Études économiques de l'OCDE : Danemark 2024 (version abrégée)

Caroline Klein

Jonathan Smith

L’économie danoise s’est rapidement redressée après la crise liée au COVID-19 et s’est montrée résiliente face aux perturbations qui ont suivi la crise énergétique et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine en 2022, même si la croissance est maintenant en train de ralentir (Graphique 1.1). Malgré la flambée des prix des produits de base et le fléchissement de l’activité observé chez les principaux partenaires commerciaux du Danemark, celui-ci a connu une croissance vigoureuse de sa production industrielle, tirée par un petit nombre de secteurs d’activité à haute valeur ajoutée, et les services se sont totalement remis des effets de la pandémie. Le niveau de vie reste élevé. L’emploi a atteint un niveau record, y compris pour des groupes caractérisés de longue date par des difficultés d’intégration. Les mesures décisives et ciblées prises par les pouvoirs publics ont contribué à ces bons résultats, tout en permettant de conserver des finances publiques saines. Les initiatives des autorités ont contribué à empêcher des pénuries d’énergie en diversifiant les sources d’approvisionnement, ainsi qu’en favorisant les économies d’énergie et les investissements verts.

Le ralentissement actuel de l’économie devrait réduire les risques de surchauffe et atténuer l’inflation, mais il masque également de fortes disparités. L’économie danoise fonctionne à deux vitesses, la croissance du PIB ayant été essentiellement alimentée par le secteur pharmaceutique (Graphique 1.1, partie B). La croissance de la productivité a été inégale suivant les secteurs et étayée par les entreprises multinationales réalisant des activités de production à l’étranger. Des objectifs ambitieux de décarbonation de l’économie ont été définis, qui consistent notamment à parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2045. Si le Danemark a réalisé des progrès substantiels dans la conception de politiques d’atténuation du changement climatique efficaces, des actions supplémentaires sont nécessaires pour encourager les avancées technologiques et réduire davantage les émissions dans tous les secteurs.

Le nouveau programme du gouvernement intègre un train de réformes structurelles axé sur ces problèmes et, suivant l’approche traditionnelle d’élaboration consensuelle des politiques publiques fondée sur des données probantes, des commissions d’experts ont été mises sur pied pour travailler sur différents domaines prioritaires (Encadré 1.1). Des réformes complémentaires seront nécessaires pour que le Danemark puisse conserver son niveau de vie élevé et continuer d’avancer sur la voie du progrès. Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :

• La viabilité à long terme des finances publiques passe par de futures augmentations de l’âge effectif de la retraite et une réduction du recours aux régimes de retraite anticipée. La marge de manœuvre budgétaire est importante, mais à moyen terme, pour continuer à respecter les règles budgétaires tout en préservant le haut niveau de qualité des services publics, il faudra réaliser des économies et des gains d’efficience.

• Afin d’adapter le marché du travail aux évolutions démographiques, technologiques et environnementales, les autorités devront réduire les contre-incitations au travail, modifier le système d’enseignement et de formation pour qu’il corresponde à l’évolution des besoins de compétences, et lever les obstacles injustifiés aux recrutements internationaux dans les domaines où existent des pénuries de main-d’œuvre.

• Le Danemark a accompli des progrès considérables en matière d’atténuation du changement climatique, mais pour atteindre les objectifs ambitieux qui ont été fixés et renforcer l’adaptation climatique, les pouvoirs publics devront prendre des mesures supplémentaires, en s’attachant en particulier à accélérer le déploiement des capacités de production d’électricité verte et à donner un prix aux émissions de gaz à effet de serre d’origine agricole.

Le Danemark a enregistré des résultats relativement bons en termes de PIB et sur le plan commercial depuis 2020, mais sa croissance s’est essoufflée et son économie a fonctionné à deux vitesses au cours de l’année écoulée (voir le Graphique 1.1, partie B, et le Graphique 1.2, partie A). La croissance économique a ralenti, passant de 6.8 % en 2021 à 2.7 % en 2022, les flambées des prix de l’énergie et des produits alimentaires tirant l’inflation vers le haut et affaiblissant la demande intérieure. La production industrielle et les résultats à l’exportation ont nettement augmenté à la suite de la crise liée au COVID-19 et sont nettement supérieurs à leur niveau de 2019, mais leur principal moteur a été le dynamisme de l’activité dans le secteur du transport maritime et dans l’industrie pharmaceutique (Graphique 1.2, parties B, C et D). Les autres secteurs industriels ont été touchés par le ralentissement des échanges internationaux (Banque nationale du Danemark, 2023a). Le PIB hors industrie pharmaceutique du premier semestre de 2023 a été inférieur d’un demi-point à celui du premier semestre 2022 (Statistics Denmark, 2023). Dans le même temps, l’excédent des paiements courants a atteint 13.4 % du PIB en 2022, soit un des niveaux les plus élevés observés dans la zone OCDE, en raison des bonnes performances des secteurs exportateurs, notamment de l’industrie pharmaceutique et du transport maritime, et du solde des revenus.

La croissance de l’emploi a été vigoureuse, compte tenu du récent ralentissement de l’activité économique (Graphique 1.3). Après une baisse de courte durée en 2020, l’emploi s’est rapidement redressé et dépassait son niveau d’avant la pandémie de 3 % en 2022. Après avoir atteint un point haut de 6.4 % à la mi-2020, le taux de chômage a reflué à 4.5 %, et des pénuries de main-d’œuvre ont été signalées dans la quasi-totalité des secteurs de l’économie (voir le chapitre 2). Les tensions se sont certes atténuées depuis le début de 2023 et le chômage a modérément augmenté, mais les difficultés de recrutement demeurent plus marquées qu’avant la pandémie, puisque plus de 30 % des employeurs indiquent que les pénuries de main-d’œuvre entravent l’exercice de leurs activités dans les secteurs de la construction et des services. La bonne tenue du marché du travail a coïncidé avec une baisse de la croissance de la productivité depuis 2022, abstraction faite des entreprises danoises dont les activités de production sont réalisées à l’étranger (Danmarks Nationalbank, 2023a).

L’immigration de travail a étayé la forte croissance de l’emploi et contribué à atténuer ces pénuries. Le nombre de salariés internationaux a augmenté de 31 % entre décembre 2019 et mai 2023 (Ministry of Economics, 2023), en raison de l’amélioration du taux d’emploi des résidents nés à l’étranger, d’une accélération des recrutements internationaux et de l’effet stimulant induit par les réfugiés ukrainiens depuis 2022 (voir le chapitre 2). Environ 30 000 permis de séjour ont été attribués à des Ukrainiens en vertu de dispositions spécifiques (Loi spéciale) et environ 50 % des adultes déplacés originaires d’Ukraine avaient un emploi à la mi-2023.

L’inflation a commencé à augmenter pendant la reprise qui a fait suite à la pandémie en raison de goulets d’étranglement au niveau de l’offre et de la vigueur de la demande (Danmarks Nationalbank, 2023b ; Harr and Spange, 2023). Elle s’est accentuée du fait de l’envolée des prix de l’énergie déclenchée par la guerre en Ukraine, ce qui s’est traduit par le taux d’inflation le plus élevé enregistré depuis les années 1980 (Graphique 1.4, parties A et B). Après avoir atteint un pic de 10 % en octobre 2022, l’inflation globale a rapidement diminué pour s’établir à 0.6 % en novembre 2023, sur fond de normalisation des prix des produits de base. Le taux d’augmentation des prix des produits alimentaires a diminué de plus de 10 points de pourcentage, tandis que les prix de l’électricité et du gaz reculaient d’environ 20 % au cours de l’année écoulée.

L’inflation sous-jacente a atteint un pic de 6.7 % en février 2023 et reflué depuis, la baisse des prix à la production étant progressivement répercutée sur les consommateurs. La diminution des prix de l’énergie y a contribué en réduisant le coût des intrants intermédiaires, et les coûts non énergétiques ont commencé à baisser à la mi-2023 (Graphique 1.4, partie D). À 3 % en novembre, l’inflation sous-jacente demeurait cependant élevée, s’établissant nettement au-dessus de son niveau d’avant la crise (aux alentours de 1 % en 2021). Cette viscosité de l’inflation sous-jacente était essentiellement imputable à l’inflation dans le secteur des services, qui était d’environ 5 % au premier semestre de 2023. Les coûts unitaires de main-d’œuvre ont contribué à l’augmentation des prix, mais leur hausse est restée limitée (Graphique 1.4, partie C). En revanche, la contribution des bénéfices à l’inflation a diminué depuis la fin de 2022, et elle était négative au deuxième trimestre de 2023. Le déflateur du PIB a fortement augmenté, cette hausse étant principalement le fait de certains secteurs comme les transports, les services d’utilité publique, les activités extractives et l’agriculture (Danmarks Nationalbank, 2023a).

Dans le cadre d’un système flexible de négociations salariales dans le secteur privé, caractérisé par des accords de branche d’ordre général laissant des possibilités considérables de négociations au niveau de chaque entreprise, les salaires réels ont nettement diminué en 2022, les salaires nominaux ayant beaucoup moins augmenté que l’inflation (voir le Graphique 1.3, partie B). En 2023, la croissance des salaires est restée limitée, mais elle s’est accélérée au second semestre. Compte tenu des dernières conventions collectives signées au printemps 2023, on table sur une augmentation des salaires nominaux d’au moins 9 à 10 % environ au cours des deux prochaines années, qui compenserait partiellement les pertes de pouvoir d’achat.

Alors que les prix de l’électricité et du gaz figuraient déjà parmi les plus élevés de l’Union européenne (UE), en raison de taxes élevées, ils ont presque doublé en l’espace de quelques mois en 2022 (Graphique 1.5). Malgré une dépendance relativement faible vis-à-vis de l’énergie en général, et du gaz en particulier, ainsi que des importations énergétiques par rapport à d’autres pays de l’UE, le Danemark a connu en 2022 une inflation comparable à celle observée à l’échelle de l’Union européenne. Les entreprises ont rapidement répercuté les hausses de leurs coûts de production sur les prix à la consommation (Danmarks Nationalbank, 2022a). Les pouvoirs publics ont adopté des mesures relativement modestes mais adaptées pour soutenir les ménages et les entreprises touchés par l’envolée des prix de l’énergie (Encadré 1.2), tout en se tournant vers d’autres sources d’approvisionnement en énergie. Les autorités ont pris des initiatives pour réduire la dépendance à l’égard du gaz naturel russe, notamment en diversifiant les sources d’approvisionnement en énergie grâce à l’acheminement de gaz norvégien via le nouveau gazoduc de la Baltique, en prolongeant l’exploitation de centrales à combustibles fossiles, et en octroyant des aides financières en vue de l’abandon progressif du chauffage au gaz. Le Danemark devrait devenir exportateur net de gaz en 2024, compte tenu de la reprise de l’exploitation du gisement de gaz de Tyra et du développement de la production de biogaz.

Les mesures prises face à la crise énergétique ont contribué à préserver la vigueur des signaux de prix, tout en protégeant en partie les plus vulnérables. Conjuguées à la douceur de l’hiver 2022/23 et aux investissements réalisés en matière d’efficacité énergétique, elles ont contribué à faire diminuer la consommation d’énergie (voir le Graphique 1.5). Dans le même temps, la réduction non ciblée du taux de la taxe sur l’électricité, qui a été ramené entre janvier et juin 2023 au niveau du minimum autorisé par l’UE, alors que les prix de l’électricité étaient déjà orientés à la baisse, a affaibli les incitations tarifaires aux économies d’énergie. Comme cela a été indiqué dans la précédente Étude économique, une taxation excessive de l’électricité nuit à l’augmentation de sa part dans la consommation d’énergie (OECD, 2021a). Il faudrait réduire la taxe sur l’électricité pour soutenir les investissements verts, mais tout en la maintenant à un niveau suffisant pour favoriser les économies d’énergie.

