Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2025

Alessandro Maravalle
OCDE

Aida Caldera Sánchez
OCDE

Alberto González Pandiella
OCDE

En las últimas décadas, Costa Rica ha logrado notables éxitos en la expansión de las exportaciones, la atracción de inversión extranjera directa (IED) y el aumento de su red comercial gracias a su fuerte compromiso con la apertura al comercio y a la inversión internacionales. Desde la década de 1990, el país ha mejorado sus resultados de exportación y ha diversificado eficazmente su cartera de exportaciones más allá de los productos agrícolas tradicionales, como el café y el banano, y se ha convertido en un importante exportador de bienes y servicios sofisticados, como productos de manufactura avanzada (dispositivos médicos) y servicios empresariales. Este cambio se ha visto reforzado por la presencia de importantes empresas multinacionales en el país. Estos éxitos están estrechamente relacionados con su entorno político estable, marcos legales sólidos, acuerdos de libre comercio, incentivos para los inversionistas y compromiso con la sostenibilidad y el capital humano. El establecimiento de zonas francas, junto con políticas específicas de atracción de inversiones extranjeras, también ha sido fundamental para atraer a los inversionistas extranjeros.

Las tendencias actuales de nearshoring son una oportunidad para que Costa Rica capitalice aún más su firme compromiso con la apertura al comercio y la inversión internacional, y aborde el desafío persistente de ampliar el alcance de los beneficios del comercio y la inversión internacional a más trabajadores, empresas y regiones. Para ello, el país debe abordar desafíos relacionados con las habilidades de la fuerza laboral, la infraestructura, la innovación, la competencia y la diversificación económica. Si bien las empresas multinacionales han creado empleos e impulsado la innovación, pocas PYMES nacionales participan en las cadenas globales de valor, lo que limita la capacidad de Costa Rica para acceder a insumos avanzados y para beneficiarse de los efectos de la difusión del conocimiento y de las presiones competitivas que fomentan el crecimiento de la productividad. Demasiados costarricenses tienen dificultades para acceder a empleos en empresas orientadas a la exportación por el persistente desajuste entre las habilidades de los trabajadores y las necesidades de las industrias exportadoras. Las brechas de infraestructura digital y de transporte son una barrera para extender los beneficios del comercio y la inversión a todo el país y seguir atrayendo inversión extranjera. La escasa competencia en mercados claves de bienes y servicios aumenta los costos para las empresas exportadoras y socava su capacidad para innovar y expandirse en los mercados mundiales.

En este capítulo se examinan los logros de Costa Rica en materia de exportaciones e IED y se evalúan opciones políticas para aprovechar las nuevas oportunidades de mayor integración en las cadenas globales de valor y, al mismo tiempo, facilitar que más empresas, regiones e individuos se beneficien del comercio internacional. Esto incluye políticas para impulsar la innovación, mejorar el acceso al crédito y fortalecer la competencia en mercados clave de bienes y servicios, para así apoyar la capacidad de exportación de las empresas nacionales y aumentar su productividad. Redoblar los esfuerzos para promover el desarrollo del talento a través de la educación y la capacitación equiparía mejor a los costarricenses para acceder a los empleos de calidad creados por el comercio internacional, y fortalecería aún más el liderazgo de Costa Rica en servicios digitales basados en el conocimiento. Cerrar las brechas de infraestructura y mejorar la logística ayudaría a que otras áreas fuera del Gran Área Metropolitana (GAM) se beneficien del comercio internacional.

Costa Rica ha tenido un notable desempeño comercial en la última década, tanto en bienes como en servicios. La exposición al comercio ha aumentado en la última década, alcanzando su punto máximo en 2022 (Gráfico 4.1, Panel A). Este robusto crecimiento del comercio está impulsado por el sólido desempeño de las exportaciones, ya que Costa Rica ha logrado aumentar su cuota en los mercados globales (Gráfico 4.2) y ampliar las oportunidades comerciales (ver 4.3.1).

El sólido desempeño de las exportaciones de Costa Rica se caracteriza por una creciente diversificación de los bienes, con un énfasis cada vez mayor en bienes de tecnología media y alta. Los productos de manufactura avanzada, sobre todo los dispositivos médicos, han superado a los productos agrícolas como principal exportación (Gráfico 4.3, Panel A). Las exportaciones de bienes de Costa Rica se concentran en pocas regiones, siendo Estados Unidos, Europa y, en menor medida, Centroamérica los principales destinos (Gráfico 4.3, Panel B). Esto resalta una oportunidad para diversificar aún más sus socios comerciales. Avanzar en la cadena de valor de los bienes, por ejemplo, ayudando a las PYMES a convertirse en proveedoras o socias de empresas multinacionales, como se examina en las secciones 4.3 y 4.4, aumentaría la rentabilidad y la competitividad de las exportaciones del país.

Las exportaciones de servicios también han crecido significativamente. Los servicios empresariales, como contabilidad, tecnologías de la información y la comunicación (TIC), operaciones de back-office y servicios financieros, han aumentado considerablemente en valor y han superado al turismo como la principal categoría de exportaciones de servicios (Gráfico 4.4, Panel A). La mayoría de estos servicios se dirigen hacia Estados Unidos (Gráfico 4.4, Panel B). El desempeño de Costa Rica en el comercio de servicios se asocia con restricciones regulatorias relativamente bajas en comparación con la mayoría de los países de la OCDE, especialmente en sectores como las actividades financieras y legales. Sin embargo, aún hay margen de mejora en sectores como contabilidad y servicios de transporte, donde la competencia sigue siendo limitada (ver sección 4.7 sobre competencia).

La capacidad de Costa Rica para atraer grandes flujos de IED es otra piedra angular de su éxito económico. Las entradas anuales de IED fueron, en promedio, del 4,6% del PIB durante el período 2013-23, muy por encima del promedio de la OCDE (1,9% del PIB durante el mismo período) y por encima de otras economías emergentes (Gráfico 4.5, Panel A). La IED se centra en sectores como las ciencias de la vida, la manufactura ligera y avanzada, la industria alimentaria y los servicios. Estados Unidos es el primer país inversor, seguido de lejos por los países europeos y los de América Central y del Sur (Gráfico 4.5, Panel B). Costa Rica se ha beneficiado de los cambios en los flujos de IED de los Estados Unidos impulsados por la reconfiguración de las cadenas globales de suministro, lo que ha dado lugar a un aumento significativo de la inversión estadounidense en la última década. Su proximidad geográfica a Estados Unidos permite fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro al diversificar riesgos que afecten la cadena de suministros, tanto por tensiones geopolíticas como por impactos climáticos, y también acorta las distancias de envío en comparación con Asia. Si bien los sustanciales flujos de IED provenientes de los Estados Unidos ofrecen oportunidades significativas de desarrollo, también plantean el riesgo de depender excesivamente de una sola fuente. Una mayor diversificación podría ayudar a mitigar este riesgo para Costa Rica, tal como lo reconoció la Promotora del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera de Costa Rica (PROCOMER) en su estrategia de atracción de IED 2023.

