains contacts en face à face. Le défi pour les SPE sera de réexaminer leurs processus une fois la pandémie terminée et de mettre au point des canaux numériques et à distance se prêtant à modes de prestation rationnels et pérennes. Il est possible que la suppression de certaines étapes dans les procédures d’inscription ait affaibli les mécanismes de détection des fraudes et des erreurs, une concession nécessaire pour assurer le maintien d’une aide rapide aux personnes. Il faudra évaluer l’impact des changements opérés, de manière à préserver l’intégrité de l’administration des prestations une fois la pandémie passée.

La vitesse à laquelle la pandémie s’est propagée et l’impact des obligations de distanciation physique ont mis un coup d’arrêt brutal aux services en face à face dans les pays de l’OCDE. Le passage d’un nombre croissant de services au numérique a aidé les SPE à amortir ces effets de différentes manières :

• Le placement des personnels de guichet et d’arrière-guichet en télétravail a permis de maintenir la continuité de service, protégé les travailleurs et préservé les capacités dans un contexte de restriction des espaces de bureau disponibles, due aux exigences de distanciation physique (Commission européenne, 2020[23] ; BIT, 2020[24]).

• L’utilisation de canaux à distance pour l’exécution des PAMT a permis de maintenir les activités de conseil, d’orientation professionnelle, d’appariement des offres et des demandes d’emploi et de formation sous la forme de services en ligne. La prestation de service interactive, qui voit par exemple les conseillers échanger avec leurs clients au moyen d’un canal en ligne (comme le « Universal Credit journal » au Royaume-Uni, qui permet aux conseillers et aux clients de communiquer), s’accompagne d’aides en ligne plus « statiques » (information sur les sites Web du SPE, recommandations générales pour la recherche d’emploi, vidéos de formation, etc.).

• Les procédures de demande de prestations et d’inscription de demandeurs d’emploi à distance (canaux à distance et interfaces utilisateur permettant aux demandeurs d’emploi d’envoyer ou télécharger leurs données sur les systèmes informatiques du SPE) ont protégé les clients en limitant le risque d’exposition physique et facilité le traitement rapide des nombreuses demandes.

Les SPE qui ont mis en place une gamme complète de services en ligne, conjugués à des fonctions d’arrière-guichet automatisées, ont été en mesure de pourvoir à la quasi-totalité des besoins de leurs clients sans interactions en personne (par ex. Belgique (Bruxelles et Flandre), Estonie, Islande, Norvège, Pays-Bas et Royaume-Uni). Ce modus operandi présentait un double avantage : i) il offrait aux clients un moyen simple et rapide de déposer leurs demandes de prestations, une condition cruciale pour assurer la subsistance et la sécurité des individus et de leur famille ; et ii) il permettait aux SPE de réserver les maigres possibilités d’interaction en face à face qu’il leur restait à leurs clients les plus vulnérables. Les SPE qui disposaient de capacités numériques plus évoluées sont parvenus à maintenir leurs capacités de mise en œuvre des PAMT. Par exemple, le SPE estonien dispensait déjà des conseils d’orientation professionnelle par Skype avant la pandémie, de sorte qu’il a pu continuer d’offrir sans interruption des services de qualité élevée à l’arrivée du COVID‑19 (Holland et Mann, 2020[25]).

Si la pénétration numérique a considérablement augmenté parmi les SPE (voir Graphique 3.8), certains SPE ne sont toujours pas en mesure d’offrir un accès numérique pour la majorité de leurs services. Une composante importante des stratégies numériques futures consistera à faire de l’inscription et de l’administration des prestations en ligne les options par défaut (ce qui est déjà le cas en Islande, en Italie, en Norvège et aux Pays-Bas), et qu’elles le restent quand la pandémie sera terminée. En contrepartie, il sera important de réserver les contacts en face à face aux clients dépourvus de compétences numériques ou ayant des besoins complexes qui nécessitent un contact en personne. La mise en œuvre des PAMT devrait s’appuyer sur une combinaison de services numériques et d’interventions en face à face, en tenant compte des besoins spécifiques des groupes cibles et des services et mesures en question. Il faudra procéder à une collecte minutieuse de données avant d’envisager d’étendre la mise en œuvre numérique des PAMT dans l’avenir plus lointain. Des données antérieures ayant montré qu’il pouvait être risqué de remplacer un canal de prestation par un autre, l’élaboration de théories du changement et l’évaluation des effets de la prestation numérique sur les résultats sont des étapes préalables nécessaires lorsque l’on envisage ce type de changement. Par exemple, la réforme du service public de l’emploi menée en Finlande en 2013, qui a vu les activités de conseil en face à face remplacées par des conseils en ligne dans 60 communes, a, selon certaines estimations, entraîné un allongement de la durée du chômage de deux à trois semaines (Vehkasalo, 2020[26]). L’importance de gérer les canaux de prestation judicieusement en fonction des besoins des groupes cibles a également été démontrée en Autriche, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (Middlemas, 2006[27]).

Il est crucial que les SPE continuent à développer leurs capacités technologiques pour pouvoir concevoir et mettre en œuvre des services numériques qui formeront la clé de voûte de leur offre de prestations future. Cela nécessitera des investissements continus dans les infrastructures informatiques, pour permettre au personnel et à la clientèle des SPE d’utiliser de façon fluide tous les outils à leur disposition. La conception de ces infrastructures devrait être centrée sur les besoins des utilisateurs des services. Elle devrait permettre aux conseillers d’évaluer rapidement la situation, les compétences et l’expérience de leurs clients, de trouver des postes qui leur correspondent et de mettre en œuvre des PAMT correctement ciblées. Parallèlement, elle devrait permettre aux clients des SPE de trouver facilement les informations utiles et les aides et formations dont ils peuvent bénéficier, et de sélectionner les postes les mieux adaptés à leur situation. Par exemple, le SPE belge (Flandre) a restructuré la mise au point de ses produits de manière à placer le client au cœur du processus de conception et de mise en œuvre, et désormais, toute application qui n’est pas suffisamment utilisée par les clients est automatiquement supprimée (Peeters, 2020[28]).

Les SPE devraient également coordonner au mieux les données et services des diverses agences nationales et locales, de manière à pouvoir lier et partager les données et fournir des services personnalisés pour une efficacité optimale. Les SPE qui ont la possibilité de lier les données de leurs clients avec les registres de prestations, de revenus et d’emploi et avec les formations et les postes disponibles à l’échelon local et national pourront croiser ces données et offrir des services plus efficients à leurs clients. Par exemple, depuis l’instauration de l’Universal Credit au Royaume-Uni, les clients ne sont plus obligés de déposer des demandes distinctes pour les cinq prestations existantes, un progrès particulièrement bienvenu pour les personnes qui font de fréquentes allées et venues entre emploi et chômage.

Il y aura toujours des clients pour lesquels une offre à 100 % numérique ou à distance ne peut pas convenir, et les SPE devront conserver des capacités de prise en charge en face à face pour pourvoir à leurs besoins. Cela étant, à mesure que les capacités numériques se développeront pour la société dans son ensemble, les SPE devraient s’employer – en collaboration avec d’autres organismes compétents – à doter les personnes dépourvues de ces capacités des outils qui leur permettent de participer aux activités proposées. Cela nécessitera non seulement des formations dans les compétences numériques et l’informatique, mais aussi un accès aux équipements idoines. Par exemple, au travers des ententes de transfert relatives au marché du travail, le Canada offre aux provinces et aux territoires, qui conçoivent et mettent en œuvre les programmes de formation et d’emploi, la possibilité d’utiliser les fonds fédéraux pour fournir du matériel informatique et un accès à Internet aux participants qui, sinon, ne pourraient pas participer à ces programmes. Cela est d’autant plus important que les personnes qui n’ont pas accès à ces ressources sont celles qui sont susceptibles d’en tirer le plus grand parti (travailleurs âgés, migrants ou travailleurs peu qualifiés par ex.). La Colombie a également pris des mesures pour intégrer les personnes sans ordinateur ou ayant un accès limité à Internet (étudiants qui vivent dans des zones rurales ou reculées par ex.) en mettant à leur disposition les outils suivants : cours pré-enregistrés, tutoriels vidéos, groupes sur des applications de messagerie, courriels, appels téléphoniques ou appels en visio.

Les pratiques fondées sur l’intelligence artificielle (IA) et les systèmes analytiques évolués peuvent aider les SPE à gérer leurs dossiers liés au COVID‑19 à court terme et à développer leurs capacités pour améliorer leurs résultats à plus long terme. Lors de la conception et de la mise en œuvre d’améliorations des services fondées sur l’IA et les algorithmes d’aide à décision, il faudra néanmoins veiller à protéger les utilisateurs des services et s’assurer du caractère équitable de l’affectation des clients aux services proposés, fondée sur les recommandations numériques. Les fonctionnalités des systèmes devront être conçues dans le respect des réglementations en matière de protection des données pour protéger les données des utilisateurs. L’Encadré 3.4 examine plus en détail les différents aspects de la mise en œuvre des PAMT qui peuvent être facilités par l’IA et les systèmes d’analytique évoluée et fournit des exemples issus de quelques pays. Les SPE qui avaient déjà commencé à utiliser l’IA dans le cadre de leurs activités seront mieux à même d’absorber le surcroît de travail que leur impose la hausse du nombre de demandeurs d’emploi, principalement de trois manières :

• Amélioration des appariements entre travailleurs et postes vacants : en cette période de changements structurels accélérés, l’IA peut faciliter les appariements entre demandes et offres d’emploi, en particulier en assimilant les données relatives aux compétences existantes des demandeurs d’emploi. Les algorithmes d’apprentissage sont capables de déceler les tendances émergentes qui peuvent faciliter la réabsorption des travailleurs privés d’emploi dans les secteurs d’activité qui font appel aux mêmes combinaisons de compétences – voir également chapitre 1 et OCDE (2021[29]) – et l’IA permet le traitement rapide de vastes cohortes de demandeurs d’emploi. L’utilisation des données de clic peut également livrer des informations sur la façon dont les demandeurs d’emploi s’y prennent pour consulter les offres et ainsi contribuer à améliorer les recommandations aux nouveaux demandeurs d’emploi.

• Meilleure adaptation des services et des PAMT : le COVID‑19 a non seulement entraîné une hausse substantielle du nombre de dossiers de demandeurs d’emploi à traiter dans les pays, mais a aussi modifié leur composition, certains groupes ayant été frappés plus durement par la crise sanitaire et économique que d’autres (chapitre 1 et section 3.1). Pour cette raison, les outils de profilage traditionnels utilisés par les SPE – qu’il s’agisse d’outils numériques ou d’évaluations par les conseillers – pourraient devenir moins adéquats, car les services ont affaire à des personnes qu’ils ne connaissent pas. Les algorithmes fondés sur l’IA permettent d’adapter le profilage rapidement et de façon cohérente à partir des nouvelles informations obtenues sur ces personnes, et ainsi d’adapter et déployer les services à une échelle et un rythme élevés.

• Amélioration de l’efficience et développement du « libre-service » : face aux contraintes liées à l’afflux rapide de nouveaux demandeurs d’emploi, de nombreux SPE ont dû rationner leurs services en raison de la diminution du ratio conseillers/demandeurs d’emploi. Les SPE qui ont la possibilité de proposer un accompagnement professionnel virtuel fondé sur l’IA peuvent aider les personnes qui sont relativement plus faciles à placer sur le marché du travail à trouver rapidement un emploi qui leur corresponde, et réserver les disponibilités des conseillers aux travailleurs qui ont de plus grands besoins. Cette solution présente des avantage tant en termes d’efficience que d’équité des services.

Il convient de noter que, compte tenu du caractère relativement récent des services des SPE fondés sur l’IA, les études rendant compte d’évaluations d’impact rigoureuses les concernant sont encore rares. Par conséquent, dans le cadre de la mise en place de ces services, il sera crucial à l’avenir de les soumettre à des évaluations et des examens minutieux, au même titre que les services existants. L’assignation algorithmique implique un arbitrage entre précision et équité, qui peut conduire à une discrimination involontaire entre les individus (Desiere et Struyven, 2020[30]) sans que les risques soient correctement pris en considération et pesés. En l’absence d’informations complètes, certaines caractéristiques observées (telles que l’origine ethnique ou la situation socio-économique) risquent d’être confondues avec des données non observées (telles que la motivation ou les aptitudes intrinsèques). Les données qui sous-tendent l’assignation algorithmique sont probablement insuffisantes pour générer des résultats parfaitement équitables sur le plan social, tout au moins à moyen terme. Il faut donc prévoir un garde-fou « humain » pour évaluer et contrôler ces modes de mise en œuvre des politiques et mener des évaluations rigoureuses les concernant.

Pour se doter de capacités d’IA productives, les SPE doivent combiner investissements dans les infrastructures de données et dans le capital humain. Les données doivent être configurées et stockées de sorte à être accessibles aux fonctions de calcul de l’IA. Pour cela, il est important de disposer du bon type de donnée – ce qui nécessite des échanges en temps quasi-réel entre les bases de données, donnant accès des renseignements complets et détaillés et des informations à jour sur les antécédents professionnels, les compétences, la formation, les caractéristiques démographiques et l’historique de recherche d’emploi des personnes. En outre, les outils fondés sur l’IA exigent généralement l’utilisation de « mégadonnées ». Par exemple, les données de registre « traditionnelles » doivent être liées aux données de clic pour que les informations relatives au temps passé et à la consultation des offres d’emploi et des supports de formation puissent être incorporées aux algorithmes de prise de décision. Outre l’exigence de disponibilité des données, une expertise humaine suffisante est nécessaire pour pouvoir les utiliser et mettre en place une panoplie d’outils IA. Le passage au numérique et à l’IA doit reposer sur une méthodologie de développement souple, faisant intervenir des équipes de développement pluridisciplinaires. S’il est fait appel à des partenaires externes pour les besoins d’expertise informatique, les experts internes des SPE devront collaborer étroitement avec eux pour concevoir des outils adaptés au contenu des services fournis et qui respectent les exigences de protection des données. Toutes ces exigences devront être incorporées dans un cadre éthique strict, afin que les pratiques d’IA prennent en considération et protègent explicitement les résultats de l’ensemble des clients des SPE.