Les entreprises ont bien résisté à la crise liée au COVID-19 et à la montée de leurs coûts de production, mais on relève des signes de fléchissement de l’activité dans l’économie danoise. Seuls quelques secteurs ont vu leur production reculer entre 2019 et 2022 (Graphique 1.6, partie A) et la croissance de l’emploi a été généralisée (voir le chapitre 2). Par ailleurs, depuis 2022, la croissance de la production industrielle était essentiellement tirée par le secteur pharmaceutique, dont la production est principalement réalisée à l’étranger, ce qui souligne l’importance grandissante que revêtent les entreprises multinationales dans les exportations et en tant que moteur de croissance. Le nombre de faillites a augmenté, dépassant son niveau d’avant la crise, mais il a diminué au premier semestre de 2023 (Graphique 1.6, partie B). Après une hausse modérée, essentiellement imputable à l’augmentation des prix de l’énergie et du fret dans les secteurs des transports et des services d’utilité publique, la part des bénéfices dans la valeur ajoutée totale est revenue depuis la mi-2022 à son niveau moyen sur longue période (Graphique 1.6, partie C).

La forte inflation et la confiance dégradée ont pesé sur la demande intérieure. Malgré l’ampleur de l’excès d’épargne lié à la pandémie, la consommation privée a diminué en volume tandis que le pouvoir d’achat reculait et que l’épargne s’accroissait. Au dernier trimestre de 2022, la baisse des salaires réels s’établissait à 6 % en glissement annuel. Les ménages à faible revenu et les personnes sans emploi ont été les plus durement touchés par l’inflation (Danmarks Nationalbank, 2023c ; Graphique 1.7). Les bénéficiaires de prestations d’aide sociale ont subi de lourdes pertes de revenu, ces prestations étant indexées sur la croissance des salaires avec un décalage de deux ans. Ce mécanisme d’indexation est généreux et joue un rôle de stabilisateur automatique lorsque l’inflation est faible, mais il ne protège pas les bénéficiaires de prestations sociales en temps opportun lors des épisodes d’inflation élevée. Une indexation plus rapide des prestations aurait amélioré la protection des ménages les plus pauvres par rapport à des mesures ponctuelles, même si cela serait allé de pair avec un certain recul du niveau de vie et aurait accentué les tensions inflationnistes. La vulnérabilité des individus face à la montée des prix de l’énergie a par ailleurs été plus marquée lorsqu’ils étaient dans l’incapacité de se tourner vers des sources d’énergie moins coûteuses (en optant par exemple pour le chauffage urbain) ou d’investir dans les économies d’énergie. Les personnes vivant en zone rurale et les retraités sont plus exposés, les premiers ayant davantage recours à des sources de chauffage individuelles (par opposition au chauffage urbain) et les seconds étant davantage tributaires des propriétaires de leurs logements pour la réalisation d’investissements destinés à améliorer leur efficacité énergétique (tels que des travaux de rénovation ou des modifications du système de chauffage).

La croissance économique devrait refluer à 1.3 % en 2023 et à 1.2 % en 2024, soit le taux annuel le plus faible observé depuis 2014, abstraction faite de l’année 2020 (Tableau 1.1). La forte inflation, l’atonie de la demande mondiale et le resserrement de la politique monétaire ont freiné l’activité en 2023. Une reprise lente va s’ensuivre, la croissance du PIB s’établissant à 1.5 % en 2025. La diminution des prix de l’énergie soutiendra la demande des principaux partenaires commerciaux du Danemark et des consommateurs danois. Conformément aux résultats des négociations salariales du printemps 2023, la croissance des salaires réels reprendra et étayera le pouvoir d’achat des ménages. Dans le même temps, le durcissement des critères d’octroi des prêts et le niveau élevé des coûts d’emprunt pèseront sur l’investissement. L’activité devrait ralentir dans le secteur de la construction sur fond de fléchissement du marché du logement. L’inflation devrait refluer de 7.7 % en 2022 à 2.5 % en 2025. La baisse des prix de l’énergie et des produits alimentaires de base va progressivement transparaître dans les prix de détail, mais l’inflation sous-jacente restera légèrement supérieure à son niveau normal et pourrait s’avérer plus persistante.

L’incertitude qui entoure les perspectives économiques est forte et tient pour l’essentiel à l’évolution future des échanges ainsi que des prix (Tableau 1.2.). Le Danemark est une petite économie ouverte exposée à l’évolution de la politique commerciale de ses principaux partenaires commerciaux (Encadré 1.3). Jusqu’ici, la demande d’exportations danoises est restée vigoureuse, mais elle pourrait être affectée par un renforcement des mesures de restriction des échanges adoptées par des partenaires commerciaux non membres de l’UE, qui ralentirait le commerce international et les activités de transport international de marchandises. À l’inverse, une accélération de l’investissement vert en Europe soutiendrait la demande étrangère de biens environnementaux danois (notamment d’éoliennes). Sur le plan intérieur, des tensions persistantes sur le marché du travail pourraient provoquer une croissance des salaires plus forte que ne le laissent augurer les dernières négociations salariales, ralentir le recul de l’inflation et stimuler l’activité. Les anticipations d’inflation sont néanmoins restées bien ancrées, et la possibilité qu’une spirale des salaires et des prix remette en cause la stabilité macroéconomique est considérée comme un risque extrême. En revanche, l’emploi et le nombre d’heures travaillées pourraient diminuer plus rapidement que prévu, notamment dans les secteurs où la productivité a reculé, entraînant une réduction de la demande intérieure et de l’activité.

La politique monétaire a été resserrée rapidement et les taux directeurs sont passés de -0.6 % en juin 2022 à 3.60 % en septembre 2023. La couronne danoise étant arrimée à l’euro, l’orientation de la politique monétaire est liée aux décisions de la BCE. La banque centrale danoise n’a pas d’objectif d’inflation. Son mandat principal est le maintien de la stabilité du taux de change de la couronne danoise avec l’euro. Depuis 2022, l’écart par rapport au taux directeur de la BCE a augmenté de 30 points de base à la suite de tensions à l’appréciation sur la couronne danoise. Si le régime de taux de change fixe en place depuis longtemps reste le fondement de la stabilité macroéconomique et réduit les incertitudes liées à la volatilité des taux de change, il est important que la demande intérieure soit gérée de manière à assurer la stabilité macroéconomique. L’inflation a été largement conforme à celle de la zone euro en 2022, mais elle s’est repliée plus rapidement au premier semestre de 2023, semblant indiquer que le dosage des politiques macroéconomiques était globalement approprié. La banque centrale doit maintenir l’arrimage à l’euro, conformément à son mandat, et ajuster les taux d’intérêt si nécessaire. Si le contexte monétaire venait à dévier du cycle économique danois, des leviers budgétaires et macroprudentiels devraient être activés en réponse.

Le resserrement monétaire a contribué à stabiliser l’inflation. La hausse des coûts d’emprunt et des charges d’intérêts a freiné la demande intérieure, notamment dans le secteur de la construction. La répercussion de l’évolution des taux d’intérêt sur les nouveaux prêts a été relativement importante au Danemark, dans la mesure où les prêts hypothécaires sont étroitement liés aux conditions de financement en vigueur sur les marchés de capitaux en raison de règles strictes d’appariement entre les prêts hypothécaires et les obligations qui servent à les financer. La répercussion de la hausse des taux du marché sur les charges d’intérêts des emprunteurs a été progressive, en raison de la durée pendant laquelle des intérêts fixes sont servis sur les prêts, et l’essentiel de son impact devrait se faire sentir en 2023 (Danmarks Nationalbank, 2023d). En août 2023, plus de la moitié des propriétaires ayant contracté des emprunts hypothécaires à taux variables avaient vu leurs taux ajustés plus d’une fois depuis 2022, et 27 % de la dette hypothécaire des propriétaires avait fait l’objet d’une révision au cours des 12 derniers mois (Danmarks Nationalbank, 2023e). Le taux d’intérêt moyen sur les nouveaux prêts aux entreprises et aux ménages a fortement augmenté, contribuant à la baisse du ratio crédit/PIB et au ralentissement important de la croissance du crédit (Graphique 1.9).

Conjuguée à la baisse du pouvoir d’achat des ménages, la hausse des taux d’intérêt a entraîné un ralentissement sensible de l’activité sur le marché du logement et dans l’immobilier commercial (Graphique 1.10). Les prix des logements et les transactions immobilières se sont redressés depuis le début de 2023, mais le nombre de transactions a reculé de près de 50 % et les prix nominaux ont diminué de près de 8 % entre leur pic du premier semestre de 2022 et le deuxième trimestre de 2023. Entre 2020 et 2022, la hausse des prix des logements a été la deuxième plus forte de la région nordique, dépassant celle des revenus. L’écart persistant entre l’offre et la demande de logements a joué un rôle, l’offre étant insuffisante, en particulier dans les grandes villes comme Copenhague. La chute des prix des logements devrait atténuer les problèmes d’accessibilité financière dans ces grandes villes, qui se sont accentués depuis 2020 (OECD, 2021a). Dans le même temps, la chute des prix des logements réduit la capacité des propriétaires ayant contracté un emprunt hypothécaire important à rembourser leur dette lorsqu’ils vendent leur logement, même si les propriétaires ayant contracté un emprunt à taux fixe bénéficieraient d’une certaine protection de la valeur nette de leur logement en raison de la plus faible valeur marchande de leur dette hypothécaire. Un dixième des propriétaires ayant acheté leur logement après 2021 pourrait avoir contracté une dette supérieure à la valeur de leur logement d’ici la fin de 2023, l’impact étant le plus fort chez les primo-accédants (Danmarks Nationalbank, 2022b).

L’augmentation rapide des taux d’intérêt, le ralentissement de la croissance et la volatilité des marchés financiers ont mis en évidence les risques en matière de stabilité financière. Les banques n’auront pas de problème à s’ajuster à cette évolution, leurs fonds propres étant nettement supérieurs aux exigences réglementaires (Danmarks Nationalbank, 2022b, Graphique 1.11, partie A). Les banques danoises avaient suffisamment de volants de liquidités pour faire face aux turbulences des marchés observés dans le secteur bancaire aux États-Unis et en Suisse au début de 2023 et pour répondre à la demande croissante de liquidités. Les tests de résistance récents donnent à penser que les banques sont bien préparées pour résister à une récession moyenne à sévère, mais en cas de récession grave, plusieurs institutions pourraient approcher le point où elles ne pourraient plus respecter les exigences de volants de fonds propres (Danmarks Nationalbank, 2022c). Après avoir chuté en 2022, la rentabilité du secteur financier a atteint la moyenne de l’OCDE au premier trimestre de 2023 (Graphique 1.11, partie D). Dans le même temps, le ratio de liquidité a diminué depuis le début de 2023 et le secteur bancaire danois est le plus endetté de la zone OCDE (Graphique 1.11, parties B et C). L’étroitesse de la base de dépôts, la forte dépendance à l’égard des financements de marché et la durée plus courte des nouvelles émissions accroissent les risques de liquidité et de refinancement. Il faut donc surveiller de près la manière dont les banques évaluent leurs provisions pour risques et pour dépréciation, planifient l’adéquation de leurs fonds propres et gèrent les liquidités. La participation à l’union bancaire européenne pourrait améliorer la surveillance prudentielle grâce à une coopération plus large et plus approfondie, et ouvrir l’accès au Fonds de résolution unique (Tableau 1.3).

Si le niveau des prêts non performants (PNP) est resté modeste (1 % au premier semestre 2023), le durcissement des conditions de financement et l’inflation élevée ont pesé sur la capacité des emprunteurs à assurer le service de leur dette et accru le risque de défaillances d’entreprises ou de particuliers pour les plus endettés. Les prêts bancaires aux entreprises ont augmenté de 20 % sur l’année 2020 et la croissance du crédit aux entreprises est restée forte, ce qui semble indiquer que les entreprises sont en permanence à la recherche de financements supplémentaires (Danmarks Nationalbank, 2022b). Les banques de taille moyenne sont particulièrement exposées à une clientèle d’entreprises vulnérables à la hausse des taux d’intérêt et à la chute des prix de l’immobilier, notamment des sociétés immobilières et des petites entreprises, qui représentent 65 % de leur encours total de prêts aux entreprises (Danmarks Nationalbank, 2022c). La plus grosse partie des dépréciations comptabilisées au cours des crises économiques récentes était attribuable aux prêts immobiliers commerciaux, qui constituent une source particulièrement importante de risque (Danmarks Nationalbank, 2023d). Les exigences de rendement imposées par les banques sur ces prêts ont augmenté, et l’activité dans l’immobilier commercial a diminué en 2023 par rapport à une période d’activité extrêmement élevée en 2021 et 2022, ce qui fait craindre de nouvelles baisses des prix. La baisse des revenus locatifs et la hausse des taux de vacance qui accompagne le ralentissement de l’activité ont également pour effet de réduire la capacité d’assurer le service de la dette dans ce secteur.