Las Zonas Francas (ZFs) de Costa Rica han sido clave para promover exportaciones de mayor valor agregado. Las ZFs son un elemento fundamental de la estrategia de promoción de las exportaciones y atracción de inversión del país. Las ZFs han impulsado el contenido tecnológico de las exportaciones (Gráfico 4.6, Panel A) y concentran la mayor parte de las exportaciones y la IED, especialmente dentro del Gran Área Metropolitana (GAM), con dos tercios de todas las exportaciones provenientes de empresas en ZFs (Gráfico 4.6, Panel B). Reconociendo este desafío, una ley de 2023 estableció nuevos incentivos destinados a atraer IED fuera del GAM dirigidos a empresas de actividades exportadoras, así como en áreas como la salud, la agricultura y los parques sostenibles. Costa Rica ha logrado atraer 59 nuevos proyectos de IED desde entonces, 13 de ellos fuera del área metropolitana, en comparación con un promedio de 6 por año.

El entorno regulatorio de la IED en Costa Rica también es muy favorable (Gráfico 4.7) y las empresas de manufactura y de servicios de exportación, las compañías dedicadas al comercio de exportación (no productores) y las empresas dedicadas a la investigación y el desarrollo que se establecen en las ZFs de Costa Rica se benefician de diversos incentivos fiscales, exenciones arancelarias y otras ventajas.

A pesar de su éxito en la atracción de inversión extranjera directa (IED) y su buen desempeño exportador, Costa Rica está menos integrada en las cadenas globales de valor que otras economías más intensivas en manufactura o centradas en el comercio (Recuadro 4.1). Esto se debe a que sus exportaciones se componen principalmente de bienes finales, en lugar de bienes intermedios que forman parte de redes globales de producción. Como resultado, las industrias del país dependen más de insumos producidos localmente en lugar de importar componentes avanzados o tecnologías del extranjero (bajos encadenamientos productivos hacia atrás) (Gráfico 4.8, Panel A). Asimismo, la mayoría de las exportaciones son productos finales en lugar de bienes intermedios que se procesan o ensamblan en otros países (bajos encadenamientos productivos hacia adelante) (Gráfico 4.8, Panel B). Incrementar la participación en las cadenas globales de valor permitiría a Costa Rica obtener mayores beneficios comerciales. Los insumos importados suelen ser tecnológicamente más avanzados o rentables, lo que facilita la innovación y mejora la eficiencia de las empresas. Además, la participación en estas cadenas brinda oportunidades para especializarse en nichos de alta productividad y fomenta la transferencia de conocimiento entre países y empresas, impulsando la competitividad y la innovación.

El destacado desempeño comercial de Costa Rica y su capacidad para atraer IED son el resultado de una política comercial exitosa, que sustenta su estrategia de crecimiento impulsada por las exportaciones. Sus elementos clave incluyen un firme compromiso con la apertura comercial con esfuerzos continuos para abrir nuevos mercados a través de acuerdos comerciales, reducción de aranceles, facilitación efectiva del comercio y un entorno empresarial favorable para la IED. Además, el atractivo de Costa Rica se ve reforzado por su sólido marco institucional, con el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) y la Agencia de Promoción del Comercio Exterior y la Inversión de Costa Rica (PROCOMER) desempeñando funciones proactivas en la formulación de políticas comerciales y en la promoción de las exportaciones y los flujos de inversión, respectivamente.

Esta sección presenta las características de la política comercial de Costa Rica y propone cómo fortalecerla aún más a través de una mejora de la facilitación del comercio, la profundización de la diversificación comercial y un aumento de la participación de las PYMES en el comercio internacional.

Los acuerdos comerciales vigentes de Costa Rica tienen un amplio alcance (Gráfico 4.9). Costa Rica ha firmado 18 acuerdos comerciales (bilaterales o multilaterales), de los cuales 17 ya están en vigor, que proporcionan acceso preferencial a mercados que representan alrededor del 60% del PIB mundial (basados en la PPA), lo que se traduce en un número cada vez mayor de socios comerciales.

Dado que las exportaciones de Costa Rica siguen concentradas en pocos destinos, en particular los Estados Unidos, (Gráfico 4.3, Gráfico 4.4), se están realizando esfuerzos para diversificar aún más los socios comerciales (Recuadro 4.1). En 2023, Costa Rica negoció acuerdos comerciales con Emiratos Árabes Unidos, el primero con un país de Medio Oriente, y con Ecuador, el último entró en vigor el 1 de octubre de 2024, que se espera aumenten las exportaciones y la producción. Costa Rica también firmó en 2024 el Acuerdo sobre Cambio Climático, Comercio y Sostenibilidad (ACCTS) con Nueva Zelanda, Suiza e Islandia, a través del cual se eliminarán los aranceles a algunos bienes ambientales, entre otras medidas. Para fomentar la integración regional Costa Rica busca unirse a la Alianza del Pacífico, formada por Chile, Colombia, México y Perú, que representa el 60% de las importaciones de América Latina. Si Costa Rica se convierte en miembro, se beneficiaría de su ubicación geográfica entre los miembros de la Alianza del Pacífico, potenciaría el acceso a un gran mercado y mejoraría sus oportunidades para atraer más inversión. Ser miembro de la Alianza del Pacifico también fortalecería las cadenas de valor en la región y ofrecería una plataforma valiosa para aumentar la integración comercial con Asia, gracias a los acuerdos bilaterales de libre comercio (TLC) que Costa Rica tiene con China, Singapur y Corea del Sur. También se están llevando a cabo valiosos esfuerzos, que deben continuar, para fortalecer las relaciones comerciales con las economías de rápido crecimiento en la región de Asia y el Pacífico al convertirse en miembros del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP). Además, Costa Rica está trabajando para adherirse al Acuerdo de Asociación para la Economía Digital (DEPA).

La firma de convenios internacionales para evitar la doble imposición podría ayudar a diversificar aún más los socios comerciales en el sector de los servicios. En la actualidad, Costa Rica ha suscrito cuatro tratados de este tipo con Alemania, España, México y los Emiratos Árabes Unidos. Finalmente, Costa Rica avanzó en la promoción del comercio inclusivo al unirse al Grupo de Acción de Comercio Inclusivo en 2023, enfocando dos capítulos del acuerdo comercial con Ecuador en las PYMES y género, e incluyendo disposiciones para apoyar a mujeres y jóvenes en el capítulo sobre PYMES del acuerdo con los Emiratos Árabes Unidos.

