Examens environnementaux de l'OCDE : Suède 2025 (version abrégée)

La Suède a une économie ouverte et fondée sur le savoir ; elle se distingue par un haut niveau de vie, de faibles inégalités et une bonne qualité environnementale. Sur la période allant de 2010 à 2022, le produit intérieur brut (PIB) a augmenté plus rapidement en Suède que dans de nombreux autres pays de l’OCDE. Après avoir enregistré des performances relativement solides pendant et après la pandémie de COVID-19, le PIB a légèrement diminué en 2023. Avec la baisse de l’inflation et des taux d’intérêt, la consommation privée devrait stimuler la reprise économique en 2024 (+0.6 %) et en 2025 (+1.8 %) (OCDE, 2024a).

Au cours de la période 2010-23, la Suède a réussi à découpler de la croissance économique les émissions de gaz à effet de serre (GES) et des principaux polluants atmosphériques, les approvisionnements énergétiques et les prélèvements d’eau douce ainsi que, dans une moindre mesure, la production de déchets municipaux. La consommation intérieure de matières a augmenté plus vite que le PIB jusqu’en 2021, reflétant la hausse de l’extraction de produits minéraux non métalliques et de minerais métalliques. Elle a cependant reculé depuis lors avec la contraction du secteur de la construction.

La Suède est plus proche de ses objectifs en matière de pureté de l’air et d’environnement exempt de toxicité qu’en 2012 (Tableau 1). Toutefois, elle ne prévoit pas d’atteindre 12 objectifs de qualité de l’environnement sur 16 ni l’objectif générationnel (transmettre une société dans laquelle les problèmes majeurs de l’environnement auront été résolus) d’ici 2030. Les tendances négatives en ce qui concerne les objectifs climatiques (chapitre 2) et en matière de biodiversité sont source de préoccupation et soulignent la nécessité de poursuivre les efforts pour relever les défis environnementaux.

Les niveaux de pollution atmosphérique en Suède comptent parmi les plus bas de l’OCDE (OCDE, 2024b). Néanmoins, le pays dépasse encore les normes de qualité de l’air de l’UE (MoCE, 2024a; SEPA, 2024a). Près de 6 700 personnes décèdent prématurément chaque année en Suède, principalement à cause de la pollution aux particules fines et au dioxyde d’azote provenant du transport à grande distance des polluants atmosphériques, de la circulation routière (particules d’usure et gaz d’échappement des véhicules) ainsi que de la combustion de bois domestique (Gustafsson et al., 2022).

La Suède a respecté ses engagements de réduction des émissions pour la période 2020-29 en vertu de la directive sur les plafonds d’émission nationaux, sauf pour l’ammoniac (NH₃). Depuis le milieu des années 2010, des normes d’émissions plus rigoureuses, la substitution inter-énergétique, l’amélioration des technologies de réduction de la pollution et la redevance sur les émissions d’oxydes d’azote (NOx) ont permis de réduire davantage les émissions de polluants atmosphériques. Des efforts supplémentaires sont toutefois requis pour que les émissions de NH₃ et de NOx répondent aux objectifs 2030. L’extension de la redevance sur les NOx et l’introduction d’une taxe reposant sur la distance parcourue pour les poids lourds, comme le prévoit le programme national de lutte contre la pollution atmosphérique, permettraient d’atteindre l’objectif concernant les NOx (MoCE, 2024a). Il faut en outre prendre de nouvelles mesures pour améliorer la gestion des effluents d’élevage (SEPA, 2024b). La subvention proposée (100 millions SEK [couronnes suédoises] en 2025-27), pour réduire les émissions de NH₃ issues du traitement du fumier d’étable pourrait permettre d’atteindre l’objectif concernant NH₃ (MoF, 2024a).

La Stratégie et le plan d’action national pour la biodiversité sont dépassés, car ils manquent d’objectifs intermédiaires et d’actions concrètes pour répondre aux exigences du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal de la Convention sur la diversité biologique, de la Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 et de La loi sur la restauration de la nature de l’UE (SEPA, 2023b). Le gouvernement a chargé une commission parlementaire d’élaborer une nouvelle stratégie. Ses propositions arriveront malheureusement après l’échéance de la seizième réunion de la Conférence des Parties (qui s’est tenue en octobre 2024).

Plus des trois quarts des habitats et la moitié des espèces importantes pour la conservation1 sont dans une situation médiocre ou mauvaise. L’agriculture et la sylviculture constituent les principales pressions exercées sur les habitats terrestres (AEE, 2023). Les habitats marins sont touchés par l’eutrophisation et la pêche commerciale (SEPA, 2022a), tandis que le changement climatique devrait continuer à perturber les écosystèmes. L’état de l’environnement de la mer Baltique n’a connu que peu d’amélioration, voire aucune, sur la période allant de 2016 à 2021 (HELCOM, 2023). La Suède possède une bonne connaissance des espèces et des habitats protégés, mais des lacunes importantes demeurent (SEPA, 2021). Une évaluation économique des services écosystémiques de la Suède, sur le modèle de celle menée en Slovaquie, plaiderait en faveur d’une action pour la biodiversité et l’orienterait (OCDE, 2024c).

La Suède a désigné 15 % des zones terrestres et marines sous sa juridiction comme zones de protection. Le pays a atteint l’objectif d’Aichi de 2020 pour les aires marines et côtières (10 %), mais pas pour les aires terrestres (17 %). Il n’est pas bien parti pour atteindre l’objectif de 30 % fixé pour 2030. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour garantir la représentation écologique, l’efficacité, la fonctionnalité et la connectivité du réseau d’aires protégées (GoS, 2019). Près de 3 000 plans de gestion doivent être mis à jour et certains sites Natura 2000, en particulier ceux qui se trouvent en mer, ne disposent pas de plans de gestion (SEPA, 2021). En novembre 2024, la Suède a adopté une loi sur l’environnement marin visant, entre autres, à renforcer la protection des zones marines.

La sylviculture intensive de longue date ainsi que les coupes rases qui sont d’usage courant ont eu des effets néfastes sur les habitats forestiers. La protection officielle et volontaire des forêts à long terme et la prise en considération de l’environnement lors de l’abattage2 ont produit des résultats positifs mais n’ont pas enrayé la perte des écosystèmes forestiers (SFA, 2022). La Suède n’a pas atteint son objectif pour 2020 concernant les forêts durables et n’est pas en bonne voie pour y parvenir à l’horizon 2030 (Tableau 1). Actuellement, 9 % des forêts sont officiellement protégées, 5 % sont gelées volontairement et 2% sont désignées pour la coupe de régénération (dans les forêts productives,3 ces pourcentages sont respectivement de 6 %, 6 % et 2 %) (SCB, 2024a). Les forêts improductives représentent 11 % de l'ensemble des terres forestières. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour préserver les forêts productives non protégées, qui appartiennent essentiellement à des propriétaires privés, et sont confrontées à des taux plus élevés de perte, de dégradation et de fragmentation (SEPA, 2022b).

Les objectifs environnementaux et de production ne sont pas très équilibrés dans la politique forestière, qui favorise les initiatives volontaires de conservation de la biodiversité (SFA, 2022). Lorsque les propriétaires de forêts à haute valeur de conservation notifient l'Agence suédoise des forêts de l'abattage de leurs arbres, l'Agence applique souvent la loi sur les forêts au lieu d'appliquer le Code de l'environnement. La restriction de l'empiètement prévue par la loi sur les forêts étant souvent insuffisante pour préserver les valeurs environnementales des forêts à haute valeur de conservation, il en résulte souvent que de grandes parties des zones centrales sont abattues et que les valeurs naturelles de ces aires sont détruites (SEPA, 2022b ; SFA, 2022). Il convient de poursuivre les efforts pour cartographier les forêts à haute valeur de conservation (Jonsson, B.G. et al., 2024) afin de faciliter la mise en conformité. Un financement stable est nécessaire pour améliorer la surveillance, conseiller les propriétaires terriens et les indemniser pour le gel des espaces forestiers et gérer la conservation de la nature dans les aires protégées (SFA, 2022).