Bien qu’ayant reculé ces dernières années, la dette brute des ménages reste l’une des plus élevées de celles observées dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.12. ). Cette situation s’explique en partie par l’ampleur de l’épargne-retraite obligatoire et par les spécificités du système hypothécaire danois, en vertu duquel les prêts au logement sont financés par l’émission d’obligations et valorisés au taux du marché des capitaux, ce qui rend les prêts hypothécaires moins coûteux. Le niveau élevé de la dette et la part relativement large des prêts hypothécaires à taux variable, qui continue en outre d’augmenter, accentuent l’impact de la politique monétaire sur le bilan des ménages. De plus en plus, les propriétaires remboursent des prêts à taux fixes et se refinancent en contractant des prêts à taux variable, tablant sur une baisse des taux dans les années à venir (Graphique 1.12). Le refinancement des prêts hypothécaires à taux fixe existants peut réduire l’encours de la dette en raison de la baisse des prix des obligations sous-jacentes aux prêts hypothécaires. Cependant, à mesure que les hausses de taux se répercutent sur les taux hypothécaires variables, l’augmentation du coût du service de la dette peut aussi avoir pour effet de réduire le revenu disponible et augmenter les risques de défaut de remboursement. En août 2023, près d’un sixième de la dette hypothécaire des propriétaires avait fait l’objet d’une révision de taux à la hausse, portant le taux moyen sur cette fraction de l’encours à 5.52 %, frais compris. En conséquence, le taux d’intérêt moyen sur l’ensemble des emprunts hypothécaires a augmenté pour s’établir à 3.1 %, frais compris, soit le double du niveau historiquement bas atteint en 2021. Parallèlement, du fait de la déductibilité des charges d’intérêts aux fins de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, l’augmentation des taux d’intérêt sera en partie compensée par une hausse des déductions. Pour l’instant, les défaillances sur prêts hypothécaires n’ont pas augmenté, et les taux de dépréciation consignés par les établissements de crédit restent modérés (European Commission, 2023). Les défaillances ne devraient augmenter que modérément, dans la mesure où on estime actuellement que la capacité des ménages à rembourser leurs prêts est importante (Danmarks Nationalbank, 2022b). Les risques sont également réduits par la répartition de la dette, principalement détenue par des particuliers à haut revenu et des ménages ayant un patrimoine important (Graphique 1.12). La Banque centrale danoise s’attend à ce que le nombre de ménages en situation de déficit budgétaire, estimé à 85 000 en 2021, augmente de 36 000 en 2023, ce qui signifie que leur revenu sera insuffisant pour s’assurer un niveau de vie modeste, payer leurs charges fixes et assurer le service de leur dette (Danmarks Nationalbank, 2023d).

Le Danemark devrait prendre des mesures pour réduire progressivement les vulnérabilités structurelles du marché du logement et devrait envisager de renforcer les mesures macroprudentielles à moyen terme lorsque le marché du logement se sera stabilisé. Les réformes de la fiscalité immobilière devraient faire baisser la demande et les prix des logements à court terme (Encadré.1.4). Une part non négligeable (37 %) des nouveaux prêts assortis de taux à taux variable et à amortissement différé se caractérise par une quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) supérieure à 60 % (Danish Systemic Risk Council, 2022). Il faudrait envisager, lorsque le marché se sera rétabli, de durcir les restrictions relatives à la quotité de financement, par exemple en fixant des plafonds inférieurs aux 95 % actuels pour les nouveaux prêts hypothécaires accordés aux ménages lourdement endettés. Les exigences en vigueur au Danemark sont en effet moins rigoureuses que celles qui s’appliquent dans d’autres pays nordiques, et la plupart des primo-accédants s’endettent à hauteur du plafond fixé. La recommandation formulée en juin 2021 par le Conseil du risque systémique invitant à limiter l’accès aux prêts à amortissement différé à des emprunteurs dont la quotité de financement est supérieure à 60 % n’a pas été suivie d’effet. Des restrictions complémentaires concernant le ratio dette/revenu pourraient également garantir la capacité des ménages ayant contracté une dette à valorisation élevée à en assurer suffisamment le service, en imposant des limites plus strictes sur les prêts hypothécaires à amortissement différé et à taux variable, comme recommandé dans des Études antérieures (Tableau 1.3). L’évaluation de la solvabilité des emprunteurs est fondée sur leur capacité à assurer le service d’un emprunt hypothécaire aux taux d’intérêt en vigueur. Compte tenu de l’utilisation des prêts à taux variable, il conviendrait de réfléchir à la mise en place d’un test de résistance aux taux d’intérêt fondé sur le revenu, semblable à celui qui est utilisé par les organismes de prêt au Royaume-Uni ou à celui qui est envisagé au Canada.

La transition écologique constitue un défi pour la stabilité financière. Le Danemark est relativement exposé aux risques climatiques, surtout aux inondations, et si des mesures radicales étaient prises pour atteindre les objectifs climatiques, les capitaux pourraient être insuffisants par rapport aux besoins (Danmarks Nationalbank, 2020b). Par ailleurs, la manière dont les banques gèrent ces risques pourrait faire l’objet d’une plus grande transparence. L’absence de normes réglementaires limite la capacité à intégrer ces risques dans le cadre de surveillance. Or, l’élaboration d’orientations réglementaires normalisées peut déboucher sur une augmentation sensible de la divulgation des risques liés au climat (Acosta-Smith et al., 2023). Le Danemark pourrait s’inspirer du Royaume-Uni qui est devenu, en 2022, le premier pays à mettre en place un mécanisme déclaratif obligatoire pour le secteur financier afin d’améliorer la quantité et la qualité des informations diffusées en lien avec le climat.

Les finances publiques se sont avérées solides et la politique budgétaire bien adaptée à des conditions économiques en mutation rapide au cours des dernières années. La dette publique brute s’établit à environ 30 % du PIB et le solde des administrations publiques présente un excédent depuis 2017 (Graphique 1.14, parties A et B). Après une nette dégradation due à la crise du COVID-19, l’excédent budgétaire de base a été substantiel, en partie à la faveur d’un redressement économique rapide et de recettes fiscales élevées sur les revenus du travail et du capital. Le financement du généreux système de protection sociale et de dépenses publiques repose sur une fiscalité relativement élevée (Graphique 1.14 partie C).

La politique budgétaire a été prudente, l’économie atteignant le plein emploi et les tensions budgétaires sur les capacités s’accentuant. Les mesures de soutien, mises en œuvre dans le sillage de la crise énergétique en 2022, ont été limitées en comparaison des autres pays de l’OCDE (à environ 0.4 % du PIB, voir Encadré 1.2). Les nouvelles dépenses publiques liées à la crise énergétique, la défense et l’accélération de la transition verte ont été financées en grande partie par la réduction d’autres enveloppes budgétaires. L’incidence de la politique budgétaire sur la croissance du PIB devrait s’avérer globalement neutre en 2024, ce qui est en partie imputable à l’effet modéré du relèvement des dépenses de défense sur l’activité intérieure et de l’extinction complète des mesures de soutien. Il faudra peut-être durcir la politique monétaire si les tensions inflationnistes ne refluent pas autant que prévu et persistent comparativement à la zone euro.

Le Danemark dispose d’un cadre budgétaire solide, notamment de plafonds de dépenses quadriennaux, de sanctions automatiques des collectivités locales en cas de dépenses excessives et d’un seuil de déficit structurel. En 2022, conformément aux recommandations antérieures de l’OCDE, la loi de finances a été révisée en vue de relever le seuil du déficit structurel de 0.5 % à 1 % du PIB (Tableau 1.7.). Cet assouplissement confère une marge de manœuvre budgétaire pour faire face au vieillissement de la population après 2030 et aux besoins d’investissement, sans influer sur la viabilité budgétaire à long terme. Le gouvernement vise un déficit budgétaire structurel de 0.5 % d’ici à 2030. S’il respecte cet objectif et qu’une convergence progressive s’opère vers l’équilibre budgétaire à l’horizon 2060, la dette publique se stabiliserait à un faible niveau (Graphique 1.15). La mise en œuvre de mesures structurelles conformes aux recommandations de la présente Étude permettrait de réduire encore légèrement le ratio dette/PIB. L’impact sur les finances publiques est jugé relativement limité, du fait du faible niveau d’endettement du Danemark et de ses bons résultats économiques, et aussi parce que certaines réformes recommandées n’ont pas été prises en compte dans l’analyse (Encadré.1.5). Toutefois, même si les dépenses au titre des retraites devaient fléchir au cours des prochaines décennies sous l’effet des réformes antérieures et d’un basculement progressif vers des régimes privés déjà bien développés, les dépenses nettes induites par le vieillissement devraient progresser d’environ 1.1 % du PIB d’ici à 2050, principalement en raison de la hausse des dépenses au titre de la santé et des soins de longue durée. En cas d’augmentation de ces coûts sans ajustement des dépenses dans d’autres domaines ou de hausse des recettes fiscales, la trajectoire de la dette deviendrait durablement ascendante.

Les projections du ministère des Finances danois, qui intègrent la progression des dépenses liées au vieillissement, laissent penser que l’objectif budgétaire du gouvernement est atteignable et soulignent qu’il existe une marge de manœuvre pour des dépenses supplémentaires ou des initiatives fiscales dans le cadre de l’objectif d’un solde budgétaire structurel de -0.5 % du PIB, soit environ 2 % du PIB à l’horizon 2030 (ministère des Finances danois, 2023a). Toutefois, elles se fondent sur une série d’hypothèses qui supposent une hausse sensible de la participation des travailleurs âgés au marché du travail après des réformes et une stabilité des heures travaillées. En outre, après 2030, compte tenu du départ à la retraite de la génération des baby-boomers et de l’alignement progressif de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie, le déficit budgétaire devrait dépasser temporairement pendant plus de dix ans le plafond de 1% inscrit dans la loi de finances (ministère des Finances danois, 2023a).

Il deviendra alors difficile de préserver le généreux système de protection sociale, tout en maintenant les finances publiques sur une trajectoire soutenable. Les dépenses liées à la mutation démographique devraient bondir et grever le budget de l’État (Graphique 1.16). La population âgée de 75 ans et plus devrait augmenter de 25 % d’ici à 2030, d’où une hausse de la demande de services de soins de longue durée dont la prestation échoit majoritairement aux municipalités. Les dépenses au titre des soins de longue durée, qui s’établissent à 3.6 % du PIB, figurent déjà parmi les plus importantes de l’OCDE, devant les Pays‑Bas et la Norvège, ce qui témoigne du développement avancé des services de santé officiels et du coût élevé par personne (de Biase et Dougherty, 2023).

Les municipalités, qui fournissent un large éventail de services sociaux, sont notamment chargées de la prestation gratuite des soins de santé de longue durée à tous les citoyens qui en ont besoin. L’augmentation de la demande sous l’effet du vieillissement de la population, la hausse des coûts et la marge limitée de progression de la productivité rendent plus difficile la prestation de services de bonne qualité. Les dépenses en la matière ont déjà été réduites en limitant le placement en établissement et en proposant une réadaptation et une formation personnalisées afin de rendre les personnes âgées plus indépendantes préalablement à l’offre des services à domicile. Toutefois, certaines municipalités déclarent avoir dû abaisser les dépenses consacrées à certains services de protection sociale, en particulier dans les zones rurales, ce qui est surtout imputable à l’envolée des coûts liés aux services sociaux spécialisés. Entre 2018 et 2023, l’écart entre les dépenses dans ce domaine et les dotations de l’État s’est établi à 4.3 milliards DKK (KL, 2023b). Cet écart s’explique par le fait qu’il revient aux communes de hiérarchiser les secteurs et les services dans les limites du plafond global de dépenses, en fonction des priorités et exigences locales, sachant que l’augmentation de la demande de services publics n’entraîne pas automatiquement un relèvement du plafond de dépenses. Les ajustements sont effectués sur une base ad hoc. Pour compenser les tensions sur les coûts dans le secteur des services sociaux spécialisés, le gouvernement s’est engagé à investir 1.5 milliard DKK sur la période 2024‑2026.