Après le choc initial qu’a représenté, pour la mise en œuvre des PAMT, l’imposition de règles de distanciation physique sans précédent, les pays ont vite entrepris d’adapter leurs stratégies et la conception de leurs PAMT pour relever les nouveaux défis posés au marché de l’emploi dans un environnement de travail métamorphosé. À mesure qu’ils entreront dans la phase de reprise, les pays pourraient devoir apporter de nouveaux changements dans la composition et le ciblage de leurs PAMT. Pendant la crise, et tant que les impératifs de distanciation physique seront d’actualité, les programmes de mise à niveau des compétences et de recyclage destinés aux travailleurs licenciés, aux chômeurs et aux personnes qui risquent de perdre leur emploi conserveront une importance cruciale pour faciliter les transitions entre entreprises, entre secteurs et entre professions. À mesure que les économies commenceront à s’ouvrir, les incitations correctement ciblées à l’emploi, telles que les subventions à l’embauche, devraient gagner temporairement en importance pour soutenir la demande de main-d’œuvre et la reprise économique. Alors qu’il s’agit de dispositifs de portée souvent limitée, les aides à la création d’entreprise seront nécessaires au-delà de l’horizon de court terme pour soutenir la création d’emplois, y compris dans des secteurs et des régions spécifiques. Les SPE devront continuer à soutenir les groupes vulnérables confrontés à d’importantes difficultés d’intégration au marché du travail en leur proposant des réponses transdisciplinaires et des PAMT intensives (réadaptation et emplois protégés par ex.), de manière à édifier des marchés du travail inclusifs durant le processus de reprise. Les mesures PAMT visant à améliorer l’employabilité et les compétences des clients des SPE conserveront toute leur importance même quand le chômage commencera à reculer, étant donné que les clients les plus aptes à l’emploi seront les premiers à sortir des registres du SPE.

En 2020, les pays ont apporté d’amples modifications à leurs PAMT, en adaptant les contenus des mesures pour faciliter le redéploiement de la main-d’œuvre des entreprises en déclin vers les entreprises en expansion, y compris leur redéploiement entre secteurs et entre régions, en modifiant les modèles de prestation et augmentant le nombre de places disponibles (Graphique 3.9 et OCDE (2021[13]) pour des informations par pays). Les formations traditionnelles existantes, dispensées en classe, ont été transposées au format en ligne et complétées par d’autres cours pour répondre aux exigences de distanciation physique et améliorer l’accès aux formations. Par ailleurs, si bon nombre de formations en milieu professionnel ont été suspendues ou reportées pendant les périodes de confinement, un quart environ des pays ont ouvert des places supplémentaires dans leurs programmes de formation en milieu de travail. Au-delà des mesures de renforcement des compétences et de recyclage des demandeurs d’emploi, les pays de l’OCDE et de l’UE ont étendu certaines mesures existantes (ou en ont instauré de nouvelles) pour encourager la création d’emplois et stimuler la demande de main-d’œuvre. Soixante-deux pour cent des pays de l’OCDE et de l’UE ont revu leurs incitations à l’emploi à la hausse, 42 % ont abaissé les coûts de main-d’œuvre non salariaux pour une partie ou la totalité des employeurs, 31 % ont mis en place des programmes de création directe d’emplois dans le secteur public ou étendu les programmes existants, et 22 % ont modifié les aides ciblées à la création d’entreprise existantes ou en ont introduit de nouvelles. Les deux premières sous-sections analysent les modifications apportées par les pays à ces différents types de PAMT, à partir des réponses formulées dans le questionnaire commun OCDE/CE. La troisième sous-section examine les trajectoires générales des groupes les plus vulnérables, qui étaient déjà moins bien lotis sur le marché du travail avant le début de la crise actuelle. La dernière sous‑section appelle à évaluer de façon rigoureuse les politiques et les programmes existants et nouveaux et pointe quatre facteurs qui peuvent faciliter ce processus.

Les chocs spécifiques qui ont frappé certains secteurs et industries, conjugués à la diffusion rapide de nouvelles technologies permettant d’économiser de la main-d’œuvre et de nouveaux modes d’organisation du travail, pourraient créer des incitations au renforcement des compétences des travailleurs (OCDE, 2020[39]). À l’heure où certains secteurs font face à un déclin persistant de l’emploi (par ex. l’hébergement, les voyages et le tourisme) tandis que d’autres créent des emplois (par ex. la technologie et les services de soins), certaines compétences pourraient devenir excédentaires, et d’autres venir à manquer. En outre, comme l’a montré le chapitre 1, le chômage risque de se maintenir à un niveau plus élevé et les épisodes de chômage de durer plus longtemps qu’avant la crise pendant quelque temps encore, offrant de plus amples possibilités d’investir dans la formation, même s’il faut tenir compte des déséquilibres entre les secteurs. Les analyses passées peuvent livrer des enseignements utiles sur les politiques que les pays peuvent envisager pour surmonter les décalages éventuels entre la demande et l’offre de compétences. Les stratégies qui appuient le redéploiement des travailleurs privés d’emploi et les forment aux compétences recherchées par les employeurs seront indispensables pour faire rapidement disparaître les effets négatifs de la crise du COVID‑19 sur les travailleurs et les entreprises. Pour soutenir les travailleurs qui ont perdu leur emploi, il faudra mettre en place des services et des programmes ciblés, tels que des accompagnements à la recherche d’emploi et des formations de reconversion adaptées à leurs professions et secteurs d’activité, qui les aident à trouver rapidement du travail et à échapper au piège du chômage de longue durée et de l’épuisement des prestations (OCDE, 2019[40] ; 2019[41]). Qui plus est, les investissements dans les compétences réalisés durant cette période pourront appuyer la transition vers des emplois plus verts et l’adaptation à la transformation numérique.

Il sera essentiel de fournir des programmes de formation efficaces pour s’assurer que l’offre de main-d’œuvre soit en adéquation avec la demande à la fois à court terme – pour pourvoir aux pénuries immédiates observées dans certains secteurs – et à plus long terme, pour accompagner l’ajustement post-crise des entreprises et des secteurs. Cela étant, même avant la crise du COVID‑19, de nombreux systèmes de formation des adultes peinaient à faire coïncider les investissements dans la formation avec les besoins du marché du travail. Les adultes occupant des emplois exposés à un risque élevé d’automatisation avaient une probabilité de suivre une formation inférieure de 30 points à celle des adultes qui exerçaient une profession moins exposée (OCDE, 2019[42]). Seulement 13 % environ des formations dispensées en entreprise étaient parfaitement alignées avec les besoins stratégiques de l’entreprise. En outre, les formations n’étaient pas intégralement consacrées au recyclage des travailleurs, puisqu’environ un cinquième du temps de formation était absorbé par les cours obligatoires sur la santé et la sécurité (OCDE, 2019[43]). Les pays devront rendre les formations plus réactives à l’évolution de la demande, pour s’assurer d’être en mesure de répondre à ces besoins immédiats mais aussi à ceux qui émergeront à moyen terme. À cette fin, employeurs, prestataires, organismes publics, partenaires sociaux et décideurs devront coopérer en bonne intelligence pour pourvoir aux besoins des demandeurs d’emploi, des travailleurs et des entreprises. En plus des formations ciblées sur les demandeurs d’emploi ayant des compétences faibles ou obsolètes, les SPE sont de plus en plus enclins à adapter leurs programmes de formation aux besoins spécifiques des employeurs qui doivent renforcer les compétences de leur personnel en raison de restructurations ou de l’utilisation de nouvelles technologies, ou qui recherchent des travailleurs possédant des compétences spécifiques, inexistantes sur le marché du travail local ; c’est le cas par exemple en Estonie (OCDE, 2021[44]), en Allemagne (Mosley et Dohse, 2019[45]), dans certaines régions italiennes – Frioul‑Vénétie julienne et Trente (OCDE, 2019[46]) – et en Slovénie (OCDE, 2016[47] ; Commission européenne, 2016[48]).

La crise profonde et étendue qui sévit actuellement pourrait être l’occasion de renforcer la formation des adultes pour faciliter le redéploiement de la main-d’œuvre des secteurs et professions en déclin vers les secteurs et professions émergents, en tirant parti de l’allongement des épisodes de chômage et des périodes d’inactivité que connaissent les travailleurs en chômage partiel. Des données empiriques montrent que les programmes de formation sont particulièrement efficaces pendant les récessions. Dans leur méta‑analyse de plus de 200 études, Card, Kluve et Weber (2018[9]) comparent l’efficacité de différents types de PAMT tout au long du cycle conjoncturel. D’après leurs observations, parmi tous les types de programme étudiés – formation, aide à la recherche d’emploi, subventions au secteur privé et chantiers publics – les programmes de formation et les subventions au secteur privé (examinées dans la section 3.4.2) sont ceux qui ont les retombées les plus positives en général. Dans la classification des auteurs, les programmes de formation comprennent les formations en milieu de travail et les cours en classe. Les effets bénéfiques apparaissent particulièrement marqués lorsque l’on se projette au-delà du court terme, c’est-à-dire plus d’un an après la fin de la formation. En outre, les programmes de formation peuvent réduire les inégalités découlant des pertes d’emploi, dans la mesure où ils sont globalement plus bénéfiques aux groupes peu qualifiés et vulnérables (voir section 3.4.3 pour de plus amples précisions sur ce point).

Il est judicieux d’étendre les programmes de formation de plus longue durée pendant les phases de récession, car les coûts d’opportunité sont alors plus réduits. Les personnes qui suivent une formation sont moins susceptibles de prendre un emploi non subventionné pendant la durée de leur participation à la formation, à la fois parce qu’elles consacrent moins d’efforts à la recherche d’un emploi et qu’elles sont moins disposées à accepter une offre d’emploi. Ces effets de verrouillage sont bien documentés (par ex. Forslund, Fredriksson et Vikström (2011[49])), mais les coûts associés diminuent lorsque les offres d’emploi se raréfient. Les données montrent que suite à un choc de réaffectation de grande ampleur, la réponse des entreprises en termes de destruction d’emplois précède leur réponse en termes de création d’emplois d’au moins un an (Barrero, Bloom et Davis, 2020[50]), ce qui corrobore l’idée selon laquelle les coûts d’opportunité liés aux éventuels effets de verrouillage pourraient être moins élevés dans le contexte actuel. Autre argument en faveur du renforcement de la formation, les récessions sont généralement associées à des périodes de changement structurel accéléré qui entraînent un redéploiement des travailleurs entre secteurs et entre professions ; cela signifie que pour un grand nombre de demandeurs d’emploi, retrouver du travail sans perte significative de revenus impose sans doute d’acquérir de nouvelles compétences (voir également chapitre 1).

En plus de la révision des offres de formation de longue durée, plusieurs arguments militent en faveur de l’extension des formations courtes dans le cadre de la riposte immédiate au COVID‑19. Les pays devraient autoriser et encourager les demandeurs d’emploi et les travailleurs à délaisser les entreprises et les secteurs qui fonctionnent en deçà de leurs capacités au profit de ceux qui sont en expansion, pour répondre aux modifications de la demande induites par le COVID‑19. Dans cette optique, il pourrait être envisagé d’accroître la diversité des programmes courts, tels que les formations professionnelles, générales et de recyclage courtes et les stages, et le nombre de places qu’ils proposent, et de concevoir des programmes de formation en concertation avec les employeurs ayant des besoins aigus de main-d’œuvre qualifiée. Par exemple, en juillet 2020, l’Irlande a annoncé son intention de créer  12 500 places supplémentaires au moyen de la Training Support Grant, subvention qui vise à financer l’accès rapide à des formations courtes et l’acquisition ou le renouvellement de certifications professionnelles. Cela facilitera le transfert des travailleurs vers les secteurs les plus en demande et renforcera les capacités, en permettant aux travailleurs d’acquérir les compétences dont ils ont besoin pour être rapidement opérationnels à leur nouveau poste. En outre, le COVID‑19 ayant fait apparaître des tensions dans certains secteurs – notamment les soins de santé –, il est crucial et urgent de mettre en place des formations adaptées pour satisfaire la demande. En Estonie, un partenariat entre les établissements de soins, les ministères, le fonds d’assurance chômage et les écoles de santé a débouché sur la mise en place d’un parcours en vertu duquel les nouvelles recrues, après leur embauche, reçoivent une formation introductive en ligne qui leur permet d’être opérationnelles à leur poste en seulement quelques semaines. Ce dispositif a permis aux établissements de soins de satisfaire leurs besoins en personnel et, en parallèle, a offert un débouché à des personnes dont l’emploi avait été affecté par la crise.