La politique agricole commune (PAC) 2014-22 a permis de maintenir la gestion des terres et les pâturages dans les zones marginales et les prairies, évitant ainsi la déprise agricole, une menace majeure pour la biodiversité (SBA, 2022 ; SEPA, 2022a). Cependant, elle a également contribué à une intensification accrue dans des zones déjà soumises à l’agriculture intensive. Il conviendrait d’adapter le soutien public et les pratiques de gestion à la diversité des contextes géographiques, notamment pour les pâturages du réseau Natura 2000. Comme dans les autres pays de l’UE, le Plan stratégique de la Suède pour la PAC 2023-27 n’est pas suffisant pour protéger la biodiversité (CE, 2023a ; 2022). En plus du financement de la PAC, Le projet de loi de finances pour 2025 a proposé d’allouer 120 millions SEK à la restauration et à la gestion des prairies et pâturages semi-naturels sur la période 2025-27 (MoF, 2024a)_.

Seules 40 % des masses d’eau de surface affichent un bon état écologique et aucune ne présente un bon état chimique si l’on considère des substances comme le mercure et d’autres polluants omniprésents.4 L’eutrophisation, causée par un excès de nutriments provenant de l’agriculture, des eaux usées et des dépôts atmosphériques, reste un défi majeur (Tableau 1). Les progrès réalisés pour atténuer l’eutrophisation sont trop lents pour respecter l’échéance de 2027 fixée par la directive-cadre de l’UE sur l’eau (DCE) (Barquet, 2021). Les mesures visant à réduire l’azote et le phosphore dans l’agriculture n’ont pas été suffisantes et pas toujours bien ciblées (Vattenmyndigheterna, 2024). Même si les programmes pilotes de coordination à l’échelle des bassins hydrographiques ont été positifs, la dépendance à l’égard des mesures volontaires n’a pas favorisé la hiérarchisation efficace des priorités.

L’hydroélectricité exerce la pression la plus forte sur les lacs et les rivières (SwAM, 2024). La plupart des concessions hydroélectriques ont été accordées des décennies avant l’adoption de la législation environnementale moderne (Rudberg, 2013). Par conséquent, les autorisations n’intègrent pas de considérations environnementales comme les débits écologiques minimaux et les passes à poissons. En 2019, la Suède a révisé son cadre juridique et adopté le Plan national pour des conditions environnementales modernes dans le domaine de l’hydroélectricité afin de réévaluer les autorisations. Les plus grandes sociétés du secteur ont créé un fonds environnemental pour l’énergie hydraulique, qui allouera 10 milliards SEK, soit 1 milliard EUR, en vue d’améliorer la qualité de l’eau et la connectivité hydrologique dans les masses d’eau altérées. Le processus a commencé en 2022, avec un horizon temporel de 20 ans, mais il a été retardé à plusieurs reprises. Les mesures ne devraient pas être achevées avant 2045, bien après l’échéance de 2027 prévue par la DCE. L’examen par le gouvernement de la mise en œuvre du Plan national souligne la marge d’amélioration de la coopération entre les installations hydroélectriques et les autorités responsables des ressources en eau, des orientations plus claires concernant l’élaboration des normes environnementales et la nécessité de surveiller les répercussions des mesures environnementales (SwAM, 2023). Une proposition législative récente vise à inscrire dans la loi l’obligation d’appliquer pleinement toutes les exemptions et dérogations permises par la DCE (MoCE, 2024b). Ainsi, la réévaluation des autorisations donnera probablement la priorité à la production d’électricité au moment d’opérer des arbitrages avec les objectifs environnementaux.

La Suède dispose d’abondantes ressources en eau et d’un faible stress hydrique au niveau national : les ressources renouvelables en eau douce prélevées ne s’élèvent qu’à 1 % par an. Cependant, la rareté de l’eau est un problème récurrent dans le Sud-Est du pays, qui commence également à apparaître dans d’autres régions (Swedish National Expert Council for Climate Adaptation, 2022). La Suède a été confrontée à des sécheresses et inondations, ce qui a conduit à des mesures visant à améliorer l’efficience de l’eau, sa rétention dans les paysages et la surveillance. C’est notamment le cas dans le district hydrographique du Sud de la mer Baltique, où les pénuries d’eau sont très répandues. Il serait opportun de faire le point sur le système des permis de prélèvement pour réexaminer les anciens permis, élargir la couverture des utilisateurs nécessitant une autorisation et renforcer la surveillance des prélèvements. La Suède est l’un des trois seuls pays de l’OCDE (avec l’Autriche et le Chili) à ne pas appliquer de redevances de prélèvement (Leflaive, 2024).

La Suède produit moins de déchets municipaux par habitant que la moyenne de l’UE (395 kg contre 513 kg en 2022). Étant donné que le pays mettait déjà en décharge moins de 1 % des déchets municipaux en 2010, il est très en avance sur l’objectif de l’UE de 10 % à l’horizon 2035. La taxe de mise en décharge et l’interdiction de la mise en décharge des déchets organiques et combustibles instaurées dans les années 2000 ont été des facteurs clés de cette réussite (OCDE, 2015). Le pays n’a toutefois pas atteint l’objectif de recyclage de 50 % des déchets municipaux en 2020 et risque de ne pas remplir l’objectif de 55 % fixé pour 2025. Au cours de la période 2010-19,5 des quantités croissantes de déchets ont été incinérées avec récupération d’énergie, et dans une moindre mesure, recyclées. Le taux d’utilisation circulaire des matières en Suède reste faible, à 6 %, à peine supérieur à la moitié de la moyenne de l’UE en 2022 (Eurostat, 2023).

Afin d’améliorer le recyclage, l’Agence suédoise pour la protection de l’environnement (SEPA) a proposé des modifications réglementaires imposant une augmentation du tri à la source et une amélioration de la collecte séparée du papier, du plastique, du métal et du verre ; une amélioration du tri de la partie réutilisable ou recyclable des déchets combustibles avant leur incinération ; une meilleure communication des informations par les municipalités aux ménages et aux entreprises concernant la manière de gérer les déchets. La SEPA a également suggéré les actions suivantes : envisager un système de responsabilité élargie des producteurs pour les meubles et les matelas ; améliorer les données sur les déchets des entreprises ; étudier les instruments économiques permettant de stimuler la demande de matériaux recyclés ainsi que d’améliorer les conditions de réparation, de réusinage et de réutilisation ; aider les municipalités, notamment les petites communes (SEPA, 2023c). En novembre 2024, le gouvernement a lancé une réforme de la législation sur les déchets pour prévenir les déchets et augmenter le recyclage des matériaux (GoS, 2024a).

Depuis 2014, la Suède a adopté de nouveaux instruments économiques pour promouvoir l’économie circulaire. Le taux de la taxe sur la valeur ajoutée pour les services de réparation de bicyclettes, de chaussures, de vêtements et de produits en cuir est passé de 25 % à 12 % en 2017. Le taux a encore diminué à 6 % en 2022 avant de repartir à la hausse pour atteindre 12 % en 2023, et ce, en vue d’uniformiser davantage la fiscalité. Des taxes sur l’incinération et sur les sacs plastiques ont été introduites en 2020, mais retirées en 2023 et en 2024, respectivement. La taxe sur les sacs plastiques n’a plus été jugée nécessaire, la Suède ayant dépassé l’objectif de l’UE en matière de consommation de sacs plastiques. La taxe sur l’incinération a été abandonnée afin de maintenir la rentabilité de la production combinée de chaleur et d’électricité, mais elle a été levée avant d’avoir mesuré son incidence sur le recyclage. Une taxe sur les produits chimiques présents dans certains articles électroniques a été instaurée en 2017 ; son taux a augmenté en 2019 et les règles de déduction ont été modifiées en 2023. La façon dont les incidences environnementales sont prises en considération n’est pas toujours claire lorsqu’il s’agit de modifier ou de supprimer ces instruments. Une enquête sur les instruments économiques pour une économie plus circulaire fait l'objet d'une consultation publique (GoS, 2024b).