À l’avenir, les dotations de l’État aux municipalités s’ajusteront à l’évolution démographique et la mise en place d’un dispositif de péréquation solide permettra d’éviter les disparités entre les communes. Des financements supplémentaires seront nécessaires pour répondre à la demande future si la prestation de services publics continue de progresser au même rythme que les possibilités de consommation privées, une tendance qui correspond aux attentes des citoyens (Kraka, 2023 ; KL, 2022). Le gouvernement prévoit d’affecter 32 milliards DKK (soit 1.1 % du PIB) aux services sociaux d’ici à 2030, dont 19 milliards DKK seront consacrés à l’adaptation aux évolutions démographiques (Danish Ministry of Finance, 2023b). À plus long terme, répondre à la hausse des demandes deviendra plus difficile à mesure que la marge de manœuvre budgétaire se rétrécira. L’allégement prévu par le gouvernement de la charge administrative pesant sur les travailleurs du secteur des soins à la personne et les municipalités peut libérer des ressources. Parallèlement, il faudra surveiller l’impact de la déréglementation sur la qualité des services publics et sur les écarts entre les communes. Si de nouvelles économies devenaient nécessaires, on pourrait envisager de diminuer ou de plafonner les tarifs des services fournis par les municipalités. Sinon, une réforme majeure du modèle danois de protection sociale consistant à diversifier les sources de financement des soins de longue durée en ajustant l’aide publique aux ressources des citoyens en matière de services non essentiels, comme c’est le cas aux Pays-Bas, permettrait d’éviter de devoir limiter la fourniture de services publics.

Malgré le vieillissement de la population, les dépenses publiques au titre des retraites devraient diminuer, à l’instar de la part des retraités dépendant des prestations sous conditions de ressources, du fait de la montée en puissance des régimes de retraite privée et de la prolongation de la vie professionnelle (Encadré 1.6). L’indexation stricte de l’âge légal de départ à la retraite sur les gains d’espérance de vie devrait entraîner son report de 10 ans par rapport à l’âge de retraite effectif actuel (, partie A). En outre, il s’agirait de l’âge de départ à la retraite le plus élevé de l’OCDE, même en comparaison des pays de l’OCDE qui ont déjà mis en œuvre des réformes pour assurer la viabilité de leurs systèmes de retraite. Or, l’augmentation de l’âge de la retraite va souvent de pair avec une hausse des entrées dans les régimes de retraite anticipée des personnes avec une carrière longue et des demandes de pensions d’invalidité, en particulier pour ceux ayant exercé une profession exigeante sur le plan physique dont la capacité de travail diminue et qui sont susceptibles de souffrir de pathologies chroniques. Jusqu’à maintenant, l’âge effectif de départ à la retraite progresse parallèlement à l’âge légal de départ à la retraite et les taux d’emploi des travailleurs âgés augmentent nettement (Graphique 1.17, parties B et C). Dans le même temps, le nombre de titulaires de pensions d’invalidité grimpe depuis 2018, en partie sous l’effet de la hausse récente de l’âge de départ à la retraite et de la création de deux nouveaux régimes en 2021 et 2022 (Graphique 1.17, partie D, voir chapitre 2). Le ministre des Finances estime que la part des bénéficiaires de pensions d’invalidité restera globalement stable à partir de 2030, car la hausse des dépenses au titre de cette prestation, imputable au report de l’âge de la retraite, sera compensée par d’autres facteurs, notamment la progression du niveau d’éducation. Il est possible que soit sous-estimé le coût futur du vieillissement pour les financements publics en cas d’augmentation de la part des personnes ayant une faible capacité de travail. Des réformes pourraient contribuer à lever les obstacles à la prolongation de la vie active, notamment pour les personnes ayant une capacité de travail réduite, tout en maintenant des solutions adéquates pour protéger les plus vulnérables (voir le chapitre 2).

La transition climatique influera également sensiblement sur les finances publiques, ce qui n’est pas complètement appréhendé dans les évaluations budgétaires à long terme. Les projections du ministère des Finances permettent de mesurer les effets des mesures climatiques inscrites dans la loi de finances, mais pas ceux des mesures complémentaires requises pour atteindre les objectifs nationaux en matière d’émissions. Elles tiennent compte des revenus provisoires tirés de la taxe carbone, des pertes de droits d’accise sur les carburants dues à la généralisation progressive des voitures électriques et du coût du Fonds vert, une réserve financière publique destinée à l’investissement vert. Selon des projections à titre indicatif de l’OCDE, le coût de la transition climatique et de son impact sur les finances publiques dépendra essentiellement du type de politique mise en œuvre en matière de réduction des émissions (Guillemette et al., 2023 ; OECD, 2021a). Le recyclage de l’ensemble des revenus tirés de la taxation du carbone en vue de réduire la charge fiscale et soutenir les ménages concernés compenserait une partie des effets délétères de la transition sur l’activité et la viabilité budgétaire, alors que le recours massif aux subventions entraînerait une hausse de la dette publique.

Le recensement des risques budgétaires liés au changement climatique, comme au Royaume-Uni et en Allemagne, contribuerait à améliorer l’analyse de viabilité de la dette (OECD, 2020a). L’un des risques majeurs est que le secteur public soit obligé d’investir plus que prévu pour atteindre les objectifs de décarbonation si les mesures visant à encourager les parties prenantes à réaliser des investissements verts s’avèrent moins efficaces qu’escompté. S’agissant de l’adaptation, le Danemark dispose d’un solide système d’assurance contre les catastrophes naturelles, mais son coût budgétaire, en particulier les engagements de l’État, pourrait faire l’objet de plus de transparence (Radu, 2022). Au sein de la nouvelle stratégie d’adaptation, il conviendrait d’élaborer un cadre clair qui définisse les responsabilités des collectivités locales et de l’administration centrale eu égard au coût d’adaptation et établisse des mécanismes d’aide aux collectivités locales pour lesquelles les coûts d’adaptation seraient plus élevés (Tableau 1.7.).

Afin d’atteindre les objectifs en matière de déficit budgétaire, il faudrait que le gouvernement mette notamment l’accent sur la réalisation de gains d’efficacité dans le secteur public, la latitude pour augmenter les recettes fiscales étant réduite (voir Graphique 1.14). Les réformes structurelles envisagées dans le programme du gouvernement devraient accroître la marge de manœuvre budgétaire afin de financer en partie des dépenses supplémentaires consacrées à la défense et à la protection sociale (Danish Government, 2023). Le gouvernement s’attend à ce que les réformes, dont celle de l’éducation et la suppression d’un jour férié augmentent les heures travaillées, et donc les recettes fiscales. Il est prévu de réaliser des gains d’efficacité dans les services publics de l’emploi et les services administratifs (Tableau 1.6. ). Toutefois, l’incertitude sur l’incidence des mesures et le montant des économies réalisables est élevée.

La majorité des économies devraient provenir des collectivités locales, celles-ci étant à l’origine d’environ 60 % des dépenses publiques totales, la proportion la plus élevée dans l’OCDE. Les municipalités assument la responsabilité et le risque financier de la prestation d’un large éventail de services publics, dont la demande devrait bondir dans les prochaines années, notamment les soins de longue durée. Elles seront soumises à des pressions dues à la hausse des dépenses, lesquelles devront être gérées avec prudence. Les municipalités disposent d’une grande autonomie dans l’allocation des financements, mais doivent se conformer à des plafonds de dépenses annuels et font l’objet de sanctions strictes en cas de dépassement. Un assouplissement budgétaire, qui passerait par la fixation de plafonds de dépenses pluriannuels, permettrait de mieux gérer les besoins locaux spécifiques (OECD, 2021a). La réforme de 2020 du dispositif de péréquation a amélioré la redistribution entre les municipalités (Ornstrup, 2023). Toutefois, ce mécanisme reste complexe et peut réduire les incitations à une prestation de services ayant un bon rapport coût-efficacité (Mau Pedersen et Blom-Hansen, 2020). Un réexamen régulier et des analyses minutieuses de ce système effectués par un organisme indépendant qui seraient fondés sur des données transmises par les municipalités contribueraient à recenser les éventuelles lacunes, à motiver de futurs ajustements et, in fine, à établir des dispositifs récompensant les gains d’efficacité s’il est constaté que la forte redistribution nuit à la performance.

L’ouverture de davantage de services publics à la concurrence pourrait engendrer des économies de coûts, en particulier dans les domaines techniques (OECD, 2016). Une concurrence dynamique, caractérisée par un grand nombre de participants aux appels d’offres, tend à réduire les prix pour les autorités publiques contractantes (Danish Competition Authority, 2023). Seuls 26 % des services publics font l’objet d’un processus de passation de marchés publics, avec des écarts notables entre les municipalités (Graphique 1.18 ; KL, 2023). Le cadre de passation des marchés publics est solide et régi par la législation de l’UE. Dans le même temps, il existe des problèmes de mise en œuvre, comme l’illustrent le nombre relativement important d’appels d’offres annulés (un sur quatre) et les coûts élevés de transaction des petits contrats et dans certains secteurs (Danish Competition Authority, 2022). Les règles pourraient faire l’objet d’une clarification accrue et d’une meilleure application au moyen d’une passation des marchés plus centralisée et d’une professionnalisation des bureaux d’achats. Il serait également possible de concevoir des marchés publics verts en fixant des critères stricts en matière de durabilité environnementale des biens et services achetés par les administrations, à l’instar de ce qui se fait en Allemagne (Tableau 1.7.).

La collaboration entre les municipalités pourrait être renforcée afin d’obtenir des gains d’efficacité (OECD, 2021f). Une grande partie des municipalités ont conclu des accords de partenariat en matière de prestation de services, notamment dans les domaines de la santé et de l’environnement (KL, 2023). La diffusion de cette pratique à un plus grand nombre de collectivités locales et de domaines de l’action publique concourrait à réaliser des économies d’échelle et d’envergure. Les mécanismes de collaboration permettent aux collectivités locales d’investir à la bonne échelle, favorisent l’adoption de services novateurs et améliorent l’accès à l’expertise, en particulier dans les zones reculées qui font face à des pénuries de compétences (OECD, 2019b). Bien qu’elles soient déjà utilisées, il serait possible de recourir davantage aux analyses comparatives afin de recenser et de partager les meilleures pratiques. La « banque d’idées » (une base de données ayant vocation à donner des idées aux municipalités pour dégager un espace budgétaire) conçue par KL, le groupe d’intérêts représentant tous les conseils municipaux, constitue une première étape. Les outils de facilitation de partage des connaissances et des données entre les collectivités locales dans les domaines sociaux et de l’emploi sont appliqués (le modèle d’investissement économique et social ainsi que la base de données « What works » de l’agence pour l’emploi STAR). Il serait possible d’élargir la portée des mécanismes d’évaluation et de diffusion (OECD, 2021b). En Australie, l’administration centrale et les collectivités locales produisent en collaboration un rapport sur la performance de la prestation de services à l’échelon infranational. Il serait envisageable de mettre en place un cadre d’évaluation commun destiné à évaluer la performance, à l’instar de ce que fait l’association de gestion des collectivités locales en Allemagne. Un organisme indépendant pourrait suivre la mise en œuvre de la réforme réglementaire, procéder à des évaluations fondées sur des données, diffuser les meilleures pratiques aux municipalités et promouvoir la coopération intercommunale lorsqu’il y a lieu.