Costa Rica es miembro de la Organización Mundial del Comercio desde 1995, y sus aranceles comerciales están en general en línea con el promedio de los países OCDE, aunque hay margen para reducir los aranceles en los productos agrícolas (Gráfico 4.10). Además, mientras que aproximadamente el 70% de las importaciones de bienes no agrícolas están libres de aranceles, esta proporción es sólo del 33% en el caso de las importaciones de bienes agrícolas. Los aranceles más altos se aplican a productos como la carne de aves, productos lácteos, azúcar y arroz. Reducir aranceles a la importación de bienes agrícolas sin transformar mejoraría la competitividad en los sectores que dependen de ellos como insumos, al reducir sus costos de producción y permitir cadenas de suministro más eficientes. Siguiendo las recomendaciones de anteriores Estudios Económicos de la OCDE (por ejemplo, OCDE 2020), los aranceles a la importación de arroz se han reducido significativamente recientemente (del 36% al 5%). Deberían adoptarse medidas similares en el sector azucarero. La pretendida integración a la Alianza del Pacífico implicaría también la reducción de los aranceles en el sector agrícola. Las simulaciones basadas en modelos sobre el impacto de estas reducciones arancelarias en el contexto de una integración con la Alianza del Pacífico sugieren que aumentarían el crecimiento del PIB de Costa Rica en un 0,3%. (CEPAL, 2021[1]).

Costa Rica ha avanzado en la modernización de la infraestructura aduanera terrestre. Desde junio de 2024 está operando una infraestructura aduanera conjunta (el Centro de Control Integrado) en la frontera con Panamá, con autoridades de ambos países trabajando conjuntamente en la misma infraestructura. Una nueva infraestructura aduanera también se encuentra en un estado avanzado (completado al 56% a septiembre de 2024) en la frontera con Nicaragua. Estos esfuerzos agilizarán las exportaciones de las empresas, facilitando así el comercio por tierra. Costa Rica también agilizó y simplificó los procedimientos aduaneros para las importaciones y exportaciones, y ocupa un lugar destacado en los resultados de la OCDE en materia de facilitación del comercio. El Consejo Nacional de Facilitación del Comercio (CONAFAC), creado en 2017 para ayudar a la implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC e integrado por representantes del gobierno y las empresas, desempeña un papel relevante en la mejora de la facilitación del comercio. Entre los principales logros de CONAFAC se encuentran la inversión de más de US$110 millones en la modernización de los principales puestos fronterizos terrestres, el mejoramiento de la coordinación interinstitucional en las fronteras aduaneras, la promoción de la adhesión de Costa Rica al Convenio de Kioto, la modernización de la legislación aduanera y la estandarización y automatización de los trámites de comercio exterior. Sin embargo, se podrían lograr mejoras adicionales en los documentos y procedimientos de despacho de aduanas. De acuerdo con los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE, también podría reducirse el tiempo necesario para preparar los documentos de despacho de aduana. Actualmente, se tarda más de veinte horas en preparar toda la documentación en Costa Rica, frente a solo una hora en los países con mejor desempeño (por ejemplo, Singapur).

Una mayor agilización de los procesos de exportación podría facilitar la participación de las PYMES en el comercio. Costa Rica cuenta con un servicio de comercio de ventanilla única (Ventanilla Única de Comercio exterior, VUCE) que permite a las empresas exportadoras presentar información y documentos estandarizados a través de un único punto de entrada. Actualmente, alrededor del 56% de los procedimientos en VUCE están automatizados, y la ventanilla única ha reducido el tiempo y los costos asociados con los procesos y procedimientos comerciales en alrededor del 80% (Thorrens, 2019[2]), y se ha digitalizado recientemente (VUCE 2.0), lo que permite a las empresas acceder a las a los servicios comerciales en una plataforma digital las 24 horas del día, los 7 días de la semana.

Costa Rica podría seguir mejorando su mecanismo de ventanilla única comercial para prestar servicios específicos adaptados a las necesidades de las PYMES, siguiendo los ejemplos de países como Corea del Sur, Perú y Uruguay (Recuadro 4.2). Por lo general, las PYMES se enfrentan a obstáculos específicos adicionales, tanto internos (por ejemplo, como la falta de información sobre los mercados extranjeros) como externos (regulaciones extensas y costosas). Proporcionar plataformas digitales que faciliten a las PYMES la conexión con empresas multinacionales y extranjeras, así como proporcionar información sobre ferias comerciales, podría brindarles oportunidades de contacto necesarias para exportar, de las cuales las PYMES a menudo carecen. Para comprender mejor las barreras a las que se enfrentan las PYMES para su internacionalización, el gobierno podría lanzar una consulta con las asociaciones de PYMES. El desarrollo en curso de la VUCE 3.0, que se completará en 2027, brinda la oportunidad de integrar mejoras dirigidas a las PYMES exportadoras. En términos más generales, la agilización de la burocracia, que es onerosa en Costa Rica como se analizó en el Capítulo 2 y en los Informes Económicos anteriores de la OCDE, beneficiaría la internacionalización de las PYMES, ya que su competitividad en los mercados globales se ve muy afectada por la regulación nacional.

Costa Rica sigue siendo una economía dual, con un número pequeño de empresas multinacionales grandes y relativamente productivas, centradas en gran medida en los mercados externos, que coexisten con una mayoría de PYMES locales centradas exclusivamente en el mercado doméstico que luchan por crecer y exportar (Gráfico 4.11), tal como se describe en anteriores Estudios Económicos de la OCDE (OECD, 2016[5]; OECD, 2018[6]; OECD, 2020[7]; OECD, 2023[8])_. Esta dualidad es un factor clave detrás del bajo nivel de productividad laboral en Costa Rica (Gráfico 4.12, Panel A), la cual está convergiendo lentamente hacia el promedio de la OCDE (Gráfico 4.12, Panel B).

Reconociendo la importancia de fortalecer los vínculos entre las PYMES costarricenses y las empresas multinacionales (EMN), Costa Rica promueve activamente las alianzas entre los proveedores locales y las multinacionales como parte de su política comercial. La Promotora de Comercio Exterior e Inversión Extranjera de Costa Rica (PROCOMER) recluta y evalúa a posibles proveedores locales y evalúa si son aptos para convertirse en proveedores de EMN. Evalúan la infraestructura, la capacidad de producción y el escalamiento, el marketing o el capital humano de los proveedores y les recomiendan cómo mejorar aún más. A pesar de los recursos limitados (12 personas y un presupuesto anual de 745 mil USD en 2019 (Monge-Gonzalez, Crespi and Beverinotti, 2020[9])), desde 2020, PROCOMER ha establecido más de 5000 vínculos entre proveedores locales y empresas exportadoras, por ejemplo, en el sector de dispositivos médicos. Los vínculos de mayor valor suelen producirse cuando el proveedor local opera en sectores de alta tecnología (por ejemplo, la tecnología QR, las baterías solares, la automatización y el desarrollo de la robótica o las soluciones de nanotecnología para la agricultura) y puede innovar para adaptar la producción a las necesidades específicas de las EMN. El Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) también promueve activamente la integración de las empresas locales en las CGV de los semiconductores. PROCOMER, junto con los Ministerios de Agricultura y Ganadería y COMEX, también opera el programa Descubre para vincular a los agricultores con los mercados de exportación mediante el apoyo técnico para que los pequeños productores se conviertan en proveedores de empresas exportadoras más grandes en cadenas de valor agroalimentarias seleccionadas (OECD, 2023[10]). El programa tiene un presupuesto y un personal reducidos, y su impacto aún no se ha evaluado.