La Suède est un État unitaire régi par un système de gouvernance décentralisé comportant 21 comtés et 290 communes. En 2022, le ministère de l’Environnement a été fusionné avec celui des Entreprises et de l’Innovation pour devenir le ministère du Climat et des Entreprises. Celui-ci supervise 36 organismes gouvernementaux, dont la SEPA, qui coordonne et met en œuvre la politique environnementale. Après dix ans de croissance du budget des organismes chargés de l’environnement, le gouvernement a réduit leurs crédits budgétaires depuis 2022.

Au niveau régional, les bureaux administratifs des comtés sont des organismes de l’administration centrale responsables de la délivrance des permis environnementaux, du contrôle de la conformité et de l’application de la législation. Les communes sont responsables de l’aménagement du territoire, de la fourniture de services environnementaux et de la protection de l’environnement. La Suède a adopté une Stratégie nationale de surveillance environnementale pour 2022-25 (SEPA, 2024c). La hausse des crédits budgétaires pour la délivrance des autorisations et un renforcement des orientations ont aidé les autorités régionales et municipales à mener des activités de surveillance plus efficaces et plus uniformes (SEPA, 2024d). Cependant, les bureaux administratifs des comtés manquent de ressources et les communes ont des pénuries de compétences (SEPA, 2024e). Bien que le suivi annuel fournisse des indications positives sur les niveaux de conformité, des indicateurs de résultats permettraient de mieux évaluer l’efficacité de la Stratégie. Depuis 2018, le réseau Collaboration environnementale Suède (Miljösamverkan Sverige) facilite le suivi des activités de surveillance des communes (Environmental Collaboration Sweden, 2024).

La Suède doit encore adopter des mesures appropriées pour traiter ou atténuer les effets néfastes potentiels des grands projets miniers et d’énergie renouvelable sur les terres du peuple sami et sur leur mode de vie traditionnel, dont l’élevage des rennes (HCDH, 2024). Une révolution industrielle verte a été lancée avec de nombreux investissements en cours. Cela inclut la production d’acier à partir d’hydrogène vert, la mise au point de batteries pour les véhicules électriques et l’extraction des minéraux critiques des déchets miniers (OCDE, 2023a) (chapitre 2). Cependant, le développement des infrastructures correspondantes dans les régions septentrionales crée des conflits avec l’utilisation traditionnelle des terres par le peuple sami (MoCE, 2024c). La Constitution ainsi que la loi sur les minorités nationales et les langues minoritaire protègent et favorisent la préservation de la culture samie. La loi de 2022 sur la consultation (2022:66) impose au gouvernement et aux autorités locales de consulter les représentants samis sur les questions importantes pour le peuple sami. Cependant, en pratique, elle ne garantit pas toujours une consultation effective pour la prise de décisions les concernant, ni leur consentement libre, préalable et éclairé (HCDH, 2024).

La Suède est l’un des pays les plus performants de l’OCDE pour ce qui est des pratiques budgétaires vertes (OCDE, 2024d). La loi de finances exige du gouvernement qu’il rapporte au Parlement les progrès accomplis vers les objectifs environnementaux, et la loi sur le climat exige de joindre au projet de loi de finances un rapport séparé sur les progrès en matière d’atténuation du changement climatique (Pojar, 2023). Le pays a progressé sur l’évaluation de la contribution du budget aux objectifs environnementaux et climatiques, notamment grâce à la mise à jour de l’ordonnance sur l’analyse d’impact de la réglementation (2024:183) et à l’élaboration d’orientations visant à aider les organismes publics à évaluer l’impact climatique des propositions de mesures (SEPA, 2024f). Cependant, le rapport sur le climat fait ressortir des incohérences entre les politiques budgétaires et climatiques (MoF, 2024b ; 2023). Il reste une marge d’amélioration pour identifier les mesures dont les effets sont néfastes pour l’environnement, y compris les dépenses fiscales.

Les dépenses publiques pour la protection de l’environnement ont considérablement augmenté pour passer de 0.4 % à 0.6 % du PIB entre 2010 et 2022. Cela s’explique par la hausse marquée des aides publiques visant à réduire les émissions de GES et par l’accroissement des investissements municipaux dans le traitement des eaux usées. Au total, 97 % des eaux usées urbaines sont traitées conformément aux exigences de la directive de l’UE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, ce qui est bien supérieur à la moyenne de l’UE de 82 % (AEE, 2024). La Suède a réalisé des investissements massifs pour diminuer les émissions de résidus de produits pharmaceutiques dans l’environnement et joue le rôle de chef de file dans la lutte contre les nouveaux contaminants préoccupants dans les eaux douces (OCDE, 2019). Néanmoins, les dispositifs d’assainissement individuel, dont dépendent près de 15 % de la population, demeurent une source importante de pollution des eaux (AEE, 2024).

La Suède gagnerait à investir davantage dans des mesures de protection de la biodiversité et des écosystèmes, dans l’économie circulaire ainsi que dans la prévention et le contrôle de la pollution (CE, 2024a). L’insuffisance des investissements dans le domaine environnemental devrait prendre de l’ampleur pour atteindre 7 milliards EUR sur la période 2021-27. Elle est particulièrement importante (4.4 milliards EUR) en ce qui concerne la biodiversité et la protection des écosystèmes. Après avoir atteint son niveau le plus haut depuis dix ans en 2021-22, le budget pour la protection de la nature a été radicalement réduit en 2023 (ESV, 2024).

Le besoin d’investissements supplémentaires (principalement privés) est estimé à 30 milliards SEK par an en 2030 pour la production d’électricité et à 48 milliards SEK à l’horizon 2030 pour les réseaux de transport (MoCE, 2024d). Les mesures climatiques bénéficiant de financements publics, y compris pour l’adaptation, pourraient s’élever à 25-45 milliards SEK par an au cours des prochaines décennies, en plus des investissements annuels prévus de 60 milliards SEK pour les infrastructures de transport sur la période 2022-33 (SFPC, 2022). Il est possible de donner la priorité aux investissements dans les transports qui présentent un rapport avantages-coûts élevé (SNAO, 2022). Sur la période 2010-22, les investissements dans le réseau routier ont progressé plus rapidement que ceux dans les infrastructures ferroviaires (OCDE, 2024e). Depuis 2023, les demandes concernant de nouveaux accords sur l’environnement urbain pour le développement des déplacements à vélo et des transports publics ne sont plus acceptées (MoF, 2023).

Les subventions pour l’atténuation du changement climatique explosent depuis 2015. Celles-ci incluent le bonus pour les véhicules à faibles émissions, le soutien aux investissements climatiques locaux et régionaux, l’installation d’infrastructures de recharge pour les véhicules électriques et la réduction des émissions associées aux processus dans l’industrie (chapitre 2). Si certaines subventions ont prouvé leur efficacité à réduire les émissions de GES (SEPA, 2024g), il est possible de les rationaliser pour éviter des chevauchements (SNAO, 2024). La rentabilité des subventions destinées à l’atténuation du changement climatique devrait être systématiquement évaluée et mise en balance avec les mesures de soutien liées aux prix de l’énergie qui contrecarrent leurs effets.