De la même manière, à court terme, les gouvernements devraient aussi se préoccuper des travailleurs qui risquent de perdre leur emploi. La France offre deux exemples d’intervention dans ce domaine. Premièrement, le gouvernement a complété le régime de chômage partiel existant par une aide à la formation initialement conçue pour accompagner les entreprises en restructuration. Le FNE-Formation prend en charge l’intégralité des coûts de formation (OCDE, 2020[51]) ; l’État verse aux travailleurs une indemnisation équivalant à 84 % de leur salaire brut, mais à 100 % s’ils suivent une formation (voir chapitre 2 pour de plus amples précisions). Ce dispositif encourage une utilisation productive du temps disponible – qui serait perdu sinon à cause de la pandémie – et pourrait de surcroît amener des gains de productivité sur le long terme. Deuxièmement, TransCo, mis en place en janvier 2021, est un dispositif de financement de reconversion professionnelle destiné aux travailleurs qui risquent d’être licenciés ; il couvre les coûts de formation à hauteur de 100 % pour les TPE et PME (et 75 % et 45 % pour les entreprises de plus de 300 et plus de 1 000 salariés respectivement). Cette mesure contribuera à éviter que les salariés des entreprises mises à mal par la pandémie ne rompent leurs liens avec le marché du travail.

Les interventions précoces ont apporté la preuve de leur efficacité avant la crise actuelle. Les Conseils suédois pour la sécurité de l’emploi (Trygghetsråden) offrent un bon exemple de dispositif ciblé sur les travailleurs menacés par un licenciement collectif dû à la fermeture ou la restructuration de leur entreprise pour des raisons technologiques ou économiques (OCDE, 2019[41]). Les Conseils ont obtenu des résultats relativement satisfaisants en aidant les travailleurs à reprendre une formation ou à trouver un emploi durable. Dans le même ordre d’idée, le programme australien de transition renforcé, Stronger Transitions, adopté en 2018 (mais qui a cessé d’accepter de nouveaux participants en juillet 2020) était destiné aux travailleurs de cinq régions touchées par des changements structurels, qui avaient donc peu de chances de retrouver un emploi. Le programme prévoit un ensemble d’interventions sur mesure, qui sont mises en œuvre avant le licenciement. Les mesures de formation comprennent une évaluation complète des compétences, une préparation à la recherche d’emploi, une formation à la résilience, un soutien en langues, littératie et numératie, une formation à la littératie numérique, un examen des possibilités d’emploi indépendant et une sensibilisation à certains secteurs d’activité (OCDE, 2019[52]).

Pour renforcer l’offre de formations et satisfaire la demande de formations à court terme, une autre solution consiste à raccourcir la durée moyenne des programmes ou à opter pour un format modulaire. En outre, les programmes de formation modulaires qui tiennent compte des acquis d’apprentissage permettent d’adapter le contenu des cours aux connaissances et centres d’intérêt particuliers existants du participant. Par exemple, Bruxelles Formation en Belgique (Bruxelles) a mis en place des solutions de formation en ligne supplémentaires composées de modules panachés qui tiennent compte des compétences en informatique des participants et du matériel informatique dont ils disposent. À moyen terme, les pays devront veiller à ce que les modules de formation débouchent sur une certification reconnue par le système national de qualification, afin que les stagiaires puissent cumuler les cours et, in fine, acquérir une qualification.

Les programmes de formation subventionnés par l’État doivent être réceptifs aux besoins des employeurs. De nombreux pays de l’OCDE entreprennent des démarches d’évaluation des compétences et d’anticipation des besoins en compétences qui peuvent guider leurs investissements dans la formation des adultes (OCDE, 2019[43]). Si les déséquilibres intersectoriels de la demande de main-d’œuvre et de compétences persistent à mesure que les économies s’ouvriront, les pays auront tout intérêt à poursuivre le développement de leurs processus d’évaluation et d’anticipation et de leurs outils de profilage des compétences, ainsi que de leurs systèmes d’orientation professionnelle, qui peuvent aiguiller les travailleurs vers les transitions professionnelles les plus efficaces (OCDE, 2020[39]). Les outils qui aident les entreprises à déterminer précisément leurs besoins en compétences sont également importants, en particulier pour les PME. En Lombardie, en Italie, le programme pilote T.I.M.E. (Training Innovation Management Experience) offre aux dirigeants de PME des services de conseil personnalisés qui les guident dans les étapes à suivre pour bien cerner les besoins en compétences de l’entreprise et planifier des programmes de développement des compétence adéquats (OCDE, à paraître[53]).

L’un des défis courants consiste à coordonner les initiatives des divers intervenants privés et publics pour rationaliser le processus de prise de décision et établir un corpus de données probantes commun (OCDE, 2019[43]). En France, le Réseau Emplois Compétences a été créé en 2015 pour coordonner les évaluations des compétences menées en parallèle aux échelons national, régional et sectoriel, en mettant en commun les expériences, les méthodes et les outils des participants. En 2015, l’Estonie a institué une obligation légale relative à la participation des parties prenantes à la gouvernance de l’anticipation des besoins en compétences (Encadré 3.5). Le système de surveillance du marché du travail et de prévision des compétences (Tööjõu- ja oskuste vajaduse seire‑ ja prognoosisüsteem, « OSKA ») réunit les représentants de cinq ministères, les partenaires sociaux, les établissements d’enseignement, le SPE, les chercheurs et les experts des secteurs économiques pour produire des prévisions quantitatives des compétences dans des secteurs déterminés et apporter des éclairages qualitatifs.

Certains pays (par ex. Autriche, Belgique (Flandre), Estonie) allouent des aides au revenu ou des subventions supplémentaires pour financer des formations dans les professions en butte à des pénuries de main-d’œuvre ; d’autres (par ex. Chili, Danemark et États-Unis) réservent les programmes de formation financés sur fonds publics aux professions considérées comme étant en tension sur le marché du travail local (OCDE, 2019[43]). Il importera également de s’intéresser à la reconnaissance formelle des qualifications des nouveaux demandeurs d’emploi – y compris des compétences acquises en milieu professionnel – pour que les employeurs puissent attribuer leurs postes vacants à des candidats adaptés. Tous les pays de l’UE disposent désormais de systèmes de validation permettant la reconnaissance formelle de ces compétences : cela étant, la mesure dans laquelle les compétences acquises en milieu professionnel sont reconnues en tant qu’équivalents des diplômes délivrés par le système d’enseignement ou de formation formel est très variable (Cedefop, 2019[54]).

Toutefois, les pays devront éviter de se réorienter trop brusquement vers une stratégie de « priorité à la formation » au détriment de la stratégie de « priorité à l’emploi ». Les investissements dans la formation coûtent en général plus cher que les interventions d’aide à la recherche d’emploi (Martin, 2016[59]), augmentant le risque d’utilisation inefficiente des deniers publics. Qui plus est, il faut du temps pour établir des programmes de formation de qualité élevée, et les prestataires de services de qualité existants auront peut-être du mal à accroître rapidement leurs capacités tout en maintenant un niveau de qualité constant. Par ailleurs, les pays n’ont pas nécessairement les capacités administratives requises pour contrôler la qualité ou la pertinence des formations proposées par les prestataires publics ou privés, ce qui augmente également les risques d’inefficacité de ces programmes. Les pays devraient à tout le moins imposer une exigence de qualité de service minimale, par exemple sous la forme de l’attribution par les clients d’un score de satisfaction minimum, pour éviter que des formations de qualité inacceptable n’aient cours. Mettre en place un cadre d’assurance qualité pour les formations non formelles prendrait davantage de temps (OCDE, 2021[60]), mais des solutions plus rapides existent. En 2014, la France a établi Datadock, système dans lequel les organismes de formation enregistrent eux-mêmes les éléments relatifs à certaines dimensions clés de la qualité des services. Ce système sera amené à être remplacé par un véritable mécanisme d’assurance qualité, mais il a donné de bons résultats pour les formations dispensées dans le cadre du Compte personnel de formation. Une autre possibilité consiste à lier une petite fraction du montant facturé aux résultats. Par exemple, au Royaume-Uni, les formations financées par la Skills Funding Agency au moyen des Adult Skills Budgets comportaient une composante de 20 % fondée sur les résultats, déterminée par les résultats en termes d’emploi des participants à la formation (OCDE, 2014[3]).

La crise a montré que le développement continu de l’apprentissage en ligne sera fondamental pour les futurs systèmes de formation des adultes (OCDE, 2020[61]). Par leur nature, les politiques de distanciation physique ont accéléré la transformation numérique et accru la nécessité pour les pays d’investir dans la formation et les compétences numériques. Le fait que les demandeurs d’emploi aient la possibilité d’effectuer leurs recherches de travail et de se former en ligne entraîne une augmentation immédiate de la participation et amène des avantages pour l’utilisation future de ce mode de prestation. Cela améliore également l’efficience des formations, dans la mesure où il est facile de modifier les contenus et de les adapter aux impératifs horaires et aux besoins des clients. Comme l’a souligné la section précédente, il sera important de garantir un accès numérique équitable, étant donné que l’acquisition de compétences numériques de base sera une condition clé de la diffusion des retombées positives des formations en ligne dans l’ensemble de la population.

Les pays qui avaient déjà fait le choix de formations en ligne sont parvenus à s’adapter rapidement et à maintenir leurs offres de formations, en particulier durant les premiers mois de la pandémie (OCDE, 2020[11]). En France, plus de 150 nouvelles formations ont été rendues disponibles en ligne via l’Emploi Store. En Estonie, le SPE a promptement déployé des formations en ligne pour le personnel de soins, qui a fait l’objet d’une forte demande pendant la crise, en concertation avec les parties prenantes concernées. Le SPE néerlandais, qui proposait déjà des webinaires en ligne avant la pandémie, a augmenté leur fréquence et leurs capacités. Désormais, ce sont plusieurs centaines de clients qui peuvent participer à une même session live d’un webinaire ; les sessions sont présentées par un membre du SPE, pendant que d’autres agents répondent aux questions dans le salon de chat (WAPES, 2020[62]). Ces solutions conçues pendant la crise illustrent parfaitement les avantages que procurent les formations en ligne en termes de souplesse et d’extensibilité, et montrent que l’élargissement de l’éventail de cours proposé peut rendre la formation en ligne plus inclusive en l’ouvrant à d’autres professions et secteurs (OCDE, 2020[61]).

Pendant la pandémie, plusieurs plateformes d’apprentissage en ligne ont rendu leurs contenus librement accessibles aux demandeurs d’emploi, y compris certaines grandes plateformes offrant des formations en ligne ouvertes à tous (MOOC). Par exemple, le diffuseur de MOOC français France Université Numérique a collaboré avec des institutions partenaires – parmi lesquelles de grandes universités françaises – pour mettre ses MOOC gratuitement à la disposition des utilisateurs intéressés (OCDE, 2020[63]). Les MOOC se révèlent particulièrement intéressants dans le contexte actuel : ils permettent à un nombre de personnes pratiquement illimité de participer à des cours interactifs en intégrant des fonctionnalités telles que l’évaluation par les pairs – qui permettent un déploiement à plus grande échelle – et sont souvent proposés sous forme de cours modulaires de courte durée. Traditionnellement, le public des MOOC était constitué d’une majorité d’hommes très instruits ; il sera donc important de bien communiquer pour encourager la participation des demandeurs d’emploi et des personnes peu qualifiées, et veiller à ce que les femmes et d’autres groupes socio-économiques ne soient pas laissés pour compte (OCDE, 2020[64]).

Des formations élémentaires en informatique peuvent permettre aux demandeurs d’emploi peu qualifiés d’acquérir les compétences numériques qui sont désormais exigées dans presque toutes les professions – et qui sont nécessaires pour chercher un emploi. De nombreux pays ont lancé des programmes ciblés sur les adultes ayant des compétences très faibles en TIC (OCDE, 2019[43]). Des formations élémentaires en informatique peuvent permettre aux demandeurs d’emploi peu qualifiés d’acquérir les compétences numériques qui sont désormais exigées dans presque toutes les professions – et qui sont nécessaires pour chercher un emploi. De nombreux pays ont lancé des programmes ciblés sur les adultes ayant des compétences très faibles en TIC (OCDE, 2019[43]). Au Royaume-Uni, par exemple, les adultes peu qualifiés ont accès à des programmes de développement des compétences numériques intégralement financés, semblables aux programmes de mathématiques et d’anglais existants. La Grèce offre des formations en ligne sur les TIC aux NEET et aux groupes vulnérables. La municipalité de Ljubljana, en Slovénie, propose aux plus de 55 ans des cours informatiques modulaires gratuits d’une durée de 20 à 35 heures, qui répondent aux besoins de personnes n’ayant pas le même bagage informatique initial. Ces cours peuvent servir de planche d’appel vers d’autres ressources en ligne et procurent des avantages directs aux SPE, en facilitant la participation aux services en ligne et, ce faisant, en améliorant l’adéquation entre demandeurs d’emploi et postes vacants.

Dans le cadre du programme ativar.pt, le Portugal a mis en place une panoplie complète de formations numériques afin que les travailleurs puissent acquérir les compétences requises pour réussir à l’ère du numérique. Une collaboration a été établie avec des acteurs privés pour identifier rapidement les lacunes des compétences et créer des programmes de formation agréés à l’intention des jeunes adultes au chômage et des groupes vulnérables, proposant des formations dans différentes filières. Simultanément, le pays a lancé la garantie numérique, qui garantit à tous les chômeurs de se voir proposer une formation numérique adaptée à leur niveau de qualification et leur profil de compétences d’ici à 2023. Grâce à ces mesures, les personnes acquerront les compétences dont elles ont besoin pour s’épanouir dans l’économie numérique moderne.