Le gouvernement prévoit d’économiser environ 3 milliards DKK (0.1 % du PIB) en transformant des agences pour l’emploi – les organismes publics chargés de l’application des politiques actives du marché du travail – et environ 3 autres milliards DKK en allégeant la charge réglementaire pesant sur les municipalités. La première de ces mesures devrait permet de réduire de plus d’un quart le budget des services publics de l’emploi. Elle est justifiée, étant donné le montant particulièrement élevé des dépenses au titre de la politique active du marché du travail par rapport aux normes de l’OCDE, surtout au regard du bas niveau du chômage. Comme recommandé dans l’Étude précédente (OECD, 2019a), il convient de supprimer les programmes pour lesquels l’évaluation ne conclut pas à une incidence positive ou constate des effets d’éviction notables. Parallèlement, le maintien d’une aide de grande qualité aux demandeurs d’emploi et la limitation des disparités dans la prestation de services entre les municipalités sont nécessaires pour faire face aux défis actuels et à venir liés au marché du travail (voir chapitre 2). S’agissant de la seconde mesure, les nettes augmentations et les différences du coût administratif par habitant entre les municipalités – qui peuvent varier du simple au double – laissent penser que des économies sont possibles (KL, 2023). Toutefois, au regard des expériences antérieures, telles que les programmes de « municipalités libres », l’impact de la déréglementation sur les résultats de l’action des municipalités pourrait être faible (Arendt and Bolvig, 2016). Les disparités en matière de qualité des services publics risquent de s’accentuer avec la déréglementation, d’où la nécessité d’en suivre les retombées dans les communes et les régions.

Le régime fiscal danois est globalement bien conçu, mais si le coin fiscal moyen est proche de la moyenne de l’OCDE, l’imposition du travail est relativement élevée pour les revenus de la tranche moyenne supérieure et les revenus élevés, et peut nuire à l’investissement productif et à la hausse des heures travaillées (Graphique 1.19, chapitre 2). Comme l’ont mis en évidence les Études économiques antérieures, la majoration de l’imposition sur la propriété immobilière en vue de réduire la charge fiscale sur le travail pourrait rehausser le potentiel économique du Danemark (OECD, 2021a ; Tableau 1.7.). Une réforme engagée en 2023 permettra d’augmenter le crédit d’impôt sur les revenus d’activité imputé sur l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), de majorer le taux supérieur d’imposition et de relever à 2.5 millions DKK le seuil de revenu à partir duquel le taux le plus élevé s’applique (soit plus de cinq fois le salaire moyen). Cela contribuerait à réduire très partiellement les taux d’imposition marginaux de la plupart des contribuables, mais la marge d’amélioration des incitations financières au travail reste importante, et il conviendrait de surveiller l’impact de ces mesures en termes d’optimisation fiscale (chapitre 2).

Il conviendrait que la réforme du régime d’imposition renforce la neutralité fiscale entre les différentes catégories d’actifs. Le régime fiscal favorise indûment l’investissement dans les logements comparativement aux autres actifs (Graphique 1.20). Les logements occupés par leurs propriétaires sont moins imposés que les autres actifs en raison d’un généreux allégement fiscal au titre des intérêts versés et d’une exonération fiscale sur les plus-values (Millar-Powell, et al., 2022). On constate que cette faible imposition du patrimoine et cette importante déductibilité des intérêts sont répercutées sur les prix réels des logements et incitent à acheter des logements et à s’endetter (Gruber et al., 2021; Høj, Jørgensen and Schou, 2018). Les données empiriques montrent également que la déduction fiscale au titre des intérêts d’emprunts hypothécaires ne fait pas augmenter les taux d’accession à la propriété et n’incite pas de nouveaux entrants à accéder au marché du logement (OECD, 2022g ; Gruber et al., 2021). Comme cela a été recommandé dans de précédentes Études, il faudrait augmenter les impôts périodiques sur la propriété immobilière et réduire la déductibilité des intérêts d’emprunts hypothécaires, par exemple en assujettissant progressivement le montant total des charges d’intérêt au taux réduit de 25.5 % (OECD, 2019a). Ces mesures contribueraient à réduire la demande de logement et à lisser les cycles immobiliers (Cournède, Sakha and Ziemann, 2019). Il est possible qu’elles aient temporairement pour effet de fragiliser le marché du logement et de créer des difficultés financières pour certaines catégories de ménages (OECD, 2022g). Il faudrait donc les appliquer de manière progressive, après la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité immobilière et une fois le marché du logement stabilisé. S’agissant des ménages ayant des difficultés à accéder au crédit, il serait possible de différer l’imposition au moment de la vente du logement par le propriétaire. En outre, les subventions fiscales accordées aux propriétaires dont l’impôt sur le patrimoine augmentera après la réforme de 2024 devraient être supprimées progressivement en terme réel afin de veiller à l’égalité de traitement entre les contribuables et de favoriser la mobilité (voir Encadré.1.4). De plus, il serait préférable de ne pas procéder aux abaissements prévus de la fiscalité des successions applicables aux entreprises familiales. Il s’agit d’une mesure régressive qui fausse l’allocation des ressources et risque de pérenniser le capital dans des entreprises peu performantes (OECD, 2019a).

La croissance de la productivité est essentielle au maintien du niveau de vie élevé, en particulier dans les pays dont la population vieillit, comme le Danemark. Le pays fait partie des plus productifs de l’OCDE et la croissance de la productivité y était relativement élevée avant la pandémie (Graphique 1.21, partie A). La croissance de la productivité a été alimentée par un investissement robuste et des gains d’efficience substantiels (Graphique 1.21, partie B). Cela s’explique en partie par les investissements dans l’automatisation et l’innovation de produits réalisés dans le secteur manufacturier (DORS, 2023b). Les échanges ont également soutenu les gains de productivité, compte tenu du poids croissant dans l’économie danoise des entreprises multinationales danoises produisant à l’étranger et des grandes entreprises à forte intensité capitalistique (OECD, 2019a ; et Danish Ministry of Finance, 2022). Quand bien même elle a augmenté, la croissance de la productivité multifactorielle du secteur des services est restée inférieure à celle du secteur manufacturier, tout comme l’investissement dans les actifs incorporels (Graphique 1.21, parties C et D). Depuis la pandémie, la croissance de la productivité a ralenti et même chuté, si l’on exclut la production à l’étranger des entreprises danoises, ce qui est principalement dû à la rétention de main-d’œuvre. Cette baisse s’atténuera probablement à mesure que les entreprises ajusteront le niveau de l’emploi et le temps de travail. Toutefois, la faiblesse des investissements découlant du resserrement des conditions de crédit pourrait entraîner le maintien d’une croissance faible de la productivité pendant une période prolongée.

Le Danemark est l’une des économies les plus ouvertes de l’OCDE, ses exportations représentant 70 % du PIB en 2021. Il est fortement intégré dans les chaînes de valeur européennes et mondiales et les importations jouent un rôle clé, tant parce qu’elles participent à répondre aux besoins intérieurs que parce qu’elles servent d’intrants dans les exportations. Hormis cela, la demande finale étrangère est à l’origine d’un tiers de la valeur ajoutée locale, soit un niveau supérieur à la moyenne de l’OCDE, et de près de la moitié de l’emploi privé si l’on prend en compte l’ensemble de la chaîne de valeur (OECD, 2022a). Le Danemark affiche depuis longtemps un ample excédent de sa balance courante, qui a considérablement augmenté depuis 2020, notamment en raison d’une hausse temporaire des taux de fret maritime et des bénéfices de l’industrie pharmaceutique (Graphique 1.22). Les activités de négoce et de transformation des grandes multinationales danoises jouent un rôle important.

Les exportations danoises comprennent des produits à forte valeur ajoutée, notamment des produits pharmaceutiques et des machines, et occupent une position favorable dans un environnement des échanges en mutation rapide, ceci grâce à un environnement économique sain, un cadre réglementaire propice au jeu de la concurrence et au niveau d’éducation élevé de la population. Elles devraient suivre certaines tendances à long terme de la demande étrangère, y compris la transition écologique (Encadré.1.7). Le Danemark fait partie des chefs de file mondiaux en ce qui concerne les technologies propres et les sources d’énergie renouvelables, notamment la production et l’exportation d’éoliennes.

L’ouverture aux échanges apporte des avantages considérables mais expose l’économie aux risques internationaux, notamment au ralentissement des échanges mondiaux, aux tensions géopolitiques et aux perturbations des chaînes d’approvisionnement (Schwellnus et al., 2023). La part du contenu en valeur ajoutée étrangère des exportations danoises compte parmi les plus élevées des pays de l’OCDE (Graphique 1.24). Cette intégration profonde dans les chaînes de valeur mondiales permet au secteur des entreprises de se spécialiser et de s’intégrer dans les segments de la chaîne de valeur où il dispose d’avantages comparatifs, et de générer des gains de productivité et des baisses des prix de production grâce à des économies d’échelle (Andrews, Gal et Witheridge, 2018). En revanche, elle expose les entreprises danoises qui exportent aux restrictions commerciales, qui ont augmenté au cours de la dernière décennie. La Chine, dont l’importance dans les échanges du Danemark s’est considérablement accrue (voir l’Encadré.1.7), a contribué à hauteur de 20 % aux augmentations de ces restrictions (OECD, 2021c). Ces dernières pourraient notamment avoir des répercussions sur le secteur du transport maritime, en entraînant une réduction des échanges interrégionaux et donc de la demande de services de transport. Il conviendrait d’envisager de mettre en place des stratégies visant à atténuer les risques de rupture d’approvisionnement, notamment lorsque les intérêts publics et privés divergent, ou lorsque les entreprises privées sous-estiment les risques en raison d’un manque d’informations. Les pouvoirs publics pourraient prendre des initiatives afin d’assurer la coordination de la collecte des données et l’analyse des risques de perturbation des chaînes de valeur mondiales, notamment en réalisant des évaluations ex ante des risques et des tests de résistance pour identifier les chaînes d’approvisionnement vulnérables, comme cela a été fait en Australie et en Suisse. D’autres types de stratégies de réduction des risques peuvent entraîner des pertes d’efficience économique et de bien-être qui devraient être évaluées avec soin (OECD, 2023g). La nature de la dépendance à l’égard des importations dans les secteurs stratégiques étant semblable à celle d’autres pays de l’UE, il pourrait être très avantageux de coordonner l’action publique à l’échelle de l’UE.

Comme dans d’autres petites économies ouvertes de l’OCDE, la concentration des exportations danoises dans un petit nombre de secteurs rend le Danemark plus sensible aux politiques et réglementations commerciales sectorielles adoptées dans d’autres pays et à l’évolution de la demande étrangère. Cinq groupes industriels internationaux représentaient 92 % de l’excédent de la balance des paiements en 2018, et certains d’entre eux sont très spécialisés, ce qui accroît leur exposition aux évolutions des marchés internationaux (Christensen et al., 2020). Sur la période 2002-2021, environ 7 % des exportations cumulées de biens danois étaient produites à partir de l’insuline, de sorte que la réglementation des marchés de l’insuline à l’étranger constitue une source majeure de risques. Depuis 2021, la croissance économique est en grande partie alimentée par l’industrie pharmaceutique et le secteur du transport maritime, mais les retombées pour l’économie danoise sont limitées (Encadré.1.8). L’élaboration d’outils analytiques permettant de mesurer la contribution économique de ces secteurs, comme ceux utilisés en Irlande (Timoney, 2023 ; Casey, 2023 ; et Irish Central Statistics Office, 2023), contribuerait à déterminer de manière plus précise la position du Danemark dans le cycle économique, l’évolution de sa productivité et ses vulnérabilités.

Les écosystèmes entrepreneuriaux du Danemark produisent un vivier solide d’entreprises nouvelles et innovantes, mais le poids relatif des jeunes entreprises est resté relativement faible en comparaison à d’autres petites économies ouvertes de l’OCDE (Graphique 1.26). De manière à pallier le manque de ressources financières, qui constituait l’un des principaux obstacles à la croissance recensés par les entreprises (European Commission, 2020), les pouvoirs publics ont fourni des aides substantielles. Les trois fonds d’investissement publics ont été fusionnés à des fins de cohérence et pour renforcer la compétitivité internationale des financements accordés aux entreprises danoises. Si les investissements d’amorçage et de croissance ont augmenté ces dernières années, l’activité sur les marchés du capital-risque a chuté en 2022 (Danish Ministry of Business, 2023). Des cycles de financement plus vastes et des capitaux « patients » supplémentaires sont nécessaires, en particulier dans les secteurs où le retour sur investissement met du temps à se matérialiser (OECD, 2022b). Les pôles d’activité et les pépinières d’entreprises spécifiques à chaque secteur pourraient jouer un rôle plus important en fournissant des financements à plus long terme axés sur les résultats, comme c’est le cas en Norvège. Les fonds de pension pourraient être autorisés à accroître la part de leurs investissements dans les entreprises danoises non cotées, comme le recommandent les précédentes Études économiques (Tableau 1.8.). Le relèvement du plafond des reports en avant des pertes du régime de l’impôt sur les sociétés serait également bénéfique aux jeunes entreprises innovantes qui ne sont pas encore rentables (IMF, 2023).