Le moment où la Suède bénéficiera des fonds de l’UE pour la relance reste flou. Le pays a consacré 44 % du budget de son plan pour la reprise et la résilience (PRR, devant être appuyé par 3.4 milliards EUR en subventions de l’UE6 jusqu’en 2026) aux objectifs climatiques. Cependant, en septembre 2024, la Suède n’avait pas soumis de demande de paiement (CE, 2024b), car elle n’a pas mis en œuvre certaines réformes requises pour le versement des fonds. Celles-ci englobent l’augmentation de l’obligation de mélange de biocarburants (chapitre 2) et la suppression des taux d’imposition réduits sur les carburants et combustibles utilisés dans l’agriculture. Des discussions sont donc en cours avec la Commission européenne concernant de possibles ajustements du PRR.

La réforme fiscale verte (redistribuant la charge fiscale afin qu’elle pèse moins sur le travail et plus sur les activités nuisibles à l’environnement), mise en œuvre dans la première moitié des années 2000, s’enlise et la tendance commence même à s’inverser ces dernières années. Si les taxes sur le travail n’ont que légèrement baissé et restent élevées (OCDE, 2024f), les recettes des taxes liées à l’environnement ont diminué pour passer de 2.5 % du PIB en 2010 à 1.6 % en 2023 (Graphique 1). Cela s’explique en partie par la diminution de l’assiette fiscale (baisse de la consommation de carburant et électrification accrue des véhicules), mais aussi par la réduction drastique des taux d’imposition sur les carburants.

Avec un taux effectif sur le carbone (TEC7) en moyenne de 90 EUR par tonne de CO₂ en 2023, les prix du carbone en Suède restent parmi les plus élevés au monde (OCDE, 2024g). Ce taux a néanmoins chuté de près de 20 % au cours de la période 2021-23, contre une baisse de 10 % dans l’Union européenne. Associée à la hausse des prix des permis dans le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), la diminution des taux d’imposition sur les carburants a réduit l’écart de TEC entre les transports et les autres secteurs ainsi qu’entre le diesel et l’essence. Cependant, elle a également affaibli les incitations à réduire les émissions. Si la plupart des émissions de GES provenant du transport routier, des bâtiments, de l’électricité et de l’industrie sont tarifées à plus de 60 EUR par tonne de CO₂, les émissions dues à l’agriculture (méthane et protoxyde d’azote) ne sont toujours pas tarifées.

À prix constants, les recettes issues des taxes sur les véhicules automobiles et les transports (sans les droits d’accise sur les carburants) ont augmenté sur la période 2010-19, avant de diminuer avec le recul des immatriculations et la part croissante des véhicules à faibles émissions. La Suède dispose d’une taxe sur la propriété de véhicules automobiles, mais elle n’applique pas de taxe à l’achat. La taxe annuelle sur les véhicules à moteur est la principale source de revenus des taxes sur les transports. Depuis 2018, les nouvelles voitures et nouveaux véhicules légers sont soumis à une taxe plus élevée (malus) reposant sur leurs émissions de CO₂ pendant les trois premières années. Pour les véhicules diesel, une taxe environnementale et une taxe sur les carburants sont ajoutées au malus afin de refléter leur plus grande incidence sur la pollution atmosphérique locale et de compenser le taux réduit de la taxe sur l’énergie appliqué au gazole. Le bonus climatique, qui subventionnait l’achat de véhicules à faibles émissions, a été supprimé en 2022 (chapitre 2).

L’augmentation de l’utilisation de véhicules électriques rendra nécessaire la tarification routière pour faire face aux externalités liées aux transports et à la diminution des recettes des taxes sur les carburants et les véhicules. Si les taxes sur les carburants conviennent bien pour réduire les émissions de carbone, les taxes fondées sur la distance parcourue et les péages urbains sont plus efficaces pour remédier à de nombreuses externalités liées au transport routier (van Dender, 2019). L’augmentation des péages urbains à Göteborg et à Stockholm a produit des résultats positifs pour l’environnement et la mobilité (Börjesson, 2018). Il est possible de mettre en œuvre des péages urbains ou des taxes de stationnement dans d’autres villes comme Malmö et Uppsala pour internaliser les externalités et basculer vers d’autres modes de transport (Pyddoke et Lind, 2024). La Suède devrait également modifier ses péages routiers pour les poids lourds afin de tenir compte de la distance parcourue et de mieux refléter les coûts de leur utilisation sur la pollution de l’air et le climat. Elle applique un péage routier aux véhicules lourds (de plus de 12 tonnes) sur les routes principales, qui varie en fonction des normes Euro et du nombre d’essieux. Cette taxe repose sur la durée mais ne change pas avec la distance parcourue.

Comme recommandé en 2014 (OCDE, 2015), la Suède a analysé la panoplie de dispositions incitatives en vigueur dans le secteur des transports (Trafikanalys, 2024a; 2024b; 2018). Cependant, les conclusions n’ont pas toujours été suivies d’effet. Par exemple, la décision du Parlement en 2022 (éclairée par une commission spécialisée) d’instaurer une nouvelle réduction d’impôt pour les déplacements pendulaires, différenciée selon les régions, fondée sur la distance et neutre en matière de mode de transport, n’a finalement pas été mise en œuvre. Au contraire, les déductions fiscales pour l’utilisation d’une voiture pour se rendre au travail ou pour les voyages d’affaires ont augmenté en 2023. La cohérence des instruments économiques s’appliquant aux transports doit être améliorée.

En vertu de l’ODD 12 (Objectif de développement durable 12),8 la Suède s’engage à rationaliser les subventions inefficaces aux combustibles fossiles. Elle n’a toutefois pas adopté d’objectifs intermédiaires à cet effet (MoCE, 2024d). Comme les autres pays de l’OCDE, la Suède soutient les énergies fossiles au moyen des dépenses fiscales (OCDE, 2023b). La taxe réduite sur l’énergie qui s’applique au gazole utilisé dans les véhicules à moteur constitue la principale source de manque à gagner des recettes (MoF, 2024c). Viennent ensuite les taxes réduites sur l’énergie et le carbone s’appliquant au gazole utilisé dans l’agriculture, la pêche et la sylviculture ainsi que des exonérations pour le transport maritime intérieur et l’aviation intérieure. Pour la période 2022-23, ces mesures représentaient près de 0.3 % du PIB annuel ou 40 % des recettes fiscales sur les carburants (MoF, 2024c ; SCB, 2024b). De plus, la hausse de la déduction de l’impôt sur le revenu au titre des frais de déplacement domicile-travail en voiture en 2023 a engendré des dépenses fiscales à hauteur de 7.8 milliards SEK (0.12 % du PIB).

La taxe sur l’essence (la référence nationale) baissant plus rapidement que celle sur le gazole, les dépenses fiscales liées aux énergies fossiles diminueront considérablement entre 2022 et 2025 (MoF, 2024c). Néanmoins, le recul des taxes sur les carburants affaiblit l’incitation à réduire les émissions liées aux transports. Cela souligne la nécessité d’évaluer régulièrement l’incidence des dépenses sur l’environnement dans le contexte national, comme c’est le cas en Belgique, en Allemagne et en Italie (MASE, 2022; SFP Finances, 2024; UBA, 2021).

La Suède devrait en outre évaluer systématiquement les incitations susceptibles de nuire à la biodiversité, comme l’exige la cible 18 du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal. Par exemple, l’aide au revenu couplée à la production bovine dans le cadre de la PAC maintient les effectifs de bétail et les émissions associées à la fermentation entérique.