Convertirse en proveedor o socio de las EMN también puede ser un trampolín para exportar, facilitar el crecimiento empresarial y la creación de empleos formales con salarios más altos (Gráfico 4.13). Los datos demuestran que las empresas que se han convertido en proveedoras de EMN tienen más probabilidades de empezar a exportar. Cuatro años después de la primera venta, las empresas costarricenses que abastecen a empresas de propiedad extranjera tienen un 33% más de ventas, un 26% más de empleados, un 22% más de activos netos y un 23% más de costos totales de insumos (OECD, 2018[11]; Rodriguez-Alvarez and Monge-Gonzalez, 2013[12]; Alfaro Urena, Manelici and Vasquez, 2021[13]). Los aumentos de la Productividad Total de los Factores oscilan entre el 4% y el 9% (Alfaro-Urena et al., 2022[14]). Estos beneficios se originan en los spillovers tecnológicos (equipos especiales, insumos o tecnología), mejores prácticas administrativas o de producción, o spillovers de capital humano (aprender haciendo y capacitación específica). Con el tiempo, se originan nuevos efectos indirectos a través de la movilidad de la mano de obra (Monge-González, Hewitt and Torres-Carballo, 2015[15]), ya que los trabajadores formados en empresas exportadoras de alta productividad pueden difundir conocimientos a los proveedores locales o crear nuevas empresas, mediante la imitación (ingeniería inversa, mejores prácticas de gestión) o promoviendo la competencia entre las empresas nacionales que intentan abastecer a las EMN. Dado el impacto positivo que tienen estos vínculos, Costa Rica debe continuar y ampliar sus esfuerzos para promover alianzas entre empresas locales y multinacionales, también aprovechando la estrategia de las EMN postpandemia de fortalecer los vínculos con los proveedores locales para reducir los riesgos de interrupción de la cadena de suministro.

Promover la certificación entre las PYMES también puede facilitar que las PYMES se conviertan en proveedoras de empresas más grandes. Al obtener certificaciones reconocidas internacionalmente en áreas como la seguridad y la calidad de los productos o la sostenibilidad ambiental (por ejemplo, ISO 9001, ISO 14001, Marca País, Carbono Neutral), las PYMES pueden demostrar su compromiso con el cumplimiento de altos estándares y la fiabilidad de los productos o servicios. Sin embargo, las PYME en Costa Rica a menudo tienen dificultades para obtener las certificaciones de calidad internacional también debido al alto costo y a la larga duración del proceso. Desarrollar esquemas de financiamiento para ayudar a las PYMES a obtener certificaciones reconocidas internacionalmente, incluso mediante la reorientación de algunos de los programas de innovación empresarial existentes, podría aumentar las posibilidades de las PYMES de obtener la certificación. Otras políticas públicas pueden fomentar indirectamente vínculos más fuertes, como alentar a las PYMES a invertir en innovación, tecnología y procesos que las hagan más atractivas como proveedores para las EMN, mejorar su acceso al financiamiento y aumentar la disponibilidad de trabajadores altamente calificados, como se analiza en las siguientes secciones de este capítulo.

Para promover una mayor integración en las cadenas globales de valor, Costa Rica necesita seguir atrayendo IED e integrar mejor a las EMN con la economía local. Para lograrlo, la política comercial debe complementarse con intervenciones de política que aborden los cuellos de botella estructurales en esferas como infraestructura, innovación y acceso al financiamiento, educación y desarrollo de habilidades y competencia. Las PYMES pueden resultar menos atractivas como socias para las empresas extranjeras debido a la falta de trabajadores altamente calificados, o de acceso al financiamiento para respaldar inversiones para obtener la certificación o la escala necesaria para cumplir con los requisitos de las EMN, o una baja capacidad de innovación. Existe un amplio margen para mejorar el apoyo a la innovación empresarial, el emprendimiento y la inversión en investigación y desarrollo (I&D) para apoyar la internacionalización de las PYMES, como se analiza en la sección 4.4. Del mismo modo, la educación y la formación adecuadas son políticas clave para evitar que la escasez de talento reduzca la capacidad de atracción de IED o impida que las EMN existentes sigan expandiéndose, como se analiza en la sección 4.5. La capacidad de las empresas para participar en las CGV, especialmente en las regiones más remotas, se ve limitada por un desarrollo inadecuado de la infraestructura, especialmente en términos de transporte y logística, como se analiza en la sección 4.6. La baja competencia, al aumentar los costos relacionados con el comercio y el costo de los insumos de las empresas, y reducir los incentivos a la innovación, dificulta que las PYMES inicien exportaciones e ingresen en las cadenas globales de valor, como se analiza en la sección 4.7.

A pesar de su cambio hacia bienes y servicios más intensivos en conocimiento, Costa Rica tiene un desempeño inferior al promedio de sus pares regionales y de los países de la OCDE en los indicadores clave de desempeño en innovación (Gráfico 4.14). La brecha es especialmente amplia en los indicadores de producción de innovación, que capturan la limitada capacidad de Costa Rica para producir y difundir nuevos conocimientos (por ejemplo, nuevas patentes, producción de artículos científicos, ingresos por explotación de propiedad intelectual) y el menor impacto de nuevos conocimientos en la economía (por ejemplo, aumento de la productividad laboral agregada, creación de empresas nacionales de alta tecnología). Esta brecha en los indicadores de producción de innovación también se debe a que el Plan Nacional de Ciencia y Tecnología (PNCT) no se centra en los resultados de innovación, un aspecto que podría tenerse en cuenta en la revisión de la evaluación del PNCT iniciada en junio de 2024. El gasto general en investigación y desarrollo es bajo (Gráfico 4.15, Panel A), muy por debajo de la mayoría de los países de la OCDE (0,4% del PIB frente al 1,9% del PIB, el promedio de los países de la OCDE) o de lo que se esperaría para su nivel de desarrollo (0,75% del PIB) (Monge-Gonzalez, Crespi and Beverinotti, 2020[9]). Además, Costa Rica cuenta con pocos investigadores (Gráfico 4.15, Panel B) y el número de patentes o diseños industriales es bajo en relación con el nivel de inversión de Costa Rica. (WIPO, 2023[16]).

La inversión en investigación y desarrollo (I+D) se realiza principalmente en el sector de la educación superior (universidades públicas) y en el sector empresarial (Gráfico 4.15, Panel A). Las universidades públicas se financian a través del presupuesto de educación y, por Constitución, son plenamente autónomas en cuanto a la asignación de su presupuesto de investigación, el cual no está sujeto a evaluaciones externas. Por lo tanto, el financiamiento de la investigación pública tiende a dispersarse en múltiples áreas sin prioridades claras. Costa Rica podría seguir el ejemplo de muchos países de la OCDE (por ejemplo, Finlandia o el Reino Unido) que tienen sistemas competitivos basados en el desempeño de la investigación como principal mecanismo para orientar el financiamiento público en ciencia, tecnología e innovación.