L’efficacité des aides aux entreprises pourrait être améliorée. En 2021, elles se sont élevées à 42 milliards DKK et ont été octroyées par le biais de plus de deux cents dispositifs différents. Il conviendrait de rationaliser ces dispositifs et d’en définir plus précisément les cibles. Le report de paiement d’impôts en 2023 et 2024, décidé pour alléger les contraintes de liquidité et lisser la charge financière des entreprises dans le contexte de la crise énergétique, n’était pas ciblé et devrait être limité dans le temps afin de réduire les pertes sèches et le risque de maintenir à flot des entreprises non viables. Les aides à l’entrepreneuriat vert sont dispersées, d’où la nécessité d’une stratégie unifiée et d’une meilleure coordination entre les programmes, comme c’est le cas avec le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, et de l’instauration d’un suivi fondé sur des données, comme le fait l’Allemagne au moyen de son instrument de surveillance des startups vertes (Green Start-up Monitor) (OECD, 2022c).

En 2020, l’abattement fiscal au titre des dépenses de R-D est passé de 101.5 % à 130 %, les dépenses admissibles étant soumises à un plafond de 50 millions DKK. Les données empiriques de l’OCDE donnent à penser que cette mesure devrait stimuler les activités d’innovation, en particulier dans les petites entreprises et en faveur des projets qui sont déjà sur le point d’être commercialisés (OECD, 2020b). Néanmoins, le taux de subvention fiscale à la R-D reste bien inférieur à la médiane de l’OCDE et la déduction majorée a pris fin en 2023. L’incitation fiscale à la R-D pourrait être revue à la hausse pour les dépenses de R-D qui sont supérieures à un montant de référence prédéfini, comme c’est le cas aux États-Unis, en Corée ou au Portugal, étant donné que cela éviterait des pertes sèches et bénéficierait aux petites entreprises (Tableau 1.8., OECD, 2019a). Les dépenses de R-D des entreprises sont plus élevées dans les pays ayant mis en place un système d’incitation fiscale à la R-D ou un régime hybride (Koski and Fornaro, 2022). Les effets positifs des subventions à la R-D devraient néanmoins faire l’objet d’un suivi pour s’assurer que ces ressources sont utilisées à bon escient (DORS, 2023b), compte tenu en particulier de la concentration actuelle des dépenses de R-D dans un petit nombre d’entreprises.

Le Danemark est un pays très innovant, en particulier dans le domaine de l’écologie. Le nombre de brevets par million d’habitants a augmenté de 73 % entre 2014 et 2019 et, en 2018, un quart des brevets concernaient des technologies liées à l’environnement, soit la proportion la plus élevée de la zone OCDE. Toutefois, la faiblesse des liens existants entre les universités et l’écosystème des entreprises a entravé la commercialisation de la recherche (OECD, 2022b). Le développement de la coopération entre les entreprises et les universités favoriserait la diffusion de l’innovation. En 2022, 700 millions DKK ont été allouées au développement de partenariats pour la recherche en faveur de l’innovation verte. La coopération pourrait être facilitée par une réforme du régime de propriété intellectuelle et du fonctionnement des offices de transfert de technologies (OECD, 2022b). Les pouvoirs publics ont à leur disposition plusieurs pistes d’action, parmi lesquelles la simplification des procédures de mise en place d’accords de recherche collaboratifs, le transfert des droits de propriété intellectuelle des universités aux enseignants (comme en Suède), l’intégration de l’entrepreneuriat parmi les critères d’évaluation des enseignants ou d’octroi de financement public aux universités, ou l’apport de financements ciblés aux entreprises essaimées.

La capacité entrepreneuriale des femmes pourrait être mieux exploitée : en 2019, le nombre d’hommes exerçant une activité indépendante au Danemark était plus de deux fois supérieur à celui des femmes, soit l’un des écarts les plus marqués de la zone OCDE (Graphique 1.27, partie A ; OECD, 2021d). Si le taux de création d’entreprises des femmes était identique à celui des hommes appartenant aux classes d’âge de forte activité, le Danemark compterait près de 52 000 entrepreneurs supplémentaires, toutes choses égales par ailleurs (OECD/European Commission, 2021). Les femmes restent sous-représentées dans les cursus qui permettent d’acquérir les aptitudes et les compétences nécessaires pour créer ou gérer une entreprise (Grünfeld et al., 2020). Le Danemark a mis en place peu de mesures ciblées pour réduire ces écarts et n’a pas adopté d’approche fondée sur le genre en matière d’entrepreneuriat (OECD, 2021d). Or, les programmes généraux ont un moindre effet incitatif sur l’entrepreneuriat des femmes que les programmes leur étant dédiés (OECD/EU, 2018).

En outre, l’égalité des genres aux postes de direction ne s’est pas sensiblement améliorée au cours de la dernière décennie (Graphique 1.27, partie B). Des études ont montré qu’une plus grande diversité de genre dans les équipes de direction aboutissait à la production d’idées meilleures et innovantes, à une plus grande productivité et à des performances financières accrues (OECD, 2023c). Depuis janvier 2023, les institutions publiques et les entreprises privées sont tenues de fixer des objectifs de diversité au sein des conseils d’administration et des équipes dirigeantes, ainsi que d’élaborer des politiques favorisant un meilleur équilibre entre les genres aux postes de direction. Le Danemark pourrait aller plus loin et envisager d’instaurer à titre provisoire des quotas pour encourager la transition, comme la Norvège ou la France (Encadré.1.9). Néanmoins, des données récentes laissent penser que la fixation de quotas et d’objectifs pourrait ne pas suffire (Denis, 2022 ; EMPOWER : OECD, 2020). Il conviendrait d’élaborer des politiques de lutte contre les stéréotypes de genre, en particulier dans le système éducatif (voir le chapitre 2), de mettre en place des mesures complémentaires comme des programmes de mentorat et des actions de mise en réseau et de renforcement des capacités, et de recruter activement des femmes aux postes de direction.

Les technologies numériques telles que l’intelligence artificielle (IA) sont susceptibles de stimuler la croissance de la productivité en automatisant certaines tâches, en libérant des ressources et en permettant la prise de décisions fondées sur les données. Les secteurs privé et public danois ont largement adopté les technologies numériques. L’utilisation de l’IA est très répandue, y compris dans les petites entreprises : plus d’un cinquième d’entre elles ont eu recours à cette technologie, une des proportions les plus élevées en Europe (Eurostat, 2023). Cependant, l’intégration des technologies d’intelligence artificielle dans les processus de travail nécessite des compétences spécialisées et des ressources, ce qui rend leur adoption compliquée. En particulier, la pénurie de spécialistes des technologies de l’information et de l’IA peut entraver la transformation numérique.

Les entreprises dont les ressources juridiques et techniques sont limitées peuvent avoir du mal à satisfaire aux exigences réglementaires et en matière de cybersécurité. Une grande partie des entreprises danoises, en particulier les PME, n’est pas en mesure de se conformer à la directive de l’UE relative à des mesures visant à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité (directive SRI2), qui doit être transposée en octobre 2024, et une PME sur quatre n’a pas mis en place les mesures de sécurité informatique indispensables (Industriens fond, 2023 ; Danish Business Board, 2022). Le Danemark fournit des informations et des lignes directrices sur la cybersécurité, ainsi que des outils en ligne permettant de mesurer le niveau de sécurité numérique d’une entreprise et d’évaluer les risques en la matière auxquels elle est exposée. Un partenariat public-privé financé par l’Union européenne pour favoriser la cybersécurité dans les PME a été mis en place et une initiative en faveur du numérique dans les PME pour la période 2022-25 prévoit 120 millions DKK de subventions aux PME pour l’achat de services de conseil, de cours de formation et de conseils sur la réglementation. La participation aux réseaux de partage des connaissances pourrait être encouragée davantage, par exemple en incitant les pôles d’activité à renforcer leur soutien aux PME (OECD, 2022b).

La transformation numérique est source de nouveaux défis en matière de concurrence, certaines caractéristiques des marchés numériques favorisant la consolidation du pouvoir du marché et la dynamique du « tout au gagnant ». La persistance de positions dominantes résultant de grandes économies d’échelle et d’effets de réseau importants réduit les pressions concurrentielles, et peut avoir des effets préjudiciables sur les incitations à l’innovation, l’efficience et le bien-être des consommateurs (Danish Competition Authority, 2020). Une nouvelle politique de la concurrence doit donc être adoptée pour favoriser le jeu de la concurrence et l’entrée de nouveaux acteurs sur les marchés numériques (Nicoletti et al., 2023). La réglementation dans ce domaine est principalement définie au niveau de l’UE, notamment pour éviter la fragmentation des marchés numériques et en préserver le bon fonctionnement. Néanmoins, l’Autorité danoise de la concurrence et de la consommation a alloué, à juste titre, des ressources considérables à l’application du droit de la concurrence dans les secteurs numériques, notamment en créant une unité responsable des marchés numériques.

Des modifications supplémentaires peuvent être apportées à la réglementation nationale en vue de renforcer l’efficacité du droit de la concurrence dans les secteurs numériques, notamment l’adaptation du régime de contrôle des fusions, comme en Allemagne, en Autriche, en Norvège et en Suède, ou l’autorisation des enquêtes de marché, comme au Royaume-Uni (KST, 2020 ; OECD, 2022e). Comme envisagé depuis 2021, l’Autorité de la concurrence devrait être autorisée à contrôler les fusions qui sont susceptibles de fausser la concurrence, y compris lorsque le chiffre d’affaires des entreprises concernées est inférieur aux seuils de notification, et son pouvoir d’imposer des mesures correctives en cas de problèmes de concurrence devrait être élargi. Les principaux acteurs des secteurs numériques devraient également être tenus de divulguer leurs projets d’acquisitions futures. Pour que le système d’évaluation de l’impact de la réglementation sur la concurrence soit plus en phase avec la transformation numérique et les autres évolutions structurelles de l’économie, on pourrait y introduire une fonction de contrôle qui permettrait de signaler, parmi les nouvelles règles proposées, celles dont l’impact est jugé inadéquat, et de suivre en continu l’incidence de la réglementation sur des marchés en évolution rapide (Tableau 1.8.).

En 2018, une affaire de blanchiment de capitaux de grande ampleur dans la succursale estonienne de la plus grande banque danoise a mis en évidence les lacunes du cadre danois de lutte contre le blanchiment de capitaux. Les réformes menées dans ce domaine se sont intensifiées au cours des cinq dernières années (Danish Tax Agency, 2022). L’Autorité de surveillance financière danoise (DFSA) a adopté un nouveau modèle institutionnel d’évaluation des risques en 2021 et élabore en ce moment une nouvelle stratégie de surveillance. La conformité aux recommandations du GAFI s’est améliorée (FATF, 2021). Un nouveau renforcement des mesures de prévention et de la surveillance contribuerait à améliorer la confiance dans le secteur financier (Graphique 1.28). Il faudrait consacrer davantage d’efforts aux inspections sur site des institutions financières à haut risque, ainsi qu’au cadre réglementaire relatif aux fournisseurs de services d’actifs virtuels (IMF, 2022).