À mesure que les pays de l’OCDE commenceront à se relever de la crise du COVID‑19, il sera important de soutenir temporairement la création d’emplois, en étendant certaines mesures existantes et en en créant de nouvelles qui permettront de stimuler la demande de main-d’œuvre et la reprise économique lorsque la pandémie sera sous contrôle. Ce soutien peut prendre des formes diverses : aides à l’emploi pour encourager les embauches, programmes de travaux publics créant directement des emplois dans le secteur public et aides à la création d’entreprise pour encourager les demandeurs d’emploi à s’établir à leur compte13. Il ressort de certaines données que la pandémie a donné lieu à un relâchement des efforts de recherche d’emploi dans certains pays (voir chapitre 1, et Forsythe et al. (2020[65]) et Hensvik, Le Barbanchon et Rathelot au sujet des États-Unis et de la Suède respectivement), conjugué à un marché du travail relativement tendu, ce qui laisse penser que des subventions appuyant la demande de main-d’œuvre pourraient générer des pertes de poids mort durant de telles périodes. Néanmoins, ces mesures pourraient se révéler particulièrement utiles après la fin des confinements et durant les premières phases de la reprise.

Cette section dresse un bref aperçu de l’efficacité de ces différents types de PAMT et montre comment ils ont été et continuent d’être utilisés par les pays dans le cadre des politiques du marché du travail adoptées en réponse à la crise du COVID‑19 en 2020 et 2021. Au-delà de ces PAMT plus étroitement ciblées, les pays de l’OCDE et de l’UE ont engagé d’autres initiatives de politique publique telles que des projets d’infrastructure et des aides à la restructuration pour les entreprises et les secteurs en difficulté. Bien qu’elles soient motivées en partie par la volonté de créer des emplois ou de les protéger, ces initiatives sortent du champ du présent chapitre.

Les aides à l’embauche limitées dans le temps, judicieusement conçues et bien ciblées peuvent être un moyen efficace par rapport à son coût de réduire le chômage, d’améliorer l’employabilité des travailleurs et d’aider les groupes les plus vulnérables (Kluve, 2010[66] ; Brown, 2015[67]). Qui plus est, en comparaison de nombreux autres types de PAMT, ces aides sont plus facile à déployer à plus grande échelle d’un point de vue opérationnel. Le défi est de concevoir des programmes capables d’atteindre les groupes les plus durement touchés par la crise, tout en veillant à ce que les emplois aidés ne se substituent pas aux emplois ordinaires et à ce que la participation des employeurs soit suffisamment élevée. Même si le fait de restreindre ces incitations à des groupes spécifiques limite les possibilités d’en faire un outil général de gestion du chômage, un ciblage adéquat peut contribuer à assurer leur bon rapport coût-efficacité. À la suite de la crise financière mondiale, de nombreux pays de l’OCDE ont étendu leurs programmes d’aides à l’emploi ou les ont ciblés plus spécifiquement sur certains groupes tels que les chômeurs de longue durée, les personnes handicapées, les jeunes, les seniors, certaines régions ou certains secteurs (OCDE, 2010[68]). Au cours de l’année 2020 et au début de 2021, près de deux tiers des pays de l’OCDE et de l’UE avaient déjà étendu leurs dispositifs d’incitation à l’emploi (ou envisageaient de le faire) pour stimuler la demande de main-d’œuvre – voir Graphique 3.9 et OCDE (2021[13]) pour des informations par pays. Certains pays ont introduit de nouveaux dispositifs (par ex. Chili, Lettonie, Royaume-Uni), mais la plupart ont étendu la couverture des aides à l’embauche existantes. Certains pays ont mis en place des aides prenant la forme d’une réduction ou d’une dispense de cotisations de sécurité sociale pour des groupes plus larges, ne se limitant pas aux chômeurs et aux inactifs (voir Encadré 3.6).

En comparaison de nombreuses autres PAMT, les aides à l’embauche bien conçues et correctement ciblées produisent généralement un impact positif plus marqué sur la situation professionnelle post‑participation (Kluve, 2010[66] ; Brown, 2015[67]). Néanmoins, pour connaître l’impact net sur l’emploi des aides à l’emploi, il est important de tenir compte de leurs effets indirects possibles, notamment les pertes de poids mort, les effets de substitution et de déplacement et les pertes d’efficience. Des pertes de poids mort surviennent lorsque les aides financent le recrutement (ou le maintien) de travailleurs qui auraient été recrutés ou conservés de toute façon. Des effets de substitution ou de déplacement se produisent lorsque des travailleurs admissibles à la subvention prennent la place de travailleurs similaires non admissibles – voir Brown (2015[67]) pour un exposé sur les effets indirects des aides à l’emploi et leur impact net sur l’emploi. Enfin, les aides à l’emploi engendrent des coûts d’efficience lorsqu’elles portent les salaires à des niveaux supérieurs à la productivité des travailleurs ou entraînent un nombre d’embauches supérieur à la demande.

En ciblant les incitations à l’emploi sur les groupes qui en ont besoin et ceux qui en tirent le plus grand profit, on peut contribuer à réduire les pertes de poids mort et améliorer le rapport coût-efficacité des mesures – voir par ex. Martin et Grubb (2002[69]) et Bernhard, Gartner et Stephan (2008[70]). Au-delà de leur impact sur l’emploi net (qui peut être limité), ces aides à l’embauche ciblées peuvent favoriser une distribution plus homogène du chômage (OCDE, 2010[68]). En période de récession, il est encore plus justifié de cibler les aides à l’emploi pour éviter que les groupes défavorisés ne soient pénalisés de façon disproportionnée et réduire le risque qu’ils ne décrochent du marché du travail. Dans le droit fil de ces arguments, la plupart des pays de l’OCDE ciblent les aides à l’emploi sur des groupes particuliers tels que les chômeurs de longue durée, les jeunes, les seniors et les personnes handicapées, et certains les réservent aux nouvelles embauches uniquement. En outre, le fait de cibler les subventions sur les chômeurs réduit le coût total des programmes, dans la mesure où cela peut limiter les dépenses publiques consacrées aux allocations de chômage ou d’autres prestations. Même si un ciblage étroit des aides à l’emploi est important pour améliorer leur efficacité, il peut conduire à une stigmatisation des participants, perçus comme des travailleurs peu productifs (Brown, 2015[67] ; Burtless, 1985[71]).

Pour éviter les effets de déplacement et garantir un effet positif net sur l’emploi, certains programmes subordonnent l’octroi de l’aide à une augmentation de l’emploi net à l’échelon de l’entreprise, pour s’assurer que les bénéficiaires n’évinceront pas d’autres travailleurs (Boockmann, 2015[72]). Ces conditions strictes et les contrôles fastidieux qui accompagnent parfois les dispositifs d’aides à l’embauche peuvent exercer un effet dissuasif sur les employeurs et limiter leur participation (Burtless, 1985[71] ; Neumark, 2013[73]), en particulier lorsque le montant de la subvention est relativement modeste. Il est cependant possible d’alléger les formalités administratives en utilisant les données administratives et les outils numériques. Par exemple, pour gérer les incitations à l’emploi, le SPE estonien utilise les données en temps quasi-réel de l’administration fiscale et douanière, dispensant les employeurs qui participent à ce dispositif de notifier leurs données chaque mois.

Parmi les 28 pays qui ont étendu leurs aides à l’embauche ou en ont créé de nouvelles en réponse à la crise du COVID‑19, 12 utilisent ces mesures spécifiquement pour soutenir l’emploi des jeunes demandeurs d’emploi (Australie, Chili, Corée, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Luxembourg, Nouvelle-Zélande, Portugal, Roumanie et Royaume-Uni) ou des chômeurs de longue durée (Flandre et Wallonie en Belgique, Corée, Grèce, Hongrie, Portugal et Suède). Les autres groupes cibles comprennent les personnes handicapées (Chili et France), les chômeurs âgés (Portugal et Roumanie) et d’autres groupes défavorisés (par ex., Maoris en Nouvelle-Zélande et victimes des conflits armés en Colombie). Certaines de ces aides continuent d’être versées, mais dans certains pays, les mesures ne sont restées en place que pendant une courte période (OCDE, 2021[13])14.

L’efficacité des programmes de création directe d’emplois15, tels que les programmes de travaux publics, est discutable en tant que moyen de ramener les participants sur le marché de l’emploi ordinaire.Dans leur méta-analyse des études publiées, Card, Kluve et Weber (2018[9]) observent que ces programmes sont généralement inefficaces à court, moyen et plus long terme. C’est peut-être la raison pour laquelle ils sont absents de la panoplie de PAMT du Danemark, de l’Estonie, d’Israël, de la Norvège et de la Suisse. En outre, parmi les pays qui utilisent ces programmes, un grand nombre ont réduit les dépenses qu’ils consacrent à la création directe d’emplois par rapport à celles affectées à d’autres types de programme. Les dépenses relatives consacrées à la création directe d’emplois ont baissé dans six pays sur dix entre 2008 et 2018 et une part plus élevée du budget PAMT de ces pays est maintenant allouée à d’autres catégories de PAMT. Dans les pays restants, les dépenses relatives consacrées aux programmes de travaux publics ont augmenté durant la même période16.

Même s’ils ne sont pas à même de ramener les participants sur le marché de l’emploi ordinaire, ces programmes peuvent être utiles pour fournir un revenu complémentaire aux ménages vulnérables et développer les infrastructures et services publics et le capital social au niveau local (BIT, 2020[76]). Il faut cependant que ces programmes soient ciblés sur les groupes très défavorisés, qu’ils aient un caractère temporaire et qu’ils soient bien intégrés aux stratégies plus larges de lutte contre le chômage. Face à l’augmentation du chômage (de longue durée) qui a accompagné la crise financière mondiale, bon nombre de pays de l’OCDE ont étendu leurs programmes de travaux publics pour réduire le chômage, et certains ont mis en place de nouvelles initiatives d’une durée limitée. Les réponses au questionnaire commun OCDE/CE sur les PAMT montrent qu’environ un tiers des pays de l’OCDE et de l’UE ont étendu leurs programmes de création directe d’emplois ou en ont introduit de nouveaux depuis le début de la crise du COVID‑19. La Hongrie, l’Irlande, la Luxembourg et la Slovénie ont alloué une rallonge budgétaire aux programmes existants pour créer des emplois supplémentaires. En Espagne, au Japon et en Nouvelle-Zélande, les emplois sont créés à l’instigation des collectivités régionales et locales principalement.

En 2020, la préoccupation prioritaire des pays a été d’aider les travailleurs indépendants, qui bien souvent ont dû interrompre leur activité ou n’ont pu la poursuivre qu’en partie à cause des confinements ou de la maladie (OCDE, 2020[77]). Compte tenu de la situation particulière des PME et des travailleurs indépendants, les pays ont mis en place des mesures spéciales à leur intention. Les instruments les plus fréquemment adoptés en réponse à la pandémie ont été les reports d’impôts sur les revenus et les bénéfices, les garanties de prêt et prêts directs aux PME, et les subventions salariales (OCDE, 2020[18]). Aux Pays-Bas, le soutien aux travailleurs indépendants est entré dans une nouvelle phase en janvier 2021, pour préparer les personnes bénéficiant d’une aide publique à opter pour un nouveau statut à l’avenir – entrepreneur indépendant ou salarié. Les communes travailleront avec des entrepreneurs indépendants pour déterminer les aides dont les personnes établies à leur compte peuvent éventuellement avoir besoin et leur proposer un accompagnement, des conseils, une formation continue ou une formation de reconversion et une réorientation. En 2020, la Lituanie a mis en place une aide supplémentaire pour les travailleurs indépendants qui avaient récemment bénéficié des incitations ciblées à la création d’entreprise.

Au-delà du soutien aux travailleurs indépendants existants, quatre pays de l’OCDE sur dix environ17 gèrent des programmes d’aide à la création d’entreprise qui encouragent les chômeurs et autres groupes cibles à créer leur propre entreprise ou à s’établir à leur compte. D’après des évaluations menées sur des dispositifs d’aide à la création d’emploi dans les pays de l’OCDE, ces programmes contribuent à créer des emplois de façon efficace lorsqu’il existe peu d’autres débouchés, y compris sur le long terme – voir par ex. Wolff et Nivorozhkin (2012[78]), Caliendo et al., (2016[79])Caliendo et Künn (2011[80]), Wolff et al. (2016[81]). En réponse à la crise du COVID‑19, un cinquième environ des pays ont étendu leurs programmes d’aide à la création d’emploi en les ciblant sur les chômeurs et d’autres groupes défavorisés (OCDE, 2021[13]). Par exemple, l’Australie, la Belgique (Bruxelles et Flandre) et l’Estonie ont adapté leurs dispositifs d’incitation existants en augmentant l’aide financière allouée aux demandeurs d’emploi qui créent leur entreprise. La Suède a allongé la durée d’un programme existant et la République slovaque a lancé un nouveau programme d’aide à la création d’entreprise intitulé Work, change your life. Le Portugal a créé Empreender2020, un concours national de projets de start-ups portés par des jeunes gens au chômage. Les lauréats du concours reçoivent des conseils et une formation technique pendant la première année d’existence de leur start-up.