La inversión en I+D por parte del sector empresarial también es baja. La realizan principalmente grandes empresas, principalmente de capital extranjero y que operan bajo el Régimen de Zonas Francas, y en unos pocos sectores dinámicos de la agroindustria y de las industrias de manufactura avanzada (dispositivos médicos, aeroespacial, energías renovables, software y servicios de diseño) (OECD, 2017[17]). Varias EMN llevan a cabo su I+D en el extranjero, mientras que las empresas locales rara vez se dedican a la I+D ni demandan I+D o servicios basados en la I+D por parte de universidades o centros de investigación locales.

El bajo nivel de inversión empresarial en I+D también se debe al limitado apoyo que brindan las políticas públicas de innovación a través de subvenciones y créditos. Existen dos programas (PROPYME y Sinergia), administrados por la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, un organismo dependiente del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Telecomunicaciones, que otorgan fondos no rembolsables para el mejoramiento de las capacidades de las PYME y para favorecer su vinculación a las cadenas globales de valor, pero tienen poco financiamiento, requisitos restrictivos y operaciones onerosas, con el resultado du que pocas PYME al final se benefician de estos programas (OECD, 2017[17]). El Sistema de Banca para el Desarrollo es la principal fuente de crédito para la innovación empresarial, pero si bien ha aumentado su cartera de crédito y su número de beneficiarios desde 2022, su capacidad para apoyar el financiamiento de la innovación tiene margen de mejora, tal y como se analiza en la sección 4.4.2.

Fortalecer el apoyo a la innovación y la I+D alentaría a las empresas a desarrollar productos y procesos más sofisticados para ser más competitivas a escala global y ayudarlas a integrarse más plenamente en las cadenas globales de valor. Al fortalecer sus políticas públicas de innovación, promover la transferencia de conocimientos entre las universidades y el sector empresarial, y mejorar el acceso al financiamiento para la innovación, Costa Rica puede crear un ecosistema de innovación robusto que impulse el crecimiento de las exportaciones y la IED.

La política pública de innovación de Costa Rica está subdesarrollada y descoordinada, con instituciones altamente independientes que tienen dificultad para cooperar para implementar una política de innovación consistente. La escasa coordinación y la limitada financiación conducen a una insuficiente aplicación del Plan Nacional de Ciencias. El Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Telecomunicaciones (MICITT), el principal ministerio encargado de la coordinación e implementación de las políticas de innovación, aunque haya aumentado recientemente su personal (de 150 a 193) y su presupuesto, sigue estando poco financiado. El presupuesto para Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) del 0,015% del PIB en 2023 es bajo y tradicionalmente está distribuido en un gran número de programas, por lo que cada programa acaba con recursos limitados y a menudo se solapa con otros, produciendo duplicidad y altos costes de gestión (OECD, 2017[17]). El presupuesto se fija anualmente, lo que añade incertidumbre sobre la continuidad del financiamiento de la innovación. Los programas son diseñados y gestionados por diferentes instituciones, lo que dificulta la coordinación y alineación de políticas.

El diseño de una estrategia nacional de innovación de largo plazo ayudaría a identificar tecnologías y sectores con importancia estratégica en términos de crecimiento y oportunidades de empleo, y en los que Costa Rica tiene un claro potencial para alcanzar la excelencia. Involucrar en el diseño de esta estrategia a todas las partes interesadas relevantes (representantes del gobierno, la academia y el sector empresarial), y luego someterla a la aprobación parlamentaria, proporcionaría una hoja de ruta de innovación que podría resultar resiliente al ciclo político, asegurando así continuidad en la búsqueda de sus objetivos a largo plazo. Una reforma de la gobernanza del Sistema Nacional de Innovación destinada a garantizar un alto grado de coordinación entre las instituciones públicas facilitaría su aplicación.

Fortalecer el papel del MICITT podría mejorar la coordinación, el monitoreo, la implementación y la evaluación de las políticas de innovación. La reciente reorganización de la estructura del MICITT, que busca lograr una mejor coordinación entre todos los actores del sistema nacional de CTI, a través de la formulación de políticas y lineamientos, puede ayudar a evitar la duplicación y optimizar el uso de los recursos. Como ulterior eje de acción, el número de programas podría consolidarse en áreas clave identificadas como prioridades nacionales, y podría establecerse una ventanilla única para los programas de innovación empresarial a fin de simplificar el envío de la documentación requerida y los procesos de ejecución de los programas de innovación empresarial. El poder de dirección del MICITT podría beneficiarse de un contrapeso a la autonomía operativa de los organismos autónomos que operan en ciencia, tecnología e innovación y que son responsables de la asignación de fondos. Esto podría lograrse a través de robustos requisitos de rendición de cuentas establecidos por el MICITT. Costa Rica podría seguir el ejemplo de varios países de la OCDE que adoptaron marcos institucionales exitosos para el diseño de la hoja de ruta de la innovación y para lograr la coordinación de las partes involucradas (Recuadro 4.3).

La política de innovación ha tenido un éxito limitado a la hora de promover la innovación empresarial, especialmente en las PYMES, o de impulsar el espíritu emprendedor. En los últimos años se han emprendido varias iniciativas positivas para mejorar la coherencia y la eficacia de la política de innovación. Los esfuerzos recientes condujeron a un rápido aumento en la implementación de programas destinados a promover el emprendedurismo, beneficiando a cuatro veces más empresas en 2023 (120) que lo que había sido el promedio de años anteriores. Este progreso se acoge favorablemente y debería proseguir. En 2021, la mayoría de los programas de innovación (apoyo financiero a PYMES, ayudas a investigadores STEM, apoyo a la creación de clústeres) se consolidaron en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación (PCII), dependiente del Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones, aumentando así la coordinación entre ministerios y el sector empresarial. El aumento de los limitados recursos podría ayudar a amplificar el impacto de las políticas de innovación, pero esto debería ir acompañado del establecimiento de mecanismos para garantizar que los programas de innovación se evalúen y que los resultados de las evaluaciones se incorporen a la formulación de políticas. Una política de innovación con más impacto podría lograrse estableciendo objetivos claros y mensurables para los programas de innovación y evaluando periódicamente su impacto, por ejemplo, a través de una comisión externa independiente.

Promover la colaboración entre universidades, centros de investigación y empresas puede impulsar la innovación y la transferencia de tecnología. Sin embargo, la cooperación entre el sector empresarial y los centros educativos o de investigación públicos o privados en Costa Rica es escasa y principalmente con fines de capacitación. Para apoyar a las PYMES en la creación de nuevos productos, la mejora de los procesos y el acceso al financiamiento, Costa Rica podría desarrollar programas de mejora dirigidos a las PYMES. Varios ejemplos exitosos de países podrían inspirar los esfuerzos de Costa Rica. Por ejemplo, los programas de bonos de innovación de la UE conceden a las PYMES bonos para que reciban asistencia para explorar oportunidades de negocio, identificar mejoras en la producción o desarrollar nuevos productos de proveedores de conocimientos registrados (universidades y centros de investigación). Alemania apoya con éxito la transferencia de tecnología en industrias tecnológicamente avanzadas (por ejemplo, Exist, Signo).