Entre 2010 et 2022, les émissions de gaz à effet de serre (GES), hors émissions et absorptions du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) ont chuté de 29 %, soit plus rapidement que la moyenne de l’UE de 19 % (OCDE, 2024h). Une large part des réductions d’émissions de la Suède à ce jour s’explique par un abandon progressif des énergies fossiles pour la production d’électricité et le chauffage. Le passage aux énergies renouvelables est une priorité politique de longue date en Suède, et le développement de l’électronucléaire à grande échelle a également joué un rôle important pour réduire la dépendance à l’égard des énergies fossiles. En 2022, les énergies renouvelables représentaient plus des deux tiers de la production d’électricité et les intensités d’émissions de GES par habitant et par unité de PIB étaient les plus faibles de l’Union européenne (Graphique 2). La Suède a atteint son objectif pour 2020 pour les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE) et a rempli ses engagements au titre du Protocole de Kyoto (2008-12 et 2013-20) (Graphique 3).

La Suède est régulièrement classée parmi les meilleurs pays sur le tableau de bord européen de l’éco-innovation (CE, 2023b). Cela reflète les dépenses publiques élevées en matière de recherche-développement et déploiement (RD-D) dans les domaines de l’environnement et de l’énergie ainsi qu’une forte activité en matière de brevets. La Suède fait figure de précurseur du point de vue des progrès technologiques pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC). Les investissements en capital-risque dans les jeunes pousses et les entreprises en hypercroissance dans le domaine des technologies climatiques ont augmenté sensiblement au cours de la période 2019-23, contribuant à renforcer la compétitivité industrielle à la fois à l’échelle nationale et dans l’Union européenne (CE, 2024c).

La Suède vise la neutralité carbone à l’horizon 2045, suivie d’émissions négatives, avec une réduction d’au moins 85 % des émissions sur le territoire suédois. Des mesures supplémentaires, comme les réductions d’émissions vérifiées à l’étranger, l’augmentation des puits de carbone ainsi que le captage et le stockage du carbone d’origine biologique (BECSC), peuvent compenser les 15 % restants. Les réorientations politiques récentes, notamment dans le secteur des transports (voir plus bas), ont remis en question la capacité de la Suède à atteindre les objectifs climatiques juridiquement contraignants, à l’échelle nationale et de l’UE, les émissions du pays devant augmenter en 2024. Les dernières prévisions officielles estiment l’écart d’émissions par rapport à l’objectif fixé pour 2045 à près de 22 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone (Mt CO₂e) en l’absence de mesures supplémentaires, et à 11 Mt CO₂e en faisant pleinement usage des mesures supplémentaires (Graphique 3) (MoCE, 2024d).

Pour les secteurs hors SEQE, l’écart cumulé par rapport à l’objectif de 2030 est estimé entre 1 et 9 Mt CO₂e. Pour le secteur UTCATF, l’écart prévu pour l’année 2030 se situe autour de 7 Mt CO₂e dans un scénario présentant une croissance moyenne des forêts, et jusqu’à 19 Mt CO₂e en cas de croissance réduite des forêts. Le projet de loi de finances pour 2025 vise à inverser la hausse des émissions en proposant notamment des mesures dans le secteur des transports (MoF, 2024b). Leur adoption améliorerait les conditions permettant d’atteindre l’objectif fixé pour 2030 et réduirait l’écart par rapport à celui de 2045.9 Cependant, la perspective du projet de loi de combler l’écart par rapport à l’objectif du hors SEQE repose sur le scénario le plus optimiste, qui est associé à de grandes incertitudes, par exemple concernant les choix en matière de transport individuel lorsque les prix des carburants sont bas et que le nombre de voitures électriques immatriculées est en baisse. De plus, aucune nouvelle mesure n’a été proposée pour combler l’écart permettant de remplir l’objectif pour le secteur UTCATF. D’autres mesures seront nécessaires pour remplir l’objectif à long terme de 2045 (MoF, 2024b).

Historiquement, le vaste soutien des secteurs public et privé à une action climatique ambitieuse, associé à un engagement politique fort, a donné à la Suède un cadre d’action clair et prévisible. Cependant, les réorientations politiques récentes sur des sujets essentiels (mélange de carburants ou taxation, par exemple) érodent cette prévisibilité. Les pouvoirs publics soulignent l’importance d’adopter une perspective à long terme pour faire de la politique climatique une réussite et de la fonder sur la légitimité, la confiance, l’équité et l’acceptation, en mettant en place les conditions qui permettent au secteur privé et aux ménages d’agir. Ils ont lancé de nombreuses enquêtes, ou ont exprimé leur intention de le faire, afin d’examiner les mesures envisageables. Si le système d’enquête facilite un dialogue éclairé sur les politiques à suivre, il est long ; certaines recommandations ne sont prévues qu’en 2027, c’est-à-dire après les prochaines élections. Si l’action est retardée, les mesures à venir devront accélérer le rythme de la transition. Les milieux d’affaires ont déconseillé au gouvernement de revoir à la baisse l’ambition climatique, en raison des répercussions négatives sur la compétitivité.

Le cadre de la politique climatique de la Suède de 2017 est transparent et comprend trois volets : i) la loi sur le climat et le cadre de gouvernance associé ; ii) les objectifs de réduction des émissions ; iii) un Conseil indépendant sur la politique climatique. L’action climatique gouvernementale est examinée chaque année et fait l’objet d’évaluations mises à la disposition du public. Le gouvernement n’est pas obligé de répondre officiellement aux recommandations du Conseil sur la politique climatique. Toutefois, dans le cadre du projet de loi de finances annuel, il doit présenter un rapport sur le climat au Parlement pour montrer les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs.

La politique climatique de la Suède est également façonnée par les obligations de l’UE en matière de climat et d’énergie. Le cadre de la politique climatique de l’UE fournit à la Suède la flexibilité lui permettant de transférer jusqu’à 2 % de ses quotas du SEQE pour compenser les émissions dans les secteurs concernés par la répartition de l’effort. La Suède a notifié à la Commission européenne son intention d’exploiter pleinement la latitude d’action offerte par ce dispositif pour la période 2025-30. Cependant, si la Suède échoue à répondre aux exigences du règlement UTCATF, les allocations de quotas d’émission correspondant à l’écart seront automatiquement déduites au titre des secteurs soumis à la répartition de l’effort. Une autre souplesse permise par le cadre de l’UE réside dans la possibilité de mettre en réserve et d’emprunter des quotas annuels d’émissions ainsi que de vendre ou d’acheter des quotas d’émission à d’autres pays de l’UE. Les Plans nationaux énergie-climat (PNEC) actualisés de 2024 indiquent que l’excédent de quotas d’émission sera limité (CE, 2024c). Cela nécessite d’accélérer les réductions d’émissions à l’échelle nationale.

À mesure que croît l’ambition de la politique climatique de l’UE, l’ambition relative des objectifs nationaux des pionniers comme la Suède diminue. Cela vaut également pour l’énergie, où le PNEC actualisé de la Suède n’est pas conforme aux objectifs de l’UE concernant les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Le gouvernement a annoncé qu’une enquête publique sera menée dans l’optique de formuler des propositions sur la manière d’harmoniser les objectifs climatiques nationaux et ceux de l’UE.

La Suède entrant dans une nouvelle phase de sa transition climatique, le rôle des pouvoirs publics devient de plus en plus important pour définir des priorités, créer un environnement favorable et opérer les arbitrages inévitables. Les transformations de l’ampleur prévue entraînent à la fois des avantages économiques (p. ex. nouvelles industries) et des coûts (p. ex. destruction d’emplois). La stratégie climatique de la Suède ne met pas explicitement l’accent sur la garantie d’une transition climatique juste. Au lieu de cela, les répercussions sociales et économiques sont traitées dans le cadre du système général de protection sociale de la Suède. Si ce système est bien adapté pour aider les ménages traversant des changements structurels (statut d’emploi ou circonstances de la vie), il peut ne pas soutenir de manière adéquate les ménages devant faire face à des coûts accrus, notamment dans le contexte du transport de passagers ou de la consommation d’électricité. Les État membres de l’UE doivent présenter leurs plans sociaux pour le climat en juin 2025.