Le Danemark affiche de très bons résultats au regard des indicateurs de perception et de signalement de la corruption (Graphique 1.29). Les citoyens expriment une confiance et une satisfaction élevées vis-à-vis des institutions publiques, même s’il existe des problèmes concernant l’intégrité publique et si les mesures de prévention des risques de corruption doivent être renforcées. Par comparaison avec les autres pays de l’OCDE, au Danemark, les garanties en matière d’intégrité et les contrôles visant les risques de corruption sont insuffisants (Graphique 1.29). Les indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE montrent que le Danemark ne s’est pas doté d’un cadre stratégique solide de lutte contre la corruption et d’intégrité. Les garanties réglementaires et les garanties pratiques relatives à la mise en œuvre restent en-deçà de la moyenne de l’OCDE pour ce qui est des activités de lobbying, des financements politiques, des conflits d’intérêts, et de l’accès de la population à l’information. Le Danemark pourrait renforcer les garanties réglementaires s’agissant des contrôles internes, des audits internes et de la gestion des risques.

Les projets du gouvernement visant à améliorer l’ouverture et la transparence du processus législatif, par exemple en révisant la Loi sur l’information du public, constituent un premier pas dans la bonne direction. Passer, à l’instar de la Suède, de politiques d’intégrité ad hoc à une approche globale fondée sur le risque, conforme à la Recommandation l’OCDE sur l’intégrité publique, contribuerait à limiter les risques de corruption. En atteignant les normes de transparence les plus élevées pour le processus de prise de décision, en particulier lorsqu’il concerne les groupes de lobbying, par la mise en place d’un registre des lobbyistes par exemple, comme l’a fait la Finlande, permettrait d’éviter les risques de dysfonctionnement du processus d’élaboration des politiques publiques. Une gestion indépendante des procédures disciplinaires internes améliorerait la confiance dans le gouvernement et les administrations nationales.

Malgré les mesures positives qu’il a prises pour améliorer son régime de lutte contre le blanchiment de capitaux et renforcer la protection des lanceurs d’alerte, le Danemark n’accorde pas une priorité suffisante à la prévention, à la détection et à la sanction de la corruption transnationale. Les sources de détection sont sous-exploitées, certaines allégations crédibles n’ont pas donné lieu à la conduite d’enquêtes formelles ou complètes et des sanctions sont rarement imposées (OECD, 2023d). Une seule entreprise danoise a été condamnée pour des faits de corruption transnationale depuis 2020. Cette situation s’explique en partie par le manque de ressources qui risque de s’aggraver encore avec la restructuration récente des autorités répressives. Des modifications législatives demeurent nécessaires pour alourdir les sanctions, clarifier le mécanisme des accords hors procès, définir plus précisément le moyen de défense des petits paiements de facilitation et étendre l’application de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption au Groenland et aux Îles Féroé.

Le Danemark est à la pointe en matière de politiques d’atténuation du changement climatique, et l’un des pays de l’OCDE ayant la plus faible intensité carbone (Graphique 1.31, partie A). Des efforts substantiels devront néanmoins être déployés pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2045. Le Danemark a réduit ses émissions intérieures de gaz à effet de serre d’environ 41 % entre 1990 et 2021, et il a joué un rôle phare dans le domaine des technologies d’exploitation de l’énergie éolienne (voir Encadré.1.7). Cependant, l’atténuation du changement climatique a pris du retard dans certains secteurs, notamment dans le transport et l’agriculture (Graphique 1.32, partie A), et l’intensité carbone de la consommation (par opposition à celle de la production) est relativement élevée (Graphique 1.31, partie B).

Le Danemark est relativement exposé aux effets néfastes à long terme des changements climatiques, notamment des événements météorologiques extrêmes et de l’élévation du niveau de la mer, et les risques d’inondation sont importants en raison de la basse altitude du pays, y compris dans le Grand Copenhague qui concentre une grande part de l’actif national. Environ la moitié de la population est exposée au risque de tempête et la plupart des surfaces cultivées sont sujettes à de fortes précipitations (OECD, 2023e). Le Danemark a mis en œuvre la Directive européenne relative aux inondations et publié en novembre 2023 son premier Plan d’adaptation au changement climatique pour 2024-27, doté d’un budget de 1.3 milliard DKK. Ces actions devraient permettre une meilleure sensibilisation aux risques au niveau local et accélérer l’adoption de mesures d’adaptation dans les zones côtières. Réviser complètement la stratégie nationale d’adaptation lancée en 2008 de façon à prendre en compte les dernières données scientifiques en climatologie et les évaluations de risques les plus récentes contribuerait à stimuler l’investissement dans les infrastructures nécessaires pour se préparer efficacement au changement climatique et permettrait efficacement de coordonner les initiatives des pouvoirs publics dans ce domaine (Tableau 1.9).

Le Danemark s’est fixé des objectifs ambitieux en matière d’émissions de gaz à effet de serre, notamment réduire de 70 % ses émissions d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990 et atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Pour atteindre l’objectif fixé pour 2030, il faudrait plus que doubler le rythme de réduction des émissions (qui devrait passer d’environ 1 tonne par an entre 1990 et 2021 à environ 2.5 tonnes par an entre 2021 et 2030). Les autorités veulent avancer à 2045 l’objectif de neutralité climatique et visent une réduction de 110 pour cent des émissions d’ici 2050. Ces objectifs vont plus loin que l’ambition de l’UE de réduire de 55 % les émissions totales d’ici 2030 par rapport à leurs niveaux de 1990, et d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050. Bien que le Danemark ait mis en place un ensemble équilibré de mesures conjuguant tarification, réglementation et investissement pour réduire les émissions intérieures ainsi qu’un programme de réformes ambitieux, les objectifs resteront difficiles à atteindre (Graphique 1.33). Des mesures doivent encore être prises dans certains secteurs, et une grande incertitude entoure l’impact attendu des mesures approuvées et les futures avancées technologiques (Danish Council on Climate Change, 2023d ; et DORS, 2022). En outre, à plans inchangés, le Danemark ne parviendra pas à réduire ses émissions dans les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE comme l’impose le règlement de l’UE sur la répartition de l’effort (Danish Council on Climate Change, 2023a).

Le captage et le stockage du carbone (CSC) jouent un rôle crucial dans la stratégie de décarbonation du Danemark. Le pays a prévu d’allouer environ 38 milliards DKK au déploiement du CSC entre 2024 et 2044 aux fins de réduire les émissions de CO2 de 3.2 millions de tonnes chaque année à partir de 2030. En 2022, un programme de partenariat pour la recherche sur le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (« Inno-CCUS ») a été lancé et doté d’environ 353 millions DKK. En 2023, une première subvention a été attribuée par voie d’adjudication à un projet de grande échelle, et un accord politique a permis de clarifier le cadre général du développement de la capacité de CSC en rationalisant les mécanismes de financement et en clarifiant l’actionnariat public dans les licences de stockage, entre autres. Un nouveau fonds pour le CSC sera créé et deux autres séries d’appels d’offres seront lancées en 2024 et 2025. Le coût des réductions associées pourrait être relativement faible étant donné les différentes solutions qui existent pour réduire les émissions de carbone. La tarification des émissions négatives renforcerait encore les incitations au captage de carbone, mais la mesure serait plus efficace si elle était mise en œuvre au niveau de l’UE.

Le Danemark s’appuie fortement sur les mesures européennes et nationales de tarification du carbone pour orienter les réductions des émissions vers les activités dont les coûts de réduction sont les plus faibles. Définir un signal-prix clair pour les émissions permettra de soutenir les activités bas carbone, générera des recettes fiscales pouvant être utilisées pour compenser les secteurs qui seront les plus touchés par la transition et encouragera l’innovation verte, limitant ainsi les coûts sociaux de l’atténuation du changement climatique (DORS, 2021a ; et OECD, 2021a). Cependant, en 2021, seulement 69 % environ des émissions de gaz à effet de serre étaient tarifées au Danemark, une proportion bien inférieure à celle des pays de l’OCDE les plus performants (OECD, 2022f), et seulement 45 % de l’ensemble des émissions de carbone liées à l’énergie étaient tarifées à au moins 60 EU par tCO₂ (OECD, 2021g). La réforme de 2022 en faveur d’une fiscalité verte élargit le champ d’application de la tarification du carbone et établit une trajectoire claire en la matière à compter de 2025 (Graphique 1.34, Tableau 1.9). La taxe carbone passera de 24 à 100 EUR par tCO₂ d’ici 2030 pour les entreprises ne relevant pas du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE). Une taxe de 50 EUR par CO₂ et un prix carbone minimal seront instaurés pour les entreprises couvertes par le SEQE-UE. L’accord politique sur la réforme a été trouvé en juin 2022, mais il n’a pas encore été approuvé par le Parlement.

Le champ d’application de la taxation carbone pourrait être élargi encore davantage. Les secteurs à forte intensité d’émission comme l’agriculture (excepté la consommation d’énergie) et le transport international en sont totalement exonérés, et le secteur du ciment, qui représente près d’un quart des émissions de l’industrie, bénéficie d’un taux réduit. Comme le recommande l’Étude économique de 2021, il serait nécessaire de définir une feuille de route claire pour la suppression progressive des réductions de prix du carbone afin de limiter les distorsions entre les secteurs et les technologies et d’accélérer les réductions d’émissions (Tableau 1.9. ). Il reste à clarifier comment la réforme intégrera l’adoption du SEQE-UE II en 2027. Le Danemark n’a, par exemple, pas décidé de recourir aux dispenses d’obligations de quotas pour les secteurs couverts jusqu’ici par la taxe carbone, ni aux ajustements nécessaires pour assurer l’égalité de traitement en matière de tarification du carbone dans les secteurs relevant du SEQE-UE. Une commission d’experts a été nommée pour formuler des recommandations d’ici fin 2023.

Dans l’ensemble, la taxation carbone devrait avoir peu d’effets négatifs sur l’activité du Danemark, certains y perdront quand d’autres y gagneront (OECD, 2021e). On estime qu’avec la mise en œuvre de la réforme pour une fiscalité verte, l’emploi devrait chuter d’environ 1 300 personnes par an dans les secteurs touchés (DORS, 2022). Le modèle danois de flexisécurité offre un filet de protection solide aux travailleurs privés d’emploi et comporte des politiques actives du marché du travail qui devraient soutenir le redéploiement des travailleurs des entreprises et des secteurs polluants vers des entreprises et des secteurs verts. D’autres mesures pourraient soutenir davantage les transitions sur le marché du travail en renforçant les possibilités de reconversion (voir chapitre 2). La redistribution des revenus issus de la taxation carbone peut également aider ceux ayant des possibilités et des moyens limités à réduire leur empreinte carbone (par exemple, ménages à faibles revenus des zones rurales ; Tableau 1.9).

La taxation implicite du carbone est élevée dans le transport, mais les émissions de gaz à effet de serre de ce secteur ont à peine baissé au cours des dix dernières années et devraient représenter 35 % des émissions d’ici 2030. Les projets d’introduction d’une redevance basée sur la distance et le CO₂ pour les véhicules lourds en 2025 vont dans la bonne direction et pourraient être étendus, à long terme, aux voitures particulières en vue de diminuer la dépendance au transport routier. Une analyse des effets redistributifs d’une tarification routière suggère que celle-ci serait avantageuse pour les habitants des zones rurales ayant de faibles revenus sous réserve qu’elle soit compensée par une réduction des taxes d’immatriculation et de circulation (DORS, 2021b). Il serait également utile de prendre des mesures pour soutenir l’électrification de la flotte de voitures, notamment en diminuant la taxe d’immatriculation pour les voitures vertes et en développant l’infrastructure de recharge — sachant que le nombre de stations de recharge par habitant est inférieur à la moyenne de l’EU - mais ces mesures devraient être accompagnées d’un renforcement de la promotion des modes de transport alternatifs, tels que les transports en commun (Tableau 1.9). Enfin, il conviendrait de supprimer progressivement les dépenses fiscales concernant les combustibles fossiles dans le secteur du transport, qui sont estimées à 9.5 milliards DKK, soit 0.3 % du PIB, et qui couvrent principalement des déductions ou réductions d’impôt accordées au titre des trajets domicile-travail et auxquelles ouvrent droit les bus, les poids lourds et les tracteurs, ainsi que le traitement fiscal favorable des combustibles utilisés dans l’agriculture (OECD, 2023f).