Se podrían fortalecer incentivos para la creación de vínculos entre la educación superior y el sector empresarial, aprovechando también la experiencia del programa Hélice, financiado por la Agencia Coreana de Cooperación Internacional, que promueve la creación de spin-offs o empresas derivadas a partir de investigaciones desarrolladas en la Universidad de Costa Rica. Las spin-offs son vehículos importantes para comercializar nuevos productos resultantes de la investigación científica. Las universidades podrían tomar inversiones de capital en spin-offs. Además, el modelo utilizado para asignar fondos a la investigación en las universidades podría cambiarse hacia un modelo basado en el desempeño para promover la investigación aplicada. Para fortalecer los vínculos entre la investigación y las empresas, y para promover el valor añadido y la innovación locales, un criterio para evaluar el desempeño podría ser el número de proyectos de investigación aplicada que una universidad desarrolla en cooperación o en respuesta a las demandas de las industrias locales.

Establecer clústeres o centros de innovación en los que las empresas emergentes, las PYMES y las empresas multinacionales puedan colaborar, compartir recursos y beneficiarse de infraestructuras comunes podría apoyar la innovación, como demuestran los datos de varios países de la OCDE (Recuadro 4.4). Costa Rica cuenta con un Programa Nacional de Clústeres desde 2020 para facilitar la innovación y la integración de las empresas nacionales en las cadenas globales de valor. Si esta iniciativa recibe el apoyo adecuado y se fortalece, puede promover la especialización, apoyar a las empresas en su avance hacia actividades de mayor valor agregado y reducir las brechas regionales. La creación de una unidad de coordinación de clústeres podría fortalecer la gobernanza de la política de desarrollo de clústeres. Esta unidad podría colaborar con otras agencias (como PROCOMER) y fomentar los vínculos entre las empresas de clústeres y las instituciones públicas para alinear mejor las políticas públicas (educación, acceso al financiamiento, competencia, regulación, innovación) con las necesidades de los clústeres.

Las empresas costarricenses financian su inversión en innovación principalmente con recursos propios (Gráfico 4.16), con un apoyo marginal de los fondos públicos de desarrollo. Los bancos otorgan la mayoría de los créditos comerciales a empresas grandes (Gráfico 4.17, Panel A), y las PYMES tienen más dificultad de acceder al crédito también en comparación con otros países de la OCDE (Gráfico 4.17, Panel B). Los bancos son reacios a conceder préstamos a las PYMES para proyectos de innovación que conllevan un riesgo considerable en ausencia de garantías, de las cuales la mayoría de PYMES carecen. Del mismo modo, prefieren los préstamos para proyectos de innovación empresarial cuando se encuentran en una etapa avanzada, reduciendo así las oportunidades para las startups (Campos Gallo, Saenz leon and Carvajal Vega, 2022[21]).

Las alternativas de financiamiento para las PYMES siguen estando poco desarrolladas en Costa Rica. El capital semilla, que cubre el costo de crear una idea para un nuevo negocio o producto, es de alrededor de 3,3 millones de colones (aproximadamente 6.600 USD) en 2023 (Ching Vindas, 2024[22]). Los pocos inversionistas ángeles que operan en Costa Rica están aislados y carecen de una organización que pueda ayudar a poner en contacto a las posibles startups con inversionistas en su fase inicial o a crear conexiones con otras instituciones de apoyo, como incubadoras o universidades. La industria de capital de riesgo, que en muchos países es una opción importante para obtener apoyo técnico y financiero para el escalamiento de empresas innovadoras de rápido crecimiento, también es limitado. En 2024, no existían fondos privados de capital de riesgo operando en Costa Rica y solo dos fondos públicos de capital de riesgo estaban en fase de recaudación de fondos. (Ching Vindas, 2024[22]).

El Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) es la principal fuente de financiamiento para las microempresas y PYMES en Costa Rica y uno de sus objetivos es brindar apoyo técnico y financiero a las PYMES para promover la innovación, el escalamiento, la transferencia de tecnología y la integración en las CGV. Los recursos del SBD están dirigidos prioritariamente a grupos vulnerables específicos (por ejemplo, mujeres y jóvenes empresarios o microempresas), y beneficiarios ubicados en zonas de bajo desarrollo. Como resultado de estas prioridades, las microempresas y, en menor medida, las pequeñas empresas, reciben la mayor parte del crédito del SBD (Gráfico 4.18, Panel A), especialmente en el sector de los servicios (comercio, otros servicios y turismo) y la agricultura (Gráfico 4.18, Panel B).

Las reformas de 2014 y 2021, junto con la emisión de una nueva regulación en 2023, buscaron mejorar el papel del SBD en el apoyo a la innovación, la transferencia tecnológica y la integración de las PYMES en las cadenas globales de valor mediante el fortalecimiento del crédito, las garantías, la cooperación con otras instituciones y el desarrollo de nuevas herramientas como el capital semilla y los instrumentos de capital de riesgo. Si bien estos cambios han dado lugar, en general, a un rápido aumento de la cartera de crédito (+61,4 % entre mayo de 2022 y agosto de 2023) y del número de beneficiarios (+80,4 % entre mayo de 2022 y agosto de 2023) del SBD, la mayoría de las iniciativas relacionadas con la promoción del financiamiento de la innovación se encuentran en una fase inicial y deben ampliarse. La cooperación de la SBD con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) podría fortalecerse para apoyar la formación en emprendimiento (SDB, 2022[24]). La promoción del capital semilla ha sido más exitosa, y el SBD ha comenzado a distribuir el capital semilla a través de diez agencias, cada una de las cuales se centra en diferentes actividades (prototipos, emprendimiento rural, producción sostenible o internacionalización), aunque la cantidad de recursos involucrados sigue siendo limitada. Sin embargo, en cuanto al desarrollo de instrumentos de capital de riesgo, los avances son limitados.

El SBD debe seguir promoviendo fuentes alternativas de financiamiento para la innovación a través del capital semilla para las startups en fase inicial (por ejemplo, investigación de mercado o creación de prototipos) y mediante herramientas de capital de riesgo para las empresas emergentes en fase avanzada (por ejemplo, escalamiento o marketing). El SBD debe establecer prioridades claras en la asignación de fondos para evitar la dispersión de sus recursos limitados en demasiadas áreas, lo que reduce la efectividad. Las áreas prioritarias podrían incluir el apoyo a la innovación, el emprendimiento, la transferencia de tecnología y el escalamiento de PYMES, que tienen el mayor potencial para impulsar la innovación empresarial de las PYMES. También se podrían obtener más recursos al aumentar las tasas de interés de los préstamos a las empresas que pudieran permitirse pagar las tasas más altas que aplican los bancos comerciales.