Les pouvoirs publics jouent également un rôle important en apportant leur appui aux régions pour répondre à l’évolution de la demande en matière d’infrastructures et de services. Les besoins du marché du travail de la transition ne sont devenus que récemment une priorité du gouvernement. Dans la partie septentrionale du pays, les services publics de l’emploi collaborent avec le secteur industriel ainsi qu’avec les établissements d’enseignement et de formation afin de répondre aux pénuries de main d’œuvre prévues par la transition. Une collaboration de cet ordre n’a toutefois pas été mise en place dans d’autres parties du pays. L’administration centrale est bien placée pour coordonner les nombreux acteurs participant à l’évaluation des besoins en compétences et à l’élaboration des mesures de formation et d’éducation en faveur de la transition climatique. Par ailleurs, étant donné que de nombreux projets liés au climat sont menés dans des zones septentrionales peu peuplées, il est nécessaire de réaliser des investissements complémentaires dans des infrastructures sociales de base afin d’attirer et de retenir la main d’œuvre qualifiée.

Les processus d’autorisation représentent un obstacle de taille à l’accélération et à la valorisation des énergies renouvelables. Il faut en moyenne neuf ans pour obtenir les permis nécessaires pour les projets d’éolien terrestre, l’un des plus longs délais en Europe (OCDE, 2023a). La part des permis acceptés chute également au fil du temps. Les pouvoirs publics reconnaissent la nécessité d’accélérer et de rationaliser le processus d’autorisation, de nombreuses enquêtes étudiant la manière de l’améliorer. En outre, de nombreuses industries souhaitant électrifier ou intensifier leurs activités n’ont pas accès au réseau en temps opportun. Cela retarde la transition écologique et crée des incertitudes pour les entreprises. En 2024, des modifications du Code de l’environnement et de la loi sur l’électricité visant à rationaliser le processus d’autorisation pour le développement des réseaux d’électricité ont été approuvées.

Les énergies renouvelables représentent près de la moitié de l’approvisionnement énergétique en Suède. L’Union européenne a un objectif contraignant dans ce domaine, d’au moins 42.5 % d’énergies renouvelables en 2030, objectif qu’elle cherche à faire passer à 45 %. Les États membres n’ont pas d’objectifs individuels, mais sont obligés de préciser les contributions nationales à l’objectif de l’UE dans leur PNEC. Les lignes directrices de l’UE recommandent un objectif de 76 % en Suède. Les projections nationales montrent que l’objectif recommandé ne sera pas atteint avec les mesures en place (MoCE, 2024d). La part de l’énergie issue de sources renouvelables devrait atteindre 67 % en 2030.

En 2023, la Suède a abandonné son objectif de 100 % de production d’électricité renouvelable à l’horizon 2040 au profit d’un objectif de 100 % de production d’électricité sans énergies fossiles. Parmi les facteurs motivant ce revirement figurent l’accent mis sur la résilience et la sécurité énergétique ainsi que le déséquilibre géographique entre l’offre et la demande d’énergie. L’ambition est de construire l’équivalent d’au moins deux réacteurs nucléaires à grande échelle d’ici à 2035. À l’horizon 2045, les pouvoirs publics prévoient qu’une expansion considérable sera nécessaire, qui pourrait correspondre à dix réacteurs à grande échelle, l’ampleur du développement devant être déterminée par le taux d’expansion du système d’électricité, le lieu de la nouvelle consommation et de la nouvelle production, le développement technologique des deux nouveaux réacteurs nucléaires et la possibilité de prolonger la durée d’exploitation des réacteurs existants.

Compte tenu de l’horizon temporel long, du coût élevé et des incertitudes techniques de l’expansion de la capacité nucléaire, ce regain d’intérêt porté à l’énergie nucléaire doit prendre en considération la totalité des coûts et des avantages. Les estimations du coût moyen actualisé de l’énergie (coûts d’exploitation, de maintenance et d’investissement) indiquent que le nucléaire est toujours plus cher que l’énergie éolienne ou solaire en Suède (GoS, 2024c; Holmberg and Tangerås, 2022; AIE, 2023; SEPA, 2024h). L’expérience montre également que l’État doit assumer une grande partie du risque financier de la nouvelle capacité nucléaire. Un modèle proposé en Suède pour le partage des risques met en évidence qu’un programme électronucléaire équivalent à approximativement quatre grands réacteurs augmenterait la dette du pays à hauteur d’un montant situé entre 300 milliards SEK (pas de surcoût) et 450 milliards SEK (50 % de dépassement de coût). Dans le premier scénario, la dette publique est susceptible de diminuer quelque peu à long terme en raison d’une hausse progressive des taux d’intérêt sur les prêts accordés par l’État et dans la mesure où les prêts de l’État devraient être refinancés par des prêts privés (MoF, 2024d). Dans le second scénario, la dette publique augmentera à long terme. Parallèlement, l’avenir des petits réacteurs modulaires reste flou. Leur conception doit encore être homologuée pour la construction et les coûts demeurent incertains.

En 2021, les administrations municipales ont mis leur veto à 78 % des projets d’énergie éolienne (OCDE, 2023a). La compensation financière proposée aux collectivités accueillant de nouveaux projets d’éolien et aux résidents habitant à proximité des nouveaux aménagements constitue une démarche positive pour améliorer l’acceptation (MoF, 2024b). De même, les forces armées suédoises ont mis leur veto à près de 90 % des projets d’éolien en mer à ce jour pour des questions de sécurité. Lors des modifications apportées aux plans d’aménagement de l’espace maritime, il sera important de tenir compte des multiples utilisations, potentiellement conflictuelles, des zones marines. La Suède devrait désigner des zones d’accélération des énergies renouvelables, comme l’exige la directive de l’UE révisée sur les énergies renouvelables.

La Suède devrait mettre l’accent sur des systèmes énergétiques plus intelligents et plus souples afin de réduire la demande globale. Entre 2005 et 2023, l’intensité énergétique a diminué de 38 %, conformément à la moyenne de l’UE (AIE, 2024a). La Suède a mis au point un système de chauffage urbain moderne exemplaire en faisant attention à la fois à l’efficacité énergétique, au recyclage de chaleur et à la chaleur renouvelable. Le pays joue le rôle de chef de file en matière de technologies de production combinée de chaleur et d’électricité. Des efforts supplémentaires sont requis pour atteindre l’objectif national de diviser par deux l’intensité énergétique sur la période 2005-30, un objectif que le gouvernement prévoit de revoir car il n'est pas jugé adapté à l'électrification substantielle prévue du secteur industriel.

L’électrification est un aspect central de la transition climatique en Suède. La demande d’électricité sans combustibles fossiles devrait plus que doubler d’ici à 2045 par rapport aux niveaux actuels, principalement en raison de l’augmentation de la consommation d’électricité dans l’industrie du fer et de l’acier. Certes, cela fera baisser les émissions de GES, mais au prix d’une hausse de l’utilisation d’énergie, ce qui est contraire à l’objectif de l’UE en matière de réduction de la consommation d’énergie. Les engagements de la Suède pour faire reculer la consommation d’énergie sont moins ambitieux que les réductions requises pour parvenir à l’objectif collectif de l’UE au titre de la directive actualisée relative à l’efficacité énergétique (MoCE, 2024d). De plus, le PNEC actualisé prévoit que la Suède n’atteindra pas les objectifs fixés pour 2030 par la directive. Si les pouvoirs publics peuvent considérer qu’il s’agit d’un arbitrage acceptable dans la poursuite des objectifs climatiques du pays, la Suède devra concilier l’augmentation prévue de la production d’électricité avec les exigences de l’UE.