Les effets du COVID‑19 sur le marché du travail ont été plus durement ressentis par certains groupes, qui obtenaient déjà de moins bons résultats sur le plan professionnel avant le début de la crise. Dans de nombreux pays de l’OCDE, les catégories pour lesquelles les taux d’emploi et le nombre d’heures de travail ont le plus fortement baissé ont été les travailleurs peu qualifiés et à faible niveau d’études, les travailleurs occupant un emploi peu rémunéré, les jeunes et les personnes exerçant un emploi atypique, par exemple un emploi à temps partiel, temporaire ou indépendant (chapitre 1). On peut en outre s’attendre à ce que les difficultés économiques des secteurs qui emploient traditionnellement ces catégories perdurent plus longtemps, y compris quand la reprise aura commencé à se stabiliser, entraînant un creusement des inégalités socio-économiques en termes de situation professionnelle et de pauvreté. En outre, la diminution de la demande de main-d’œuvre a exacerbé la concurrence entre les travailleurs pour le petit nombre de postes disponibles, éloignant encore un peu plus du marché du travail les personnes qui y étaient peu insérées et gonflant les rangs des travailleurs découragés. La part des personnes peu insérées sur le marché du travail était déjà très élevée avant la pandémie, puisque plus d’un tiers des 15‑74 ans étaient sans emploi en 2019 dans les pays de l’OCDE18.

Cette section se concentre sur les groupes vulnérables, qui ont une probabilité plus élevée d’être faiblement insérés sur le marché du travail – mais qui pourraient se rendre disponibles pour un emploi s’ils bénéficiaient d’un soutien PAMT approprié, conjugué à d’autres services19. Un grand nombre de ces personnes sont confrontées à des obstacles majeurs à l’intégration sur le marché du travail, qui peuvent même se cumuler entre eux – faibles compétences, obligations familiales, problèmes de santé, addictions ou mobilité géographique réduite par exemple (OCDE (2021[44]), Fernandez et al. (2016[82])). Il peut s’avérer nécessaire que des interventions relevant de la compétence d’autres services (par exemple les services sanitaires et sociaux, pour les personnes souffrant de problème de santé ou d’addiction) soient menées en amont de la mise en œuvre des PAMT et qu’il faille les poursuivre tout au long du processus d’intégration au marché du travail.

Même si les circonstances individuelles et les combinaisons particulières d’obstacles rencontrés sur le marché du travail ont souvent un caractère unique, certains de ces obstacles touchent certains groupes plus que d’autres, d’où la nécessité d’effectuer un ciblage et un suivi minutieux des PAMT et d’autres interventions pour parvenir à un marché du travail inclusif (OCDE, 2021[44]). Par exemple, les femmes sont beaucoup plus nombreuses que les hommes à devoir assumer des obligations familiales (et l’écart s’est encore creusé sous l’effet du COVID‑19, voir chapitre 1) ; le manque de compétences linguistiques est un problème qui touche davantage les demandeurs d’emploi issus de l’immigration ; les problèmes de santé s’accentuent avec l’âge ; et les jeunes sont désavantagés par leur manque d’expérience professionnelle. Pour remédier aux difficultés de ces catégories socio-économiques spécifiques, l’UE a renforcé son dispositif Youth Guarantee, de nombreux pays de l’OCDE individuels ont élaboré des stratégies transversales pour aider les jeunes (OCDE, 2021[83]), et près de la moitié des SPE des pays de l’UE disposent de stratégies pour promouvoir l’égalité des chances devant l’emploi pour les hommes et les femmes et lutter contre les discriminations liées au genre (Commission européenne, 2020[84]). Néanmoins, les personnes en situation de très grande vulnérabilité au regard du marché du travail sont souvent confrontées à des obstacles à l’intégration professionnelle multiples, qui ne se limitent pas aux obstacles qu’elles partagent avec leurs pairs, et ont par conséquent besoin d’un soutien plus intensif que celui prévu dans les stratégies générales.

En plus des aides apportées aux personnes qui risquent de perdre leur emploi et à celles qui ont été licenciées à cause du COVID‑19, les SPE doivent aussi trouver des ressources pour continuer d’aider les groupes vulnérables et éviter qu’ils ne deviennent encore plus marginalisés, soit en adaptant leurs budgets et approches internes, soit en externalisant certaines activités à des ONG et au secteur privé. Cette sous-section est consacrée aux PAMT dont les personnes vulnérables qui sont peu insérées sur le marché du travail en raison d’obstacles majeurs à leur intégration ont besoin pour accéder à des emplois de qualité.

Il est impératif de continuer d’aider les groupes les plus vulnérables pendant la durée de la crise du COVID‑19, car il faut du temps pour les préparer à intégrer le marché du travail. En remédiant à leurs problèmes d’employabilité maintenant, on augmentera les chances que les groupes vulnérables soient prêts à intégrer le marché du travail au moment où les économies commenceront à se redresser et où les employeurs auront davantage besoin de main-d’œuvre. Un grand nombre des PAMT examinées dans les sections précédentes de ce chapitre ont leur place dans le parcours d’intégration au marché du travail ; celui-ci peut commencer par une formation aux compétences numériques, qui permettra à la personne de chercher du travail, puis se poursuivre par un accompagnement à la recherche d’emploi et, le cas échéant, par une aide à l’emploi. Les groupes les plus vulnérables étant souvent confrontés à des obstacles très spécifiques ou même multiples, il est important de leur apporter une aide individualisée, voire une aide sur mesure, pour répondre à leurs besoins complexes. Cela implique souvent de procéder étape par étape, sur la base d’une coopération entre les institutions et les domaines d’intervention, dans la mesure où il peut s’avérer nécessaire de fournir d’autres types de services (aide sociale, santé, éducation, garde d’enfant, logement et autres) ainsi que des mesures et des prestations de protection sociale, avant et pendant la mise en œuvre des PAMT, pour remédier aux problèmes d’intégration sociale plus généraux de la personne (Graphique 3.10). En France par exemple, l’initiative de premier plan 1 jeune 1 solution, qui s’attaque aux défis posés par le COVID‑19 sur le marché du travail et cible les jeunes des quartiers défavorisés, propose une panoplie de PAMT complète pour aider les jeunes à surmonter les obstacles auxquels ils sont confrontés individuellement – aide au recrutement, apprentissage, aide à l’emploi et formations, entre autres mesures. Au Canada, le Fonds d’intégration pour les personnes handicapées utilise un modèle en « escalator », qui recense les différentes étapes et interventions nécessaires à l’intégration sur le marché du travail.

La première étape du parcours d’intégration au marché du travail consiste à identifier les personnes qui ont besoin d’être aidées et les problèmes qu’elles rencontrent. L’utilisation des données administratives (en particulier les données personnelles) peut rendre l’aide aux groupes vulnérables plus efficace et efficiente, mais les réglementations en matière de protection des données nécessitent de faire preuve de prudence :

• Pour améliorer l’aide à l’emploi destinée aux groupes vulnérables, il est essentiel de déterminer : quels groupes ne s’adressent pas au SPE (ou à d’autres institutions compétentes) et ne reçoivent pas d’aide, quelle en est la raison, à quels obstacles ils sont confrontés sur le marché du travail et la mesure dans laquelle les PAMT qui leur sont consacrées répondent à leurs besoins. Il est crucial de repérer les personnes qui sont peu insérées sur le marché du travail et dont les PAMT pourraient améliorer la situation au regard de l’emploi, ainsi que celles qui ont besoin en premier lieu de services d’aide sociale, de santé ou de formation. Le meilleur moyen d’obtenir les renseignements requis est d’analyser par croisement les données administratives issues de différents registres (voir à ce sujet l’exemple récent de l’Estonie dans OCDE (2021[44])).

• Les groupes vulnérables étant moins enclins à faire la démarche de contacter le SPE (voir par ex. Graphique 3.2 au sujet des jeunes), il est important que les SPE fassent davantage d’efforts pour aller à leur rencontre. Si les moyens dont disposent les SPE pour entrer en contact personnellement avec ces personnes ont tendance à être limités, coopérer avec d’autres prestataires de services publics et des ONG peut se révéler une bonne solution. En outre, l’utilisation des données administratives peut aider les prestataires de services publics à repérer les personnes qui ont éventuellement besoin d’aide mais ne contactent aucune institution (c’est l’approche suivie par exemple en Estonie pour atteindre les jeunes qui ne sont ni en emploi, ni scolarisés ni en formation)20.

• Parmi les clients avec lesquels le SPE établit des contacts, il est nécessaire de repérer les groupes vulnérables et leurs besoins à un stade précoce. Les outils de profilage quantitatif fondés sur les données administratives (et d’enquête) peuvent constituer un moyen efficace et efficient de repérer les clients qui ont besoin d’une aide supplémentaire et de cibler les PAMT d’une manière plus efficace, ce qui est particulièrement important lorsque les clients affluent en grand nombre et que le personnel est limité. Ces outils sont utilisés par un nombre croissant de SPE, et leur application est particulièrement avancée en Australie, en Belgique (Flandre), en Estonie, aux États-Unis et aux Pays-Bas (Desiere, Langenbucher et Struyven, 2019[32]).

Pour certains groupes vulnérables, l’intégration au marché du travail peut passer, de façon temporaire, par l’exercice d’un emploi protégé ou aidé ou par un autre type de soutien via l’économie sociale, même si l’efficacité de ces programmes est étroitement subordonnée à leur conception précise. Au Portugal, la participation de l’économie sociale est l’une des composantes de la stratégie de riposte au COVID‑19 approuvée en juin 2020 (ativar.pt), qui mise sur la coopération entre les autorités locales, l’économie sociale et les autres acteurs locaux pour repérer les personnes les plus défavorisées et les aiguiller vers les programmes d’emploi et de formation.

Pour être efficaces, les emplois protégés et aidés doivent impérativement être combinés à des mesures simultanées de formation et de mentorat et viser l’intégration des participants au marché du travail ordinaire à long terme. C’est l’approche appliquée depuis de nombreuses années par le SPE autrichien, qui coopère avec un vaste réseau d’entreprises à mission sociale (Hiebl, 2020[85])21. L’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée menée en France depuis 2016 accompagne les collectivités locales qui veulent créer des emplois dans l’économie sociale pour les chômeurs de longue durée (TZCLD, 2020[86]) ; cela étant, d’après les résultats d’une évaluation intermédiaire, cette expérimentation ne donne pas (encore) de résultats efficaces et efficients, car son ciblage n’est pas assez étroit et ses composantes formation et conseil sont insuffisantes (DARES, 2019[87]). Une nouvelle expérimentation fondée sur l’économie sociale lancée en Autriche à la fin de 2020, en partie en réponse au COVID‑19 (University of Oxford, 2020[88]), pourvoit mieux aux besoins de formation, de conseil et de services sociaux des groupes vulnérables que l’initiative française, mais elle non plus n’est pas ciblée uniquement sur les personnes les plus vulnérables.

Lorsqu’elles sont parvenues à prendre pied sur le marché du travail ordinaire, les personnes vulnérables peuvent avoir encore besoin d’une aide du SPE (faisant intervenir, le cas échéant, des prestataires privés sous contrat, des services sociaux et d’autres types de prestataires de services) pour conserver leur emploi. Les résultats positifs des évaluations d’initiatives de soutien et de conseil post-placement menées auprès des personnes vulnérables en Allemagne (Staible, 2017[89]) et au Danemark et en France (Scharle, Weber et Puchwein Roberts, 2014[90]) ont guidé la stratégie adoptée par l’Estonie pour relever les défis liés au COVID‑19. Depuis le début de 2021, l’Estonie apporte une aide suivie systématique aux personnes qui risquent de retomber rapidement dans le non-emploi en raison de problèmes de santé, du manque d’expérience professionnelle, d’une expérience antérieure de chômage de longue durée ou d’autres obstacles à l’intégration sur le marché du travail. Les agents du SPE estonien poursuivent leur mission de conseil pendant les six premiers mois d’emploi, en maintenant des contacts avec le client et l’employeur et, si nécessaire, en sollicitant les travailleurs sociaux locaux ou d’autres prestataires de services (Sotsiaalministeerium, 2020[91]).

En complément des PAMT, les groupes vulnérables nécessitent souvent la mise en œuvre d’approches intégrées et exhaustives comprenant des mesures sociales, sanitaires, éducatives et autres. Néanmoins, parvenir à faire coopérer et à coordonner les services d’aide aux personnes vulnérables de façon globale est souvent très fastidieux. Une étude menée par Eurofound (2017[92]) auprès des pays de l’UE montre que le manque de coordination des services relatifs à l’emploi et d’autres services est souvent l’un des principaux freins à l’efficacité de l’aide fournie aux personnes les plus éloignées du marché du travail, ce problème revêtant une acuité particulière lorsque différents niveaux de gouvernance se partagent la responsabilité de ces services. Même lorsque les services sont intégrés formellement au sein de guichets uniques, leur succès est largement déterminé par les pratiques de coopération et l’échange des données. L’intégration des services relatifs à l’emploi et des services sociaux au Pays basque espagnol a donné de bons résultats car il a été possible d’établir une plateforme informatique commune assurant le bon déroulement des échanges de données, même si cela a pris plusieurs années (Gago, 2019[93] ; OCDE, 2020[94]). Une expérience finlandaise ayant consisté à transférer des conseillers du SPE vers des communes a également donné de bons résultats selon certaines études, mais uniquement parce qu’elle s’est accompagnée d’une augmentation des capacités et des financements alloués aux PAMT (Arnkil, 2019[95] ; Scharle et al., 2018[96]). Quoi qu’il en soit, la Finlande poursuit ses expériences d’intégration des services (avec certes un peu de retard, en raison du COVID‑19) et a alloué des ressources supplémentaires aux expérimentations ciblées sur les jeunes, les immigrés et les chômeurs de longue durée, dans le cadre de sa stratégie de riposte au COVID‑19 (Ministry of Economic Affairs and Employment, 2020[97]).