La escasez de talento humano y la escasa educación financiera de los emprendedores son factores generales que obstaculizan el desarrollo de herramientas de capital de riesgo en Costa Rica y, en consecuencia, también la capacidad del SBD para promoverlas. Es necesario aumentar el número de profesionales en la gestión de fondos de capital de riesgo y proporcionar incentivos suficientes para evitar el alto riesgo de fuga de cerebros una vez que se forma el talento. Este proceso puede llevar varios años y incentivos para atraer talento del extranjero podrían adoptarse en el corto plazo. Las propuestas establecidas en el Plan Estratégico Institucional 2024-2028 del SBD que apunta a financiar la capacitación en capital de riesgo y establecer un fondo de capital de riesgo de 5 millones de dólares son iniciativas positivas. La normalización del marco de cooperación adoptado para la acreditación de las agencias encargadas de distribuir capital semilla contribuiría a simplificar el proceso.

Para impulsar la innovación empresarial, el SBD podría destinar más recursos a las empresas de talla mediana, especialmente en el sector de manufactura, que tienden a tener un mayor potencial de innovación. Evaluaciones anteriores del impacto del SBD revelan que la mayor parte del crédito para las microempresas se otorga por necesidad, más que para aprovechar oportunidades comerciales (SDB, 2022[24]). Redefinir el tamaño de las micro y PYMES de acuerdo con la definición de la OCDE, permitiría aumentar el tamaño de las empresas que se benefician del acceso prioritario al financiamiento del SBD. Una empresa mediana en Costa Rica tiene entre 31 y 100 empleados, en comparación con entre 50 y 249 en la definición de la OCDE. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio podría implementar fácilmente esta redefinición mediante un cambio en la regulación.

Costa Rica ha realizado importantes inversiones en educación a lo largo de los años, y su fuerza laboral bien educada ha sido tradicionalmente un factor clave para atraer IED en sectores de alto valor. Sin embargo, el sistema educativo ha tenido dificultades para seguir el ritmo de la creciente demanda de profesionales con competencias técnicas avanzadas y en alta tecnología, lo que ha provocado una gran escasez de habilidades, lo que ahora supone una amenaza crítica para la atracción de la IED a Costa Rica y para su capacidad para maximizar los beneficios del comercio. En términos más generales, el sistema de educación y formación enfrenta desafíos estructurales que impiden que muchos costarricenses obtengan habilidades transversales para apoyar el aprendizaje a lo largo de toda la vida, como se informó en el Estudio Económico anterior (OECD, 2023[8]). En respuesta, varias reformas (Recuadro 4.5) han sido emprendidas o iniciarán próximamente, aunque el alcance total y el tiempo de ejecución de estas reformas aún no se ha revelado. La efectividad de estas iniciativas tendrá que ser monitoreada de cerca para asegurar que logren el impacto deseado. En general, Costa Rica necesita impulsar reformas adicionales para mejorar los esfuerzos educativos y reducir los desajustes de habilidades, incluyendo el establecimiento de evaluaciones periódicas para monitorear sus progreso e impacto.

Uno de los principales retos es el desajuste entre las necesidades de la industria exportadora y las habilidades disponibles, especialmente en el sector de la manufactura avanzada y los servicios corporativos. Las empresas y los inversionistas extranjeros reportan dificultades para encontrar las habilidades adecuadas y hay una falta de técnicos y graduados en áreas STEM (INEC, 2018[25]) (véase también el Capítulo 1). Estimaciones conservadoras sitúan la escasez de graduados en STEM entre ocho mil y treinta y cinco mil personas entre 2017 y 2023 (Santa Cruz, Delgado and B., 2024[26]) para las empresas que operan en las zonas francas, pero es probable que la escasez para toda la economía sea mucho mayor. Es clave aumentar el número de técnicos y graduados en áreas STEM y expandir las competencias digitales y del inglés para crear una fuerza laboral calificada capaz de impulsar la integración del país en las cadenas globales de valor, al tiempo que se atraiga inversiones de industrias de alta tecnología con alto valor agregado.

Existe margen para mejorar los programas de formación técnica y profesional (VET por sus siglas en inglés) a fin de apoyar que más trabajadores adquieran las habilidades necesarias para cubrir los puestos de trabajo que se crean en las industrias exportadoras en expansión. Hay pocos graduados en VET (Gráfico 4.19) y, a pesar de la gran demanda por parte tanto de los estudiantes como de las empresas, desde 2016 no se ha creado ningún nuevo colegio vocacional. Además, muchos graduados en VET tienen baja cualificación (OECD, 2023[8]) y carecen de las habilidades que demanda el sector privado, lo que reduce su empleabilidad. Solo alrededor de un tercio de los graduados en VET cuenta con una especialización requerida por las empresas de los sectores más dinámicos (Duran Monge, Santos and Salas-Gutierez, 2023[27]). No todas las especializaciones de VET ofrecen formación en habilidades blandas de alta demanda (por ejemplo, pensamiento crítico, resolución de problemas, trabajo en equipo), y solo unas pocas de ellas (9 de 53) tienen planes de estudio que se han alineado con el sector privado para adaptarse mejor a sus necesidades (CGR, 2022[28]). La ampliación de los programas de VET en áreas de alta demanda, como el sector de los semiconductores (Recuadro 4.6), podría mejorar la competitividad en más sectores.

La reforma del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de 2021, cuyo objetivo era alinear la oferta formativa con las necesidades del mercado laboral y apoyar el emprendimiento, ha sido impugnada en los tribunales y se ha estancado. La reforma permitía al INA contratar personal especializado externamente que no estaba disponible internamente, para reforzar la oferta de formación en habilidades de alta demanda, o incluso externalizar esta formación. Para aprovechar plenamente los beneficios de esta reforma, se ha presentado en el Congreso una nueva legislación para modificar el marco jurídico de la INA e implementar la reforma en su totalidad.

Costa Rica introdujo programas de educación dual en 2019 para mejorar los resultados del sistema VET. Sin embargo, para 2024 solo 300 estudiantes están matriculados en programas de educación dual, principalmente en el sector turístico. Es probable que la pandemia haya ralentizado el despliegue. La participación de las empresas es crucial para el desarrollo exitoso de un sistema de educación dual, y los interlocutores sociales (organizaciones profesionales y de empleadores) deben tener responsabilidades reales en la definición del perfil vocacional general y los estándares de los programas, el monitoreo y la evaluación del progreso de los estudiantes, y la calificación y concesión de créditos y diplomas. Otra barrera para la difusión de los programas de formación dual es el costo, ya que el presupuesto para VET se ha reducido cerca de un 11 % entre 2015 y 2022. (CONARE, 2023[29])_]

Un monitoreo cercano de la implementación del sistema de educación dual ayudaría a identificar las debilidades y, de esta forma, ajustar la legislación o la regulación para superarlas (EFTP, 2023[30]). Un avance positivo en esta dirección es el proyecto de ley presentado en la Asamblea Legislativa en abril de 2024, que tiene como objetivo modificar la legislación para aumentar el número de mentores. Se ha identificado que la escasez de mentores limita la difusión de programas de educación duales. El proyecto de ley incluye medidas adicionales que reducen el costo para las empresas de participar en programas de educación dual.