Malgré une hausse du nombre de kilomètres parcourus, les émissions provenant du secteur des transports ont diminué de 34 % au cours de la période 2010-23 (SEPA, 2024i). Le transport routier est à l’origine de la plupart de ces émissions. Cependant, ces progrès sont très loin de l’objectif national de 70 % de réductions d’émissions à l’horizon 2030, que le gouvernement prévoit de revoir. Pour atteindre cet objectif, les émissions devront chuter en moyenne de 1 Mt CO₂e par an sur la période 2023-30 (SEPA, 2024i). Au lieu de cela, les changements d’orientation adoptés par le gouvernement devraient accroître les émissions associées aux transports en 2024. La capacité de la Suède à remplir l’objectif hors SEQE pour 2030 nécessite également des réductions substantielles des émissions dans le secteur des transports.

Dans une promesse électorale importante, le gouvernement s’est engagé à diminuer le coût des carburants. En 2023, l’obligation d’incorporation de biocarburants dans l’essence et le gazole a été réduite de 7.8 % et 30.5 % respectivement à 6 % dans les deux cas. Ce changement, initialement prévu pour 2024-26, devrait accroître les émissions en 2024 (MoCE, 2024d), tandis que les précédentes obligations d’incorporation auraient dû permettre de diviser par deux les émissions du secteur à l’horizon 2030. Le gouvernement a toutefois annoncé que l’obligation d’incorporation passerait à 10 % tant pour l’essence que pour le gazole à compter de juillet 2025 (GoS, 2024d). Pour répondre aux augmentations attendues des prix des carburants, les taxes sur les carburants diminueront encore, ce qui s’accompagnera de mesures de soutien ciblées. Si les propositions énoncées dans le projet de loi de finances pour 2025 (à l’exception des réductions de taxes sur les carburants) visent à améliorer la probabilité d’atteindre l’objectif 2030 et de réduire l’écart par rapport à l’objectif fixé pour 2045, elles ne suffiront pas à remplir l’objectif pour le transport intérieur (MoF, 2024b).

En 2023, les véhicules électriques à batterie et les véhicules électriques hybrides rechargeables représentaient 60 % des ventes automobiles et 11 % du parc de voitures particulières. La prime versée à l’achat d’une voiture électrique a été supprimée en 2022, alors que le coût total lié à la propriété et à la conduite des véhicules à faibles émissions se rapprochait de celui des véhicules à essence et diesel. En 2024, une nouvelle prime a été instaurée pour les automobilistes remplaçant un véhicule ancien par l’achat ou la location d’une voiture électrique. Dans le cadre du Fonds social pour le climat de l’UE, le projet de loi de finances pour 2025 a également proposé une autre prime pour les véhicules électriques, qui cible les groupes ayant besoin de soutien (vivant dans des zones peu peuplées, par exemple) (MoF, 2024b).

Le gouvernement a annoncé de nouveaux investissements dans les infrastructures de recharge, à la fois pour les véhicules électriques légers et lourds. Néanmoins, sur les 4.4 millions de voitures thermiques, un grand nombre sera encore en circulation en 2030. Des mesures complémentaires sont donc requises afin de réduire le plus possible l’utilisation de véhicule individuels, par exemple en garantissant des incitations cohérentes et en étendant les péages routiers (chapitre 1). Cela préparerait en outre le secteur à son inclusion à venir dans le SEQE-UE 2 en 2027 et à l’objectif de l’UE de zéro émission de CO₂ pour les voitures et camionnettes neuves en 2035.

Le secteur industriel est l’un des plus difficiles à décarboner. Pourtant, il joue un rôle majeur dans la réduction des émissions et le renforcement de la compétitivité de la Suède à l’international (GoS, 2024c). Les émissions du secteur varient en fonction des volumes de production et de la croissance économique. En 2023, elles étaient inférieures de 23 % par rapport au niveau de 2010, en grande partie grâce à l’électrification accrue, à l’utilisation des biocarburants et au renforcement de l’efficacité énergétique (SEPA, 2024j). Un fort soutien public à la recherche-développement a propulsé les entreprises suédoises à l’avant-garde des progrès technologiques. Pour réduire davantage les émissions, il faudra de nouvelles évolutions technologiques dans l’industrie du fer et de l’acier, des investissements importants dans les nouveaux procédés de production et un accroissement de l’approvisionnement en électricité. Cependant, la demande globale d’électricité devant doubler d’ici à 2045, les progrès en matière d’atténuation des émissions du secteur devraient contribuer à la hausse des prix de l’électricité. En outre, l’aide publique aux innovations technologiques risque de favoriser certaines technologies plutôt que le développement et la maturité d’approches potentiellement plus efficaces, notamment le recyclage du carbone en boucle fermée (OCDE, 2023a). Ces approches contribuent à ménager les ressources et à réduire les émissions, mais sont loin d’être au stade de la commercialisation.

L’intensité des émissions du secteur agricole suédois est inférieure à la moyenne de l’OCDE, mais les réductions d’émissions ont été minimes au cours des dix dernières années. Cette situation est commune à de nombreux pays de l’OCDE. La composition des émissions est restée inchangée, la fermentation entérique et les sols agricoles représentant respectivement 50 % et 40 % des émissions en 2022. Les émissions agricoles sont confrontées à de faibles prix du carbone ou ne sont pas tarifées (chapitre 1), et la plupart des mesures climatiques sont volontaires.

Les pouvoirs publics considèrent qu’il sera difficile de réduire davantage les émissions dans le secteur, que cela pourrait nuire à sa compétitivité et entraîner un transfert d’émissions, ce qui explique l’inclusion de mesures supplémentaires dans le cadre de la politique climatique (GoS, 2023). La Suède souhaitera peut-être suivre la mise en œuvre de la taxe agricole danoise pour étudier les aspects qu’elle pourrait adopter. À l’heure où la Commission européenne envisage de fixer un prix pour les émissions de GES de l’agriculture, la Suède devrait adopter une approche proactive en étudiant toutes les options disponibles et en pilotant des mesures possibles. Un axe complémentaire pourrait consister à réduire davantage les pertes et le gaspillage alimentaires ainsi qu’à influencer le comportement et les préférences des consommateurs. 

Le Plan stratégique de la Suède pour la PAC de l’UE fournit une occasion d’accroître l’ambition climatique dans le secteur agricole, notamment en conditionnant les paiements à la réduction effective des émissions. La Suède utilisera 30 %, soit près de 1.3 milliard EUR, de la contribution financière de la PAC de l’UE pour soutenir les objectifs environnementaux et climatiques, y compris le piégeage du carbone. Cela sera particulièrement utile étant donné que la Suède cherche à augmenter sa production alimentaire nationale tout en atteignant les objectifs environnementaux importants et en générant de la croissance et de l’emploi.

La cadre de la politique climatique de la Suède précise que les mesures supplémentaires peuvent représenter jusqu’à 15 % des réductions d’émissions totales nécessaires d’ici 2045. Celles-ci incluent : i) une augmentation des puits de carbone dans les forêts et les sols ; ii) la mise en œuvre du captage et du stockage du carbone (CSC) à partir de la combustion de la biomasse (BECSC) ; iii) la facilitation des réductions d’émissions vérifiées grâce à des investissements dans d’autres pays. Le recours à des mesures supplémentaires est destiné à compenser les émissions difficiles ou coûteuses à atténuer. Cependant, les trois groupes sont complexes et se caractérisent par de longs délais de réalisation, ce qui souligne une fois de plus l’importance de limiter la dépendance à l’égard de ce genre de mesures pour atteindre les objectifs climatiques. De plus, il existe un grand nombre d’incertitudes et de risques associés à leurs contributions éventuelles aux objectifs climatiques de la Suède. Par exemple, l’ampleur des résultats d’atténuation pouvant provenir de l’étranger est incertaine en raison des objectifs rigoureux de l’UE et du marché relativement immature de l’article 6 de l’Accord de Paris (voir ci-après).