Dans les cas où les institutions qui délivrent les services relatifs à l’emploi ou celles chargées de fournir des services sociaux sont bien développées et disposent de solides capacités, il peut être envisagé d’établir des plateformes de pratiques coopératives et des guichets uniques (virtuels) sans modifier le cadre institutionnel général. Ces méthodes sont efficaces lorsque l’ensemble des parties en présence ont envie de coopérer et disposent de ressources financières suffisantes pour le faire. Un grand nombre de pays, parmi lesquels la Belgique (Flandre), la France, la Slovénie et la Suède, ont expérimenté des pratiques fondées sur la coopération volontaire entre les services de l’emploi et les services sociaux. En France, par exemple, l’initiative d’accompagnement global, mise en place en 2014 et ciblée sur les personnes confrontées à des obstacles multiples au regard du marché du travail qui s’inscrivent auprès du SPE, a donné de bons résultats. Les demandeurs d’emploi qui participent à ce programme reçoivent l’assistance d’un conseiller du SPE et d’un travailleur social local. Tandis que le conseiller du SPE détermine les obstacles auquel son client est confronté sur le marché du travail et élabore un plan d’action pour l’aider à trouver un emploi, le travailleur social se concentre sur ses difficultés d’ordre social – problèmes de logement ou financiers. Une évaluation de ce programme a constaté qu’il augmentait de 27 % la probabilité de trouver un emploi stable dans les six mois suivant l’entrée dans le programme (Pôle Emploi, 2018[98]).

Comme il faut généralement déployer davantage d’activités pour atteindre les groupes vulnérables, travailler en réseau avec d’autres institutions, organiser des séances de conseil et de motivation intensives, et assurer un suivi plus soutenu que ce n’est le cas avec d’autres groupes, l’intégration réussie des personnes vulnérables sur le marché du travail nécessite des efforts particuliers de la part des conseillers pour l’emploi. En outre, si les SPE peuvent automatiser et dématérialiser bon nombre de leurs processus pour gagner en efficience, le conseil aux personnes vulnérables continue de nécessiter des interactions et des rendez-vous en face à face plus fréquents avec les conseillers du SPE, ne serait-ce que parce que ces personnes ont souvent des compétences numériques plus faibles et/ou un accès plus limité à Internet et aux équipements informatiques. Plusieurs SPE, notamment en France, en Corée, au Luxembourg et au Royaume-Uni, envisagent, dans le cadre de leur réponse au COVID‑19, de recruter en 2021 du personnel supplémentaire qui sera spécifiquement affecté à des programmes destinés à des groupes vulnérables particuliers (voir section 3.3.1).

La crise sanitaire et économique provoquée par le COVID‑19 a particulièrement exacerbé deux obstacles à l’intégration sur le marché du travail auxquels les SPE et les autres prestataires de services devront s’efforcer de remédier : l’endettement et les problèmes liés à la santé mentale. Ces deux difficultés peuvent grandement entraver la recherche d’emploi.

Bien que les pays de l’OCDE aient déployé davantage d’efforts durant cette crise qu’au cours de toutes les crises antérieures pour protéger les revenus, en offrant des dispositifs de maintien dans l’emploi ou des allocations de chômage plus généreux (voir chapitres 1 et 2), de nombreux ménages ont accusé une forte diminution de leurs revenus. Par exemple, au Royaume-Uni, en janvier 2021, un tiers des nouveaux demandeurs de l’Universal Credit avaient des revenus presque deux fois moins élevés qu’avant l’apparition du ‑COVID‑19, un cinquième des ménages étaient incapables de payer les factures essentielles dans les délais, et un tiers étaient plus endettés qu’un an auparavant (Brewer et Handscomb, 2021[99]).

Seuls quelques SPE ont adopté des approches plus élaborées pour aider les demandeurs d’emploi très endettés, notamment (classés dans l’ordre du degré d’intégration des mesures d’allègement de dette dans les services du SPE) l’Autriche, la Norvège, l’Estonie, les Pays-Bas, l’Allemagne et la Finlande (Sol, 2016[100]). Ces approches peuvent comprendre les interventions suivantes : formation des conseillers pour leur apprendre à détecter les obstacles à l’intégration sur le marché du travail dus à des difficultés financières ou à l’endettement, élaboration de lignes directrices indiquant aux conseillers comment aborder ces difficultés, services pour aider les demandeurs d’emploi à remédier à ces problèmes (par ex. conseils en matière d’endettement), conseils aux employeurs qui recrutent des demandeurs d’emploi en butte à des difficultés financières, et mesures de prévention de l’endettement parmi les demandeurs d’emploi. Cela étant, quelle que soit l’étendue des services spécifiques proposés par les SPE concernant les problèmes d’endettement, d’autres prestataires nationaux et locaux sont souvent à même de proposer des services qui peuvent alléger les difficultés financières des demandeurs d’emploi. Il est par conséquent crucial que les SPE sachent détecter les besoins d’aides supplémentaires de leurs clients et qu’ils coopèrent avec d’autres prestataires susceptibles de proposer des services complémentaires ou plus adéquats.

À cause de la pandémie de COVID‑19, les clients des SPE sont particulièrement exposés aux problèmes de santé mentale. Dans n’importe quelle situation économique, l’inactivité peut avoir des effets délétères sur la santé, en particulier la santé mentale – voir à ce sujet l’ample méta‑analyse de Paul et Moser (2009[101]). Une crise sanitaire mondiale accompagnée de restrictions sur les interactions sociales et aux activités peuvent exacerber le stress, l’anxiété et le sentiment de solitude, et accentuer la consommation d’alcool et de drogues (OMS/Europe, 2020[102]). Lorsque la crise du COVID‑19 s’est déclarée, l’incidence de la détresse mentale et des problèmes de santé mentale a fortement augmenté dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2021[103]).

Les SPE peuvent jouer un rôle crucial en matière de détection précoce des problèmes de santé mentale (OCDE, 2015[104]), dans la mesure où ils sont généralement le premier organisme public avec lequel les personnes entrent en contact après un licenciement. Les conseillers des SPE doivent savoir qu’une mauvaise santé mentale limite grandement les chances de trouver un emploi et constitue un facteur de risque majeur du chômage de longue durée. S’il n’est pas indiqué de subordonner l’octroi des prestations à la participation obligatoire à des services de conseil psychologique, il pourrait être judicieux que les agents des SPE conseillent à leurs clients de solliciter une aide s’ils perçoivent un besoin dans ce sens. Comme le souligne la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur une politique intégrée de la santé mentale, des compétences et de l’emploi (OCDE, 2015[105]), il est essentiel que les agents soient sensibilisés aux problèmes de santé mentale et les comprennent pour permettre aux demandeurs d’emploi souffrant de tels troubles d’accéder rapidement à une aide psychologique appropriée. Que les SPE proposent ou non des services de conseil psychologique en interne, il est nécessaire qu’ils dirigent leurs clients vers les prestataires de services compétents – par ex. services sociaux, services de santé, prestataires sous contrat avec les SPE ou prestataires internes du SPE. Les personnes se tourneront peut-être plus volontiers vers les services d’aide psychologique si ceux-ci sont dispensés de façon plus discrète et si le client a le choix du prestataire. En Estonie par exemple, depuis 2021, les clients du SPE qui ont besoin d’un accompagnement psychologique ou lié à des problèmes d’addiction ou d’endettement sont libres de choisir leur prestataire dans une liste de prestataires de services agréés (Sotsiaalministeerium, 2020[91]). Cela permettrait aux personnes qui vivent dans une petite localité de choisir un prestataire géographiquement éloigné, garant d’un meilleur anonymat, ce qui peut être crucial au regard de la forte stigmatisation entourant les troubles de la santé mentale. En 2018, la Finlande a mis en place des guichets uniques à l’intention des jeunes, qui peuvent y consulter un large éventail de professionnels (Savolainen, 2018[106]). Le personnel est composé en majeure partie de conseillers jeunesse et emploi du SPE et de travailleurs sociaux des communes, mais aussi de psychologues, d’infirmiers, de travailleurs de proximité et de conseillers en éducation. En 2021, le gouvernement finlandais continue d’investir dans ces centres, en particulier pour renforcer les services de santé mentale destinés aux jeunes et commencer à mettre en place des psychothérapies courtes (Ministry of Economic Affairs and Employment, 2020[97]).

La stratégie de l’OCDE pour l’emploi (OCDE, 2019[40]) préconise d’évaluer rigoureusement les réformes, de sorte à étayer l’action publique et à pouvoir modifier ou abandonner les mesures et services inefficaces. Des politiques fondées sur une base factuelle solide contribuent à améliorer la qualité, la réactivité et l’accessibilité des services publics et devraient faire partie intégrante du cycle d’élaboration des politiques (OCDE, 2019[107]). Cela est encore plus important dans le contexte de budgets serrés, lorsque les autorités font face à des pressions les enjoignant d’optimiser les ressources. Les pays devraient s’engager à améliorer l’utilisation efficace et efficiente des deniers publics pour s’assurer que les fonds profitent à des activités qui génèrent le rendement économique et social le plus élevé possible (Crato et Paruolo, 2019[108]).

Évaluer les politiques et les programmes mis en œuvre par les pays pour remédier aux difficultés nouvelles engendrées par la pandémie de COVID‑19 et déterminer lesquels sont inefficaces et doivent être modifiés ou abandonnés est de la plus haute importance compte tenu du peu de ressources disponible. En outre, en évaluant minutieusement les variations de l’impact de ces politiques tout au long du cycle conjoncturel et entre les groupes, les décideurs seraient mieux à même de définir la panoplie de mesures optimale à adopter à tel ou tel moment. Parmi les différentes méthodes d’évaluation possibles (évaluations d’impact contrefactuelles, essais contrôlés randomisés, évaluations des processus, analyses coûts-avantages), les évaluations contrefactuelles d’impact déterminent ce qu’il serait advenu des participants à un programme (le groupe traité) s’ils n’y avaient pas participé.

Après la crise financière mondiale, les études fondées sur des évaluations d’impact contrefactuelles se sont multipliées, et l’on a pu grâce à elles se faire une idée assez fine des PAMT qui donnent de bons résultats, dans quel contexte et pour quelles catégories (Card, Kluve et Weber, 2018[9]). Les PAMT ont également fait l’objet d’expérimentations de plus en plus nombreuses, fondées sur des essais contrôlés randomisés – voir Levy-Yeyati et al. (2019[109]) pour une revue des évaluations de PAMT par essais contrôlés randomisés. Cependant, les résultats des évaluations d’impact réalisées au cours de la décennie écoulée ne sont peut-être plus très pertinents aujourd’hui, car le contexte et la situation du marché du marché du travail sont sensiblement différents. Il est solidement établi que l’efficacité des PAMT ne dépend pas seulement de leur conception et de la façon dont elles sont mises en œuvre, mais aussi de facteurs contextuels. Il est donc crucial d’intégrer un cadre de suivi et d’évaluation dans les programmes nouveaux ou modifiés qui sont adoptés en réponse à la crise actuelle. De nombreux pays ont déjà intégré des dispositifs de ce type dans leurs processus d’élaboration des politiques, tandis que d’autres sont en train de le faire ou effectuent des évaluations ad hoc de leurs politiques du marché du travail (OCDE, 2020[110]). Compte tenu de la nature de cette crise, il est important de ne pas se focaliser uniquement sur les résultats sur le plan de l’emploi et d’évaluer également les résultats en termes de capital social et humain.

Plus généralement, les pays qui disposent d’une solide culture d’élaboration de politiques fondées sur des données probantes et d’infrastructures de données bien développées sont mieux à même aujourd’hui de concevoir des évaluations d’impact contrefactuelles pour les appliquer aux nouveaux programmes et politiques mis en œuvre pour contrer les effets de la pandémie sur le marché du travail (OCDE, 2020[110]). Bon nombre de pays de l’OCDE qui ne possèdent pas ce type de mécanisme cherchent actuellement des moyens de renforcer leurs capacités à évaluer leurs politiques de façon régulière, rigoureuse et opportune – voir OCDE (2020[111]) pour un rapport récent sur l’Espagne22. Quatre facteurs au moins sont importants dans ce processus :

• Des infrastructures de données et des solutions techniques modernes et bien développées, permettant de lier les données de différents registres, de les stocker et de les partager avec divers acteurs internes et externes sont des éléments clés pour faciliter l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes. Dans de nombreux pays, ces capacités sont dépendantes de la ou des institutions chargées de lier les données des différentes registres. On peut citer à cet égard les Secure Data Services (« services de données sécurisés »), une nouvelle plateforme du Bureau central des statistiques des Pays-Bas sur laquelle les agences gouvernementales peuvent stocker leurs données (sensibles et à caractère privé) et les faire analyser dans un environnement sécurisé à des fins de recherches statistiques et scientifiques (Kartopawiro, 2019[112]). Ces institutions ont conçu des solutions efficaces pour traiter les problèmes de confidentialité des données et des procédures normalisées et efficientes pour répondre aux demandes de données.

• Les institutions publiques doivent disposer d’un minimum de capacités et de compétences analytiques pour évaluer les politiques en interne, mais aussi pour confier ces activités à des organismes tiers. Elles ont donc tout intérêt à établir des liens étroits avec le milieu de la recherche, à assouplir les conditions d’accès aux données administratives, à recruter des collaborateurs issus de l’université et à encourager une coopération active avec d’autres institutions.