Dos iniciativas de políticas recientes tienen el potencial de mejorar la oferta de educación VET en Costa Rica. En primer lugar, la creación del Sistema Nacional de Educación y Formación Técnico Profesional (SINEFOTEP) en abril de 2024 podría mejorar el monitoreo de la calidad y la eficacia de los programas VET. Su ausencia fue considerada un obstáculo importante para incrementar la oferta de profesionales hacia las áreas STEM (CGR, 2017[31]). En segundo lugar, el establecimiento de un nuevo marco estratégico nacional, la Política Nacional de Educación y Formación Técnica (PNEFTP) para 2023-2033, de implementarse correctamente, podría mejorar la oferta de educación VET enfocándose en tres ejes: garantizar la alta calidad de los programas VET y su pertinencia para las necesidades del mercado laboral mediante la actualización y mejora continuas de los programas VET; promover el desarrollo de la investigación en VET para comprender mejor las necesidades de los mercados laborales y evaluar el impacto de los programas VET; y facilitar el acceso a la población vulnerable de la educación VET.

El aumento de la proporción de graduados en STEM, especialmente en áreas como la informática y las telecomunicaciones (TI), y la ingeniería, apoyaría la expansión de los sectores más dinámicos y de alto valor agregado. Desde 2019, el número de títulos en educación terciaria otorgados ha aumentado en todas las áreas STEM, excepto en las ciencias de la salud. Sin embargo, tanto la proporción de adultos jóvenes con educación superior (31% frente al promedio de la OCDE de 47%) como la proporción de graduados en áreas STEM sigue siendo baja en Costa Rica (Gráfico 4.21). Mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria, en línea con el análisis del Estudio Económico anterior (OECD, 2023[8]), especialmente en materias científicas, es un prerrequisito crítico para aumentar la demanda de educación superior en áreas STEM y, por lo tanto, el número de graduados. Casi el 95% de los estudiantes reprobó la prueba de diagnóstico en matemáticas de la Universidad de Costa Rica en 2023, y el desempeño de los estudiantes de secundaria costarricenses de 15 años en el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA por sus siglas en inglés) 2022 fue deficiente en ciencias (36º de 37º) y matemáticas (36º de 37º).

Aumentar el número de posgraduados (maestrías y doctorados) en campos STEM es especialmente relevante para apoyar procesos de innovación que faciliten la integración de las empresas nacionales en las CGV (Duran-Monge, Santos and Aragon, 2023[36]). El fortalecimiento del talento humano en áreas STEM relacionadas con la agricultura promovería la innovación en regiones fuera de la Gran Área Metropolitana, donde las actividades agropecuarias representan una gran parte de la producción y la escasez de graduados y técnicos especializados en la agroindustria es una barrera para cerrar la brecha de desarrollo urbano-rural. Esto permitiría a Costa Rica escalar iniciativas como la impulsada por el Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones, el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Aprendizaje, que apoyan la adopción de tecnologías (por ejemplo, bioproductos, inteligencia artificial, Internet de las cosas) por parte de alrededor de 1.200 productores locales en zonas rurales cercanas a la capital (Dota, Tarrazú y León Cortés) para aumentar su competitividad a través de la innovación.

Atraer talento del exterior podría ayudar a aumentar la oferta de talento en sectores de alta demanda a corto-medio plazo. Sin embargo, Costa Rica tiene un amplio margen para mejorar su capacidad de atracción de talento altamente calificado, según el índice de atractividad de talento 2023 de la OCDE. A pesar de proporcionar un marco tributario relativamente atractivo y salarios competitivos (10º de 38º), el desempeño de Costa Rica es deficiente en cuanto a la calidad de las oportunidades en el mercado laboral (38º de 38º), la integración a largo plazo y el acceso a la ciudadanía (33º de 38º), el entorno familiar (oportunidades para los miembros de la familia en términos de leyes de migratorias, 33º de 38º) y el entorno de habilidades (34º de 38º). Se identifican pocos especialistas costarricenses en áreas STEM que viven en el extranjero, alrededor de 765 estudiantes o trabajadores (Santos and Rojas-Godinez, 2023[37]), lo cual es insuficiente para cerrar la brecha, pero fortalecer las redes con ellos podría ayudar a atraer IED, favorecer la transferencia de tecnología o ayudar a establecer redes internacionales de colaboración en investigación. La reserva de talento podría incrementarse aumentando el número de mujeres empleadas o que estudian áreas STEM (véase el capítulo 2).

Hay margen de mejora en las competencias digitales, como el desarrollo de software, la ciberseguridad, la ciencia de datos y la IA, que son cada vez más importantes para las empresas, ya que muchas compañías, a la hora de decidir dónde invertir, priorizan a países con un flujo fuerte de trabajadores con conocimientos en tecnología.

Costa Rica necesita mejorar la alfabetización digital desde temprana edad. Las instituciones educativas desempeñan un papel limitado en el fomento de las habilidades digitales, con un uso mínimo de internet con fines pedagógicos y una orientación insuficiente por parte de los docentes (Global kids online survey, 2024[38]). Esto exige mayores esfuerzos para integrar la alfabetización digital en el sistema educativo a través de una formación integral y una estrategia digital coherente. Debería dedicarse más atención a los trabajadores poco cualificados, que se enfrentarán cada vez más a presiones para mejorar sus habilidades debido a la revolución digital. Actualmente, Costa Rica brinda capacitación gratuita para cerrar la brecha digital a través de sus centros comunitarios inteligentes, alrededor de 244 en todo el país. Costa Rica podría fortalecer aún más las competencias digitales básicas en toda la población aprovechando la experiencia de los países de la OCDE, como un sistema de vales que las personas pueden utilizar en los centros de formación de su elección (como en Viena y Austria) (OECD, 2017[39]).

Las iniciativas destinadas a fortalecer la oferta de cursos especializados en áreas de habilidades digitales avanzadas de alta demanda incluyen una cooperación público-privada entre el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y el sector privado, con el objetivo de crear un centro de capacitación para capacitar a profesionales para la industria de semiconductores, centrándose en semiconductores, ciberseguridad, redes 4G y 5G, IA y computación en la nube con una capacidad inicial de 700 estudiantes anuales. El INA también está fortaleciendo la oferta de cursos virtuales sobre áreas digitales en cooperación con grandes firmas de TI presentes en Costa Rica. Estas iniciativas son destacables, pero es necesario superar las dificultades en la contratación de personal docente adecuado para implementarlas y ampliarlas. Para ello, es clave modificar a través de nueva legislación la reforma del INA, para posibilitar la contratación de personal docente externo con la especialización adecuada, que actualmente no está disponible en el INA.

Un buen conocimiento de una lengua extranjera, junto con haber completado la educación secundaria, se están convirtiendo en requisitos esenciales para un trabajo formal. Las empresas multinacionales del sector de servicios suelen requerir al menos un conocimiento intermedio-alto de inglés (nivel B2) y la mayoría de