L’électrification de l’approvisionnement énergétique et le développement des sources d’énergie renouvelables aux fins de la production d’électricité sont essentiels pour la stratégie de décarbonation du Danemark et la sécurité de l’approvisionnement énergétique. Malgré les progrès considérables qui ont été enregistrés depuis les années 1990, les combustibles fossiles représentent encore 52 % de l’approvisionnement énergétique en 2021, une proportion bien supérieure à celle des pays de l’OCDE les plus performants. En augmentant le coût des combustibles fossiles, la crise énergétique de 2022 a contribué à réduire la dépendance aux sources d’énergie polluantes et à accélérer les investissements dans les sources renouvelables. Parallèlement, en 2022, le Danemark a différé la fermeture de trois centrales électriques au charbon et au fioul en vue de sécuriser l’approvisionnement en électricité jusqu’en 2024. La production de pétrole et de gaz dans la mer du Nord a augmenté, ce qui contribue à réduire la dépendance aux importations. Bien que les engagements à mettre fin aux autorisations d’extraction de pétrole et de gaz d’ici 2050, et à supprimer progressivement le charbon dans la production d’électricité restent valides, de récentes initiatives ralentiront la réduction des émissions dans le secteur de l’énergie à moyen terme, et il serait pertinent d’adopter une approche plus ambitieuse après stabilisation des marchés de l’énergie.

La proportion des énergies renouvelables dans la production d’électricité devrait passer de 80 % (en 2021) à 99 % d’ici 2030, principalement grâce à l’expansion de la capacité de l’éolien (Encadré.1.10). La capacité doit être augmentée rapidement, car la consommation électrique devrait croître de 60 % entre 2021 et 2030 (Danish Energy Agency, 2023). Pour accélérer l’investissement dans les énergies renouvelables, il est impératif de diminuer les obstacles administratifs et de trouver un accord avec les communes sur la localisation des centrales. Les actions en justice engagées par les groupes d’intérêt locaux à l’encontre des projets d’éolien terrestre concourent à créer de longs délais d’approbation (Dahl et al., 2021). Il pourrait être bénéfique de prendre des mesures pour rationaliser les procédures de planification et d’autorisation, et de donner priorité à l’infrastructure énergétique sur les préoccupations locales, comme cela a été fait en Allemagne, par exemple, en conférant au recours aux énergies renouvelables un caractère d’utilité publique supérieure (OECD, 2023h). Pour alléger la charge administrative, il pourrait être utile de désigner un point de contact unique pour toutes les procédures d’autorisation, de définir les rôles et les responsabilités des différentes autorités, d’appliquer le principe « le silence vaut acceptation », et de limiter les possibilités de contentieux.

Il sera également crucial d’adapter les réseaux de transport et de distribution : les différentes estimations concernant les investissements supplémentaires à engager dans le réseau électrique d’ici 2030 pour la transition écologique vont de 3.5 à 57 milliards DKK, selon la source et les hypothèses retenues (0.5 - 7.6 milliards EUR). Le gestionnaire du réseau danois de transport d’électricité estime le montant de l’investissement dans le réseau de transport à 40 milliards sur les quatre prochaines années. Au vu de l’augmentation rapide du nombre de projets d’investissement, il est urgent de mettre en place une planification adéquate des infrastructures et de déployer le réseau plus rapidement. La création récente d’une équipe nationale de gestion de la crise énergétique (NEKST), chargée d’identifier les obstacles à la mise en œuvre de mesures écologiques, notamment au déploiement du solaire et de l’éolien, devrait être utile à cet égard. Un cadre réglementaire simple et transparent pour la construction de réseaux électriques reliant la consommation industrielle et la production pourrait également encourager la colocalisation de la production et de la consommation d’électricité ainsi que l’investissement dans la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables au niveau local (Green Power Denmark, 2023).

Le fait de renforcer la pénétration de l’électricité produite à partir de différentes énergies renouvelables augmente les coûts liés à l’équilibrage de la production énergétique et à la planification des ressources, notamment si l’approvisionnement se situe loin de la demande (NEA, 2019). Étant donné que la moitié de la capacité des centrales électriques flexibles devrait être progressivement supprimée au Danemark d’ici 2040, le caractère fluctuant par nature des énergies éolienne et solaire pourrait entraîner d’importantes pénuries d’électricité en période de production basse à cet horizon temporel (Danish Council on Climate Change, 2023c). Gérer le caractère intermittent de la production d’électricité provenant de sources d’énergie renouvelable et assurer une production électrique suffisante impliquent de développer davantage d’interconnexions avec les pays voisins et de maintenir des centrales électriques de pointe qui soient flexibles. Il apparaît que le moyen le plus économique de garantir la sécurité énergétique avec les technologies existantes consiste à créer un « mécanisme de capacité » au sein de l’UE permettant de rémunérer les fournisseurs d’électricité qui approvisionnent le réseau en électricité pendant les périodes de pointe et qui contribuent à équilibrer le système (Danish Council on Climate Change, 2023c). La stratégie devrait également permettre d’encourager la consommation en dehors des heures de pointe.

Le Danemark dépend fortement de la biomasse pour son chauffage et son électricité. Les critères de durabilité associés à la biomasse ligneuse ont été renforcés en 2020 et dépassent les exigences de l’UE, mais il conviendrait de réduire la dépendance à son égard pour éviter de mettre à mal les ressources disponibles. Si l’une des options les plus prometteuses consiste à combiner bioénergie et captage et stockage du carbone (CSC) pour parvenir à des émissions négatives, pour autant que la bioénergie soit produite de manière durable, la consommation de biomasse par habitant au Danemark est supérieure à des niveaux soutenables à l’échelle mondiale et elle a des effets préjudiciables sur la biodiversité et sur la qualité des sols et de l’air (OECD, 2021a). Il existe différentes solutions économiquement efficientes qui permettent d’abandonner progressivement la biomasse pour le chauffage urbain, secteur dans lequel elle représente 60 % de la production de chauffage : utiliser des pompes à chaleur de grande capacité ou créer un marché du chauffage permettant aux centres de données, aux supermarchés et aux industries de vendre leur excès de chaleur en l’injectant dans le réseau, comme le fait la Suède. Le Danemark a partiellement actualisé sa réglementation en vue d’encourager la concurrence sur le marché du chauffage, mais le pays a besoin d’une stratégie globale pour réduire l’utilisation de la biomasse. À politiques inchangées, la consommation de biomasse ligneuse pour l’électricité et le chauffage urbain devrait diminuer de moitié environ d’ici 2035. Les exonérations fiscales et les subventions relatives à la consommation de biomasse devraient être progressivement supprimées, et une trajectoire de tarification progressive des effets négatifs de la biomasse sur l’environnement pourrait être annoncée aux fins d’orienter les investissements vers des sources d’énergie plus durables. Les critères de durabilité ont été suspendus en 2022 pour le chauffage individuel et devraient être réintroduits dès que possible. La mise au point de projets de pyrolyse visant à convertir les apports de biomasse provenant des déchets agricoles en carburants verts et en biocharbon peut contribuer à réduire les émissions de carbone, mais cette technologie n’a pas encore atteint un stade de maturité.

Les déchets constituent une autre source importante dans la production d’énergie, puisqu’ils comptent approximativement pour 20 % du chauffage urbain en 2023. En 2021, le traitement des déchets représentait environ 3 % des émissions intérieures totales de CO₂, la majorité provenant de l’incinération. Les progrès du Danemark en matière d’économie circulaire sont limités ; la part du recyclage est bien en deçà des objectifs de l’UE et peu d’initiatives ont été mises en œuvre dans ce domaine (European Commission, 2023). Le Danemark est le pays de l’UE ayant l’un des volumes de déchets municipaux le plus élevé par habitant, mais il doit encore en importer pour alimenter les incinérateurs dédiés à leur valorisation énergétique. À compter de 2025, les municipalités devront lancer des appels d’offres pour le traitement des déchets combustibles, et les usines d’incinération des déchets appartenant à des communes devront être transformées en sociétés anonymes. Ces mesures devraient conduire à la fermeture des incinérateurs les moins compétitifs, encourager le recours à des technologies de chauffage plus écologiques et, partant, réduire les émissions. Dans son parcours vers des technologies neutres en carbone dans le secteur de l’énergie, le Danemark devrait également établir un objectif national en matière de réduction des déchets et accélérer la mise en œuvre de son plan national 2020-2032 de prévention et de gestion des déchets (Tableau 1.9. ). Cela contribuerait à la réalisation des objectifs relatifs au changement climatique tout en réduisant l’empreinte environnementale du Danemark.

Les émissions générées par l’agriculture contribuent grandement aux émissions totales étant donné l’ampleur et l’intensité de l’agriculture danoise, notamment la production de porc et de produits laitiers. L’agriculture compte parmi les secteurs du Danemark les plus émetteurs en gaz à effet de serre et les plus gourmands en énergie. Conjuguée au secteur de l’utilisation des terres, l’agriculture devrait représenter 51 % des émissions d’ici 2030. L’accord de 2021 sur la transition écologique de l’agriculture comportait l’objectif de réduire les émissions de 55-65 % d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990, mais comme dans la plupart des pays de l’OCDE, les mesures concrètes en la matière sont restées timides jusqu’à présent, et il manque un plan d’action assorti de jalons précis, qui soit défini dans un horizon temporel clair (Tableau 1.9. ). Par comparaison avec d’autres secteurs économiques, les coûts de réduction dans l’agriculture sont relativement faibles et pourraient être négatifs pour certaines mesures si l’on prend en compte d’autres effets bénéfiques pour l’environnement, qui sont associés à ces mesures (DORS, 2021a). Réduire les émissions en limitant l’emploi excessif d’engrais azotés, en réhumidifiant les tourbières et en améliorant la gestion des effluents d’élevage pourrait également contribuer à traiter d’autres problèmes de pollution environnementale, comme la fuite de nutriments qui dégradent la qualité de l’air et de l’eau. Cela étant, ces approches posent également des difficultés techniques sur certains aspects.

Les autorités envisagent d’instaurer une taxe carbone dans l’agriculture. La tarification du carbone dans l’agriculture soulève différents problèmes, car sa mise en œuvre n’est pas simple sur le plan technique, et que les acteurs du secteur lui opposent une forte résistance (OECD, 2023g). Bien qu’il existe des systèmes de mesure des émissions liées à l’élevage, à la réhumidification des tourbières et à l’agroforesterie, et que ceux-ci puissent être déployés à grande échelle, d’autres systèmes doivent être mis au point pour certaines pratiques agricoles spécifiques (European Commission, 2021b). Les différentes possibilités de tarification du carbone au niveau des exploitations devraient être envisagées avec les principales parties prenantes, dont une solution impliquant de faibles coûts administratifs comme celle qui a été proposée en Nouvelle-Zélande. Le Danemark compterait alors parmi les pays les mieux placés dans ce domaine et pourrait en tirer parti en exportant son savoir-faire vers les pays qui auront pris du retard.

En l’absence d’avancées technologiques majeures, la réalisation des objectifs dans l’agriculture pourrait entraîner une grave diminution de certaines activités à forte intensité d’émission, notamment l’élevage bovin, et la production et la transformation du lait (DORS, 2022 ; et Danish Council on Climate Change, 2023b). L’impact social de la régression de la production pourrait être de grande ampleur au niveau local, car les baisses d’activité pourraient être concentrées dans des régions ayant peu d’autres possibilités d’emploi (sud et ouest du Jutland ; OECD, 2021a). La croissance de la production relativement élevée qui a été enregistrée ces dix dernières années dans l’élevage bovin ainsi que dans la production et la transformation du lait souligne la nécessité de prendre rapidement des mesures stratégiques dans ce secteur. Il est nécessaire de mettre au point une combinaison de mesures aidant les agriculteurs à évoluer vers des activités à moindre intensité d’émission et à réduire leur empreinte environnementale, par exemple, en développant le piégeage du carbone, tout en veillant à ce que les technologies utilisées soient compatibles avec l’objectif à long terme de neutralité climatique et ne provoquent pas de verrouillage technologique (Danish Council on Climate Change, 2023b). L’appui au secteur agricole est encadré par la politique agricole commune de l’UE, et les risques de fuite de carbone exigent une intervention au niveau de l’UE (OECD, 2023g ; Tableau 1.9).

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