• Les mécanismes d’évaluation intégrés au processus de conception des politiques sont peut-être les outils les plus efficaces en termes de suivi et d’évaluation des politiques. Il peuvent consister par exemple à expérimenter de nouvelles mesures dans le cadre de projets pilotes, si possible en utilisant une méthodologie d’assignation aléatoire, préalablement au déploiement éventuel des mesures à plus grande échelle. Par exemple, la Finlande a mobilisé des fonds supplémentaires pour des projets pilotes qui visaient à tester des services sociaux et d’emploi intégrés dans les communes en 2021, tandis que la Suède a poursuivi ses initiatives d’expérimentation du nouveau modèle de services relatifs à l’emploi pendant la pandémie.

• Autre élément important pour l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes, l’existence d’un mandat légal pour évaluer les politiques et d’un leadership fort. Reconnaissant l’importance des politiques fondées sur des données probantes, certains pays ont institutionnalisé les évaluations d’impact par le biais d’exigences légales qui rendent l’évaluation des politiques et des programmes obligatoire. Les pays dotés d’une solide culture d’élaboration de politiques fondées sur des données probantes sont prédisposés à effectuer les investissements en données et à établir les capacités d’analyse requis pour mener des évaluations d’impact. Pour citer un exemple récent dans ce domaine, le nouveau dispositif de revenu minimum espagnol a fait l’objet de changements juridiques qui rendent obligatoire l’évaluation du dispositif et de ses trajectoires d’insertion et garantissent l’accès aux données requises pour effectuer ces évaluations.

Outre les évaluations d’impact contrefactuelles, qui permettent d’estimer l’impact net d’une politique mais sont souvent longues à mettre en place et à produire des résultats, l’évaluation des processus peut être un outil utile pour les décideurs. Cette démarche, qui peut s’appuyer sur des enquêtes, des entretiens ou des groupes de consultation, permet de savoir si une politique ou un programme est mis en œuvre tel que prévu. Elle aide à obtenir des informations sur les améliorations, les modifications et la gestion des politiques et des programmes, en indiquant ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Les analyses coûts-avantages sont également importantes. En général, elles reposent sur les résultats des évaluations d’impact contrefactuelles et visent à déterminer si les avantages procurés par une mesure particulière l’emportent sur ses coûts.

Les PAMT peuvent jouer un rôle essentiel pour aider les économies à se relever de la crise sans précédent provoquée par le COVID‑19, en aidant les demandeurs d’emploi à trouver du travail, en donnant accès à la formation à ceux qui en ont le plus besoin, et en offrant un accompagnement global aux personnes en difficulté sur le marché du travail. Ce chapitre a montré comment les gouvernements de l’OCDE et de l’UE sont passés de la gestion de crise à la planification de stratégies à moyen et long terme pour faire face à la crise de l’emploi, en repensant et élargissant les PAMT, ainsi qu’en revoyant à la hausse le financement de leurs SPE. Au sortir de la crise du COVID‑19, des investissements supplémentaires conséquents dans les PAMT seront nécessaires et de nombreux pays, mais pas tous, ont déjà augmenté leurs dépenses dans ce domaine. Les pouvoirs publics devront également faire le point sur les moyens de développer les PAMT et d’adapter leur composition à l’évolution des besoins, à la fois rapidement et efficacement, en période de récession. L’une des clés consistera à investir dans les infrastructures numériques des services de l’emploi. Les SPE qui avaient mis en place des outils numériques complets avant la pandémie de COVID‑19 ont réussi à mieux servir leurs clients en assurant de manière fluide le versement des aides au revenu (allocations de chômage et prestations connexes, et prestations de chômage partiel) et en accompagnant les demandeurs d’emploi grâce à la communication à distance et à l’orientation vers des solutions de formation en ligne. Nombre de pays ont réalisé des avancées remarquables dans le passage au numérique des services de l’emploi en 2020 et en 2021. Pour autant, on constate encore d’importantes variations d’un pays à l’autre, ce qui suppose des investissements supplémentaires dans les capacités numériques, la gestion des canaux, l’automatisation et l’adoption de processus internes efficients dans de nombreux pays, investissements qui ne peuvent être réalisés dans l’immédiat.

Ce chapitre a présenté les mesures adoptées par les pays dans le domaine des PAMT pour contrer les effets de la pandémie sur le marché du travail, mais n’a tiré aucune conclusion quant à leur efficacité, dans la mesure où les données requises pour évaluer ces mesures ne seront pas disponibles avant un long moment. En outre, leur efficacité dépendra également de la façon dont elles sont mises en œuvre, et cela aussi devra être étudié de près. Il sera crucial à l’avenir que les mesures prises par les pouvoirs publics pour faire face à la crise actuelle s’appuient sur un socle solide de données afin de veiller à ce que le financement des PAMT offre le rendement économique et social le plus élevé possible. De nombreux enseignements peuvent être tirés de la crise financière mondiale, qui a conduit à la constitution d’un corpus important de données factuelles sur les mesures qui fonctionnent et pour quels publics, corpus qui ne cesse de se développer. Néanmoins, de nouvelles évaluations seront nécessaires, car le contexte et la situation du marché du travail ne sont pas les mêmes, à de nombreux égards, que lors de la crise financière mondiale. Compte tenu de la rapidité avec laquelle les changements récents ont été opérés dans la plupart des pays, il était difficile d’intégrer une composante d’évaluation expérimentale dès le stade de la conception des politiques, sauf dans les pays qui disposaient déjà d’un système ad hoc avant la pandémie. Si un certain nombre de pays ont une longue expérience de l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes, d’autres développent actuellement leurs capacités d’évaluation régulière, rigoureuse et rapide de l’impact de leurs politiques. À terme, lorsque les données seront disponibles, il sera important que les pays évaluent les nouvelles politiques et les nouveaux programmes mis en place en réponse à la crise du COVID‑19 afin de déterminer ceux qui ne sont pas efficaces et doivent être adaptés ou supprimés. Ces efforts devraient s’inscrire dans un cadre plus large d’élaboration de politiques fondées sur des données probantes, qui permette aux pays d’évaluer leurs politiques régulièrement et en temps utile.

[95] Arnkil, R. (2019), Integrating social and labour market services – lessons from Tampere region, Finland.

[50] Barrero, J., N. Bloom et S. Davis (2020), « COVID-19 Is Also a Reallocation Shock », NBER Working Paper, n° 27137, https://www.nber.org/papers/w27137.

[70] Bernhard, S., H. Gartner et G. Stephan (2008), « Wage Subsidies for Needy Job-Seekers and Their Effect on Individual Labour Market Outcomes after the German Reforms », SSRN, http://dx.doi.org/10.1111/j.0042-7092.2007.00700.x.

[24] BIT (2020), « COVID-19: Public employment services and labour market policy responses », ILO brief, https://www.ilo.org/emppolicy/areas/covid/WCMS_753404/lang--en/index.htm.

[76] BIT (2020), The role of public employment programmes and employment guarantee schemes in COVID-19 policy responses, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_746368.pdf.

[31] Bob (2021), Avec Bob, la recherche d’emploi devient plus simple!, https://www.bob-emploi.fr/ (consulté le 14 February 2021).

[72] Boockmann, B. (2015), « The effects of wage subsidies for older workers », IZA World of Labor, http://dx.doi.org/10.15185/izawol.189.

[99] Brewer, M. et K. Handscomb (2021), The debts that divide us. Flash findings from a survey of families claiming Universal Credit, Resolution Foundation, https://www.resolutionfoundation.org/app/uploads/2021/02/The-debts-that-divide-us.pdf.

[67] Brown, A. (2015), « Can hiring subsidies benefit the unemployed? », IZA World of Labor, http://dx.doi.org/10.15185/izawol.163.

[8] Brown, A. et J. Koettl (2015), « Active labor market programs - employment gain or fiscal drain? », IZA Journal of Labor Economics, vol. 4/12, http://dx.doi.org/10.1186/s40172-015-0025-5.

[17] Bundesministerium für Arbeit (2020), Die Corona-Joboffensive, https://www.bma.gv.at/Services/News/Coronavirus/Corona-Joboffensive.html.

[71] Burtless, G. (1985), « Are Targeted Wage Subsidies Harmful? Evidence from a Wage Voucher Experiment », Industrial and Labor Relations Review, vol. 39/1, http://dx.doi.org/10.2307/2523540.

[74] Cahuc, P., S. Carcillo et T. Le Barbanchon (2018), « The Effectiveness of Hiring Credits », The Review of Economic Studies, vol. 86/2, pp. 593-626, http://dx.doi.org/10.1093/restud/rdy011.

[80] Caliendo, M. et S. Künn (2011), « Start-up subsidies for the unemployed: Long-term evidence and effect heterogeneity », Journal of Public Economics, vol. 95/3-4, pp. 311-331, http://dx.doi.org/10.1016/J.JPUBECO.2010.11.003.

[79] Caliendo, M., S. Künn et M. Weißenberger (2016), « Personality traits and the evaluation of start-up subsidies », European Economic Review, vol. 86, pp. 87-108, http://dx.doi.org/10.1016/J.EUROECOREV.2015.11.008.

[9] Card, D., J. Kluve et A. Weber (2018), « What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations », Journal of the European Economic Association, vol. 16/3, pp. 894-931, https://doi.org/10.1093/jeea/jvx028.

[55] Cedefop (2020), Strengthening skills anticipation and matching in Estonia: capitalising on OSKA’s potential to realise national ambitions, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2801/12542.

[54] Cedefop (2019), European inventory on validation of non-formal and informal learning 2018: Final Synthesis Report, http://libserver.cedefop.europa.eu/vetelib/2019/european_inventory_validation_2018_synthesis.pdf.

[84] Commission européenne (2020), PES approaches to the promotion of gender equality, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2767/336557.

[23] Commission européenne (2020), « PES measures and activities responding to Covid-19: survey-based study », Réseau européen des services publics de l’emploi, https://doi.org/10.2767/007773.

[48] Commission européenne (2016), Employers 2020 Strategy, Commission européenne, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=17907&langId=en.

[108] Crato, N. et P. Paruolo (dir. pub.) (2019), Data-Driven Policy Impact Evaluation, Springer International Publishing, Cham, http://dx.doi.org/10.1007/978-3-319-78461-8.

[87] DARES (2019), Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée, https://dares.travail-emploi.gouv.fr/sites/default/files/pdf/experimentation_territoires_zero_chomeur_de_longue_duree__rapport_interimaire.pdf.

[20] Department of Employment Affairs and Social Protection (2019), Satisfaction with JobPath service providers (October 2018, Phone).

[19] Department of Employment Affairs and Social Protection (2018), Satisfaction with JobPath service providers (Online research 2018).

[21] Department of Employment Affairs and Social Protection (DEASP) (2019), « Evaluation of JobPath outcomes for Q1 2016 participants », DEASP, Dublin.

[32] Desiere, S., K. Langenbucher et L. Struyven (2019), « Statistical profiling in public employment services: An international comparison », Documents de travail de l’OCDE sur les questions sociales, l’emploi et les migrations, n° 224, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b5e5f16e-en.

[30] Desiere, S. et L. Struyven (2020), « Using Artificial Intelligence to classify Jobseekers: The Accuracy-Equity Trade-off », Journal of Social Policy, http://dx.doi.org/10.1017/S0047279420000203.

[117] Eppel, R., T. Horvath et H. Mahringer (2014), Die Wirkung von geförderter Beschäftigung in Sozialökonomischen Betrieben und Gemeinnützigen Beschäftigungsprojekten auf die Arbeitsmarktintegration von Arbeitslosen, WIFO, pp. 783-794, https://www.wifo.ac.at/jart/prj3/wifo/main.jart?content-id=1454619331110&publikation_id=50839&detail-view=yes.

[57] Estonian Unemployment Insurance Fund (2020), Occupational barometer, https://www.tootukassa.ee/eng/baromeeter (consulté le 19 mai 2021).

[92] Eurofound (2017), Reactivate: Employment opportunities for economically inactive people, Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail : Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2017/reactivate-employment-opportunities-for-economically-inactive-people.

[82] Fernandez, R. et al. (2016), « Faces of Joblessness: Characterising Employment Barriers to Inform Policy », Documents de travail de l’OCDE sur les questions sociales, l’emploi et les migrations, n° 192, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jlwvz47xptj-en.

[49] Forslund, A., Fredriksson, P. et J. Vikström (2011), What active labor market policy works in a recession?, IFAU Evaluation Working Paper, Uppsala.

[65] Forsythe, E. et al. (2020), « Labor demand in the time of COVID-19: Evidence from vacancy postings and UI claims », Journal of Public Economics, vol. 189, p. 104 238, http://dx.doi.org/10.1016/j.jpubeco.2020.104238.

[93] Gago, E. (2019), Integrating social and labour market services: Lessons from Basque Country.

[116] Hausegger, T. et al. (2010), Evaluierung der Wiener Sozialökonomischen Betriebe und Gemeinnützigen Beschäftigungsprojekte, Arbeitsmarktservice Wien, https://www.ams-forschungsnetzwerk.at/downloadpub/ams_wien_endbericht_soeb_gbp_14_10_2010.pdf.

[115] Hensvik, L., T. Le Barbanchon et R. Rathelot (2021), « Job search during the COVID-19 crisis », Journal of Public Economics, vol. 194, http://dx.doi.org/10.1016/j.jpubeco.2020.104349.

[85] Hiebl, J. (2020), Outreach to and ALMPs for people furthest from the labour market, http://www.oecd.org/els/emp/Austria.pdf.

[25] Holland, K. et A. Mann (2020), How Estonia is delivering online career guidance during the coronavirus crisis, OECD Education and Skills Today: Global perspectives on education and skills, https://oecdedutoday.com/estonia-online-career-guidance-during-coronavirus-crisis/.

[22] Intreo (2014), Pathways to work 2015.