Les forêts et les espaces boisés représentent près de 70 % de la superficie terrestre de la Suède. Le pays présente des absorptions nettes de carbone élevées grâce au secteur UTCATF, mais le niveau de piégeage est en baisse. La progression de l’exploitation forestière, la diminution de la croissance des forêts, en partie due aux effets du changement climatique, ainsi qu’une réduction de la séquestration du carbone par les forêts vieillissantes contribuent à cette tendance à la baisse. En vertu du règlement relatif au secteur UTCATF de l’UE, la Suède est tenue d’accroître ses absorptions annuelles nettes de carbone de près de 4 Mt CO₂e d’ici 2030 par rapport à la moyenne de la période 2016-18. Le pays n’est cependant pas bien parti pour remplir cette obligation et les projections indiquent que les absorptions nettes de carbone pourraient continuer à diminuer au fil du temps. L’effet du changement climatique sur la croissance et la santé des forêts est une variable inconnue importante.

Pour atteindre l’objectif du secteur UTCATF, la Suède doit prendre des mesures complémentaires. Aujourd’hui, peu d’instruments d’action s’attaquent directement aux émissions et aux absorptions dans le secteur UTCATF. En 2022, le gouvernement a lancé une enquête multipartite afin de proposer une stratégie avec des objectifs intermédiaires, des orientations et des mesures permettant à la Suède de répondre à ses obligations internationales et à l’égard de l’UE tant en matière de biodiversité que pour le secteur UTCATF, cette proposition étant attendue en février 2025. En 2024, une enquête a été lancée pour examiner la politique forestière nationale à la lumière des évolutions au sein de l’Union européenne, mais aussi pour envisager des mesures pour une sylviculture durable et compétitive à long terme.

La Suède fait figure de précurseur des technologies de CUSC, notamment de BECSC. Sur la base du paysage actuel du soutien opérationnel en matière de BECSC, on estime que le captage de 1.7 à 2.6 Mt CO₂ est possible d’ici à 2030 (AIE, 2024b), avec un potentiel pouvant atteindre 3-10 Mt CO₂ à l’horizon 2045 (GoS, 2020). Actuellement, tous les projets de CUSC sont dans la phase de planification. Certaines décisions d’investissement sont attendues en 2024, mais près de la moitié des projets restent incertains.

Pour que le déploiement du CSC s’effectue à grande échelle, il faut un appui tant réglementaire qu’économique. Une enquête publique examine la façon dont les processus d’autorisation peuvent être raccourcis et simplifiés. Les pouvoirs publics apportent également une aide financière directe. À ce jour, celle-ci est essentiellement passée par le programme « Industrial Leap », un programme de soutien visant à réduire les émissions dues aux procédés industriels, à contribuer à l’atteinte des émissions négatives au moyen des technologies de BECSC et à accompagner des projets stratégiques pour la transition de l’industrie. En 2024, un nouveau programme de soutien sous la forme d’une enchère inversée pour le CO₂ d’origine biologique a été mis en place. Ce programme permet aux entreprises d’émettre des offres relatives au volume de CO₂ d’origine biologique qu’elles sont captables de piéger et de stocker tout en précisant le coût de ces opérations. Les entreprises (une ou plusieurs) qui demandent le montant d’aide le plus faible par tonne de CO₂ d’origine biologique supprimée remportent l’enchère et reçoivent une aide financière destinée à l’investissement et aux dépenses opérationnelles pour une période de 15 ans. Le gouvernement peut engager jusqu’à 36 milliards SEK (près de 3 milliards EUR) sur la période 2026-46. Les bénéficiaires peuvent vendre les crédits carbone liés à leurs émissions négatives sur les marchés volontaires du carbone.

Malgré l’ambition de l’engagement financier, le nombre de bénéficiaires éligibles au programme d’enchères sera limité. Il sera donc important d’étudier d’autres solutions incitatives avec une application plus large. L’octroi de crédits d’impôt pour le carbone piégé en est un exemple. Faire partie d’un pôle ou d’une plateforme de CUSC peut également contribuer à réduire les coûts de transport et de stockage (Dechezleprêtre, Mulligan et Vitkova, à paraître). Cependant, le développement de ce type de plateformes nécessite une planification minutieuse ainsi qu’une coordination intersectorielle et, dans le cas de la Suède, par-delà les frontières nationales.

À mesure que le secteur se développe, il faut prêter particulièrement attention aux risques associés. Par exemple, l’efficacité des technologies de CUSC pour le captage du carbone et l’énergie supplémentaire requise pour l’ensemble du processus (captage, transport et stockage) sont des éléments encore mal compris. Les technologies actuelles conviennent parfaitement pour les émissions de source ponctuelle présentant des concentrations élevées de CO₂, ce qui est le cas de la plupart des installations en Suède. Pour les sources d’émission se trouvant dans des lieux éloignés ou présentant une faible concentration de CO₂, l’économie des technologies de CUSC peut poser des problèmes. Les cadres réglementaires associés évoluent également. Si la directive de l’UE sur le stockage géologique du CO₂ a été adoptée en 2009, la Suède ainsi que cinq autres pays européens ont demandé un meilleur cadre réglementaire en Europe pour le transport transfrontalier du CO₂ capté en 2024. La Suède a également signé des accords bilatéraux avec la Norvège et le Danemark autorisant le transport transfrontalier de CO₂ à des fins de stockage géologique.

Pour répondre à ses objectifs climatiques nationaux, la Suède peut, entre autres, faire appel à l’article 6 de l’Accord de Paris pour mettre en œuvre de manière collaborative des actions d’atténuation dans d’autres pays, appuyant ainsi une ambition globale d’atténuation plus élevée. Les pouvoirs publics envisagent également d’acheter des quotas d’émission à d’autres pays de l’UE afin de remplir leurs engagements au titre des règlements concernant le secteur UTCATF et les objectifs hors SEQE pour 2030.

La Suède a joué un rôle actif dans les négociations sur le climat relatives à l’article 6 et a conclu des protocoles d’accord avec la Zambie, le Népal, le Rwanda et la République dominicaine ainsi qu’un accord bilatéral avec le Ghana, des discussions étant en cours avec d’autres pays. La Suède travaille en outre avec les organisations internationales et les banques multilatérales de développement afin de faciliter la mise en œuvre des collaborations prévues par l’article 6. Pour faire progresser la compréhension des règles internationales mises en place par l’article 6, la Suède a également signé un protocole d’accord avec la Suisse, dans le but de piloter les transferts internationaux et la notification des absorptions d’émissions.

Il existe toutefois de multiples obstacles à l’augmentation de la part des absorptions et des réductions d’émissions vérifiées hors de Suède. Parmi les difficultés potentielles pour accroître les activités de la Suède au titre de l’article 6 figurent les capacités limitées dans les pays hôtes, la longueur des délais d’exécution des projets et les risques dus aux négociations en cours autour de l’article 6 et à l’évolution des règles. Le marché de l’article 6 en est encore à ses prémices, ce qui rend les coûts de transaction élevés sur ces marchés. Par ailleurs, il existe des risques associés à chaque projet, comme celui de ne pas parvenir aux effets escomptés en matière d’atténuation ou que les pays hôtes ne souhaitent plus autoriser les résultats d’atténuation. Dans le contexte de l’UE, les allocations de quotas d’émission ont par le passé été obtenues auprès des nouveaux États membres affichant des objectifs de réduction des émissions moins élevés. Cependant, la disponibilité de ces quotas se fait plus rare à mesure que la politique climatique et énergétique de l’UE devient plus rigoureuse.

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