[112] Kartopawiro, J. (2019), Secure Data Services, statistics Netherlands (CBS), http://www.oecd.org/els/emp/Kartopawiro.pdf.

[66] Kluve, J. (2010), « The effectiveness of European active labor market programs », Labour Economics, http://dx.doi.org/10.1016/j.labeco.2010.02.004.

[114] Kõiv, K. (2018), Profile of effective NEET-youth support service, https://ank.ee/wp-content/uploads/2018/10/CommunityGuarantee.IO1_.Final_.pdf.

[6] Konle-Seidl, R. (2020), Activation of the Inactive: PES initiative to support the activation of inactive groups, Commission européenne, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=22474&langId=en.

[16] Langenbucher, K. et M. Vodopivec (à paraître), Paying for results: Contracting out employment services through outcome-based payment schemes in OECD countries, Éditions OCDE, Paris.

[1] Lauringson, A. et M. Luske (à paraître), Institutional set-up of active labour market policy provision in OECD and EU countries: Organisational set-up, regulation and capacity, Éditions OCDE, Paris.

[59] Martin, J. (2016), Whither activation policies? Reflections for the future, IZA Policy Paper No. 114, Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn.

[113] Martin, J. (2015), « Activation and active labour market policies in OECD countries: stylised facts and evidence on their effectiveness », IZA Journal of Labor Policy, vol. 4/1, p. 4, http://dx.doi.org/10.1186/s40173-015-0032-y.

[69] Martin, J. et D. Grubb (2002), « What Works and for Whom: A Review of OECD Countries’ Experiences with Active Labour Market Policies », SSRN, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.348621.

[56] Melesk, K., H. Haaristo et S. Haugas (2018), Tööjõuvajaduse seire- ja prognoosisüsteemi OSKA rakendamise analüüs, Poliitikauuringute Keskus Praxis, http://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2018/04/OSKA-rakendamise-uuring_Praxis.pdf.

[27] Middlemas, J. (2006), Jobseekers Allowance Intervention Pilots Quantitative Evaluation, Department for Work and Pensions.

[33] Ministère de la Transformation et Fonction publiques (2017), Transformation publique, https://www.modernisation.gouv.fr/laction-publique-se-transforme/avec-les-administrations-et-les-operateurs-publics/action-publique-2022.

[97] Ministry of Economic Affairs and Employment (2020), Minister of Employment Haatainen: Government spending limit discussion and supplementary budget support the processing of applications and multi-professional services, https://tem.fi/en/-/tyoministeri-haatainen-kehysriihesta-ja-lisatalousarviosta-tukea-tyottomyyshakemusten-kasittelyyn-ja-monialaiseen-palveluun.

[10] Ministry of Economic Affairs and Employment (2020), Vihriälä working group: Major adjustment package needed for consolidating public finances after business support phase and economic stimulus, https://tem.fi/en/-/10623/major-adjustment-package-needed-for-consolidating-public-finances-after-business-support-phase-and-economic-stimulus.

[45] Mosley, H. et K. Dohse (2019), PES Strategies in Support of an Ageing Workforce, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2767/535 792.

[73] Neumark, D. (2013), « Spurring Job Creation in Response to Severe Recessions: Reconsidering Hiring Credits », Journal of Policy Analysis and Management, vol. 32/1, http://dx.doi.org/10.1002/pam.21665.

[75] Neumark, D. et D. Grijalva (2017), « The Employment Effects of State Hiring Credits », ILR Review, vol. 70/5, pp. 1111-1145, http://dx.doi.org/10.1177/0019793916683930.

[13] OCDE (2021), Active labour market policy measures to mitigate the rise in (long-term) unemployment: A summary of country responses to the OECD-EC questionnaire, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/almpmeasurescovid19.pdf.

[103] OCDE (2021), « Apporter une réponse englobant toutes les composantes de la société face aux conséquences de la crise du COVID 19 sur la santé mentale », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f4d9703f-fr.

[44] OCDE (2021), Improving the Provision of Active Labour Market Policies in Estonia, Connecting People with Jobs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/31f72c5b-en.

[60] OCDE (2021), Improving the Quality of Non-Formal Adult Learning: Learning from European Best Practices on Quality Assurance, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/f1b450e1-en.

[29] OCDE (2021), OECD Skills Outlook 2021: Learning for Life, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0ae365b4-en.

[83] OCDE (2021), « What have countries done to support young people in the COVID-19 crisis? », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ac9f056c-en.

[18] OCDE (2020), « Coronavirus (COVID-19): SME policy responses », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/04440101-en.

[110] OCDE (2020), Impact evaluation of labour market policies through the use of linked administrative data, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/Impact_evaluation_of_LMP.pdf.

[111] OCDE (2020), Impact Evaluations Framework for the Spanish Ministry of Labour and Social Economy and Ministry of Inclusion, Social Security and Migrations, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/Impact_Evaluations_Framework.pdf.

[15] OCDE (2020), « Les dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la période de confinement de la crise du COVID-19 et au-delà », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d315c5f1-fr.

[61] OCDE (2020), « Les possibilités de l’apprentissage en ligne pour les adultes : premiers enseignements de la crise du COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0ef7c9bf-fr.

[39] OCDE (2020), « Mobiliser la main-d’œuvre pendant la crise du COVID-19 : mesures en matière de compétences », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/28032cdc-fr.

[63] OCDE (2020), OECD survey on the science and innovation policy responses to coronavirus (Covid-19), OCDE, Paris, https://stiplab.github.io/Covid19/France.html (consulté le 12 June 2020).

[2] OCDE (2020), OECD workshop on the Future of Local Employment Services, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/local-forum/workshops/workshop-on-preparing-for-future-of-employment-services.htm.

[77] OCDE (2020), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2020 : Crise du COVID-19 et protection des travailleurs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b1547de3-fr.

[64] OCDE (2020), Perspectives de l’OCDE sur les compétences 2019 : Prospérer dans un monde numérique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/a0e29ca9-fr.

[94] OCDE (2020), Preparing the Basque Country, Spain for the Future of Work, Revues de l’OCDE sur la création locale d’emplois, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/86616269-en.

[11] OCDE (2020), « Public employment services in the frontline for employees, jobseekers and employers », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/c986ff92-en.

[51] OCDE (2020), « Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d33dffe6-en.

[40] OCDE (2019), Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation : La stratégie de l’OCDE pour l’emploi, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/4e6a92fa-fr.

[107] OCDE (2019), Evidence-informed policy making, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/governance/evidence-informed-policy-making.htm (consulté le 16 janvier 2020).

[52] OCDE (2019), Getting Skills Right: Creating responsive adult learning systems, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/adult-learning-systems-2019.pdf.

[43] OCDE (2019), Getting Skills Right: Future-Ready Adult Learning Systems, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311756-en.

[42] OCDE (2019), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2019 : L’avenir du travail, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b7e9e205-fr.

[41] OCDE (2019), « Retrouver du travail : enseignements tirés de neuf examens par pays sur les mesures d’aide aux licenciés économiques », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1109c38f-fr.

[46] OCDE (2019), Strengthening Active Labour Market Policies in Italy, Connecting People with Jobs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/160a3c28-en.

[47] OCDE (2016), Connecting People with Jobs: The Labour Market, Activation Policies and Disadvantaged Workers in Slovenia, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264265349-en.

[7] OCDE (2015), Coverage and classification of the OECD data on labour market programmes, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/els/emp/Coverage-and-classification-of-OECD-data-2015.pdf.

[105] OCDE (2015), Recommandation du Conseil sur une politique intégrée de la santé mentale, des compétences et de l’emploi, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0420.

[104] OCDE (2015), Santé mentale et insertion professionnelle : De la théorie à la pratique, Santé mentale et emploi, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264242074-fr.

[3] OCDE (2014), Connecting People with Jobs : Activation Policies in the United Kingdom, Connecting People with Jobs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264217188-en.

[14] OCDE (2012), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2012, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2012-fr.

[68] OCDE (2010), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2010 : Sortir de la crise de l’emploi, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2010-fr.

[12] OCDE (2009), Addressing the labour market challenges of the economic downturn: a summary of country responses to the OECD-EC questionnaire, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/43732441.pdf.

[53] OCDE (à paraître), Raising Skills and Fostering Technology Adotption in Italian SMEs, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris.

[102] OMS/Europe (2020), Flambée de maladie à coronavirus (COVID-19) - La santé mentale et la COVID-19, https://www.euro.who.int/fr/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/publications-and-technical-guidance/noncommunicable-diseases/mental-health-and-covid-19 (consulté le 21 avril 2020).

[35] Owalgroup (2019), Artificial intelligence in employment services - a mapping. Final report, Ministry of Economic Affairs and Employment, Finland, https://tem.fi/documents/1410877/15020328/Artificial+intellingence+in+employment+services+-+A+mapping/24844ede-0570-c8da-4ed3-c91ec25b8e76/Artificial+intellingence+in+employment+services+-+A+mapping.pdf.

[101] Paul, K. et K. Moser (2009), « Unemployment impairs mental health: Meta-analyses », Journal of Vocational Behavior, vol. 74/3, pp. 264-282, https://doi.org/10.1016/j.jvb.2009.01.001.

[5] Peters, M. (2020), Assessment Report on PES Capacity, Commission européenne. Réseau européen des services publics de l’emploi, http://dx.doi.org/10.2767/61446.

[36] Pieterson, W. (2019), Digital technologies and advanced analytics in PES, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/0.2767/371065.

[98] Pôle Emploi (2018), Rapport Annuel 2018, https://www.pole-emploi.org/files/live/sites/peorg/files/documents/Publications/Rapport%20Annuel%20-%202018-040619-15h43.pdf.

[106] Savolainen, J. (2018), One-Stop-Shop Guidance Centres for young people (Ohjaamo), Commission européenne, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=19409&langId=en.

[96] Scharle, Á. et al. (2018), Study on integrated delivery of social services aiming at the activation of minimum income recipients in the labour market - success factors and reformpathways, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2767/2610.

[90] Scharle, Á., T. Weber et I. Puchwein Roberts (2014), PES approaches for sustainable integration of long-term unemployed. Toolkit, Commission européenne, Bruxelles, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14078&langId=en.

[37] Scheerlinck, K. (2020), AI & Advanced Analytics @ VDAB, https://www.oecd.org/els/emp/EU_OECD_Webinar_Agenda.pdf.

[58] Sihtasutus Kutsekoda (2020), What is OSKA?, https://oska.kutsekoda.ee/en/.

[100] Sol, E. (2016), « Getting unemployed with problematic debt problems to work: A quick scan of debt help strategies by European Public Employment Services », Amsterdam Institute for Advanced labour Studies, vol. WP 167, http://www.uva-aias.net/nl/working-papers/aias/2016/getting-unemployed-with-problematic-debt-problems-to-work.

[91] Sotsiaalministeerium (2020), Valitsuse kinnitatud tööhõiveprogramm leevendab COVID-19 negatiivseid mõjusid, https://www.sm.ee/et/uudised/valitsuse-kinnitatud-toohoiveprogramm-leevendab-covid-19-negatiivseid-mojusid.

[89] Staible, A. (2017), INA!- Sustain Integration, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=17306&langId=en.

[34] TECH.GOUV (2020), Stratégie et feuille de route 2019-2022 : édition actualisée mi-2020, https://www.numerique.gouv.fr/publications/tech-gouv-strategie-et-feuille-de-route-2019-2021/.

[86] TZCLD (2020), Territoires Zéro chômage de Longue Durée, https://www.tzcld.fr/.

[88] University of Oxford (2020), World’s first universal jobs guarantee experiment starts in Austria, https://www.ox.ac.uk/news/2020-11-02-world-s-first-universal-jobs-guarantee-experiment-starts-austria#.

[109] University, C. (dir. pub.) (2019), What Works for Active Labor Market Policies?, Working Papers, https://growthlab.cid.harvard.edu/files/growthlab/files/2019-07-cid-wp-358-labor-market-policies.pdf.

[38] VDAB (2015), Dotting the I’s in IT. VDAB innovates with information, VDAB, Bruxelles, http://wapes.org/en/system/files/dotting_the_is_in_it_1.pdf.

[26] Vehkasalo, V. (2020), « Effects of face-to-face counselling on unemployment rate and duration: evidence from a Public Employment Service reform », Journal for Labour Market Research, vol. 54/1, http://dx.doi.org/10.1186/s12651-020-00276-8.

[62] WAPES (2020), Dutch PES (UWV) provides various online forms of service | Wapes, http://wapes.org/en/news/webinars-dutch-pes-uwv-provides-various-online-forms-service.

[28] WAPES (dir. pub.) (2020), How technology is changing the way public employment services are organized and operate, http://wapes.org/en/news/expand-our-knowledgehow-technology-changing-way-public-employment-services-are-organized-and.

[4] Weishaupt, J. (2014), Central Steering and Local Autonomy in Public Employment Services, CE, programme d’apprentissage mutuel du service public de l’emploi, Bruxelles, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14097&langId=en.

[78] Wolff, J. et A. Nivorozhkin (2012), « Start Me Up: The Effectiveness of a Self-employment Programme for Needy Unemployed People in Germany », Journal of Small Business & Entrepreneurship, vol. 25/4, pp. 499-518, http://dx.doi.org/10.1080/08276331.2012.10593586.

[81] Wolff, J., A. Nivorozhkin et S. Bernhard (2016), « You can go your own way! The long-term effectiveness of a self-employment programme for welfare recipients in Germany », International Journal of Social Welfare, http://dx.doi.org/10.1111/ijsw.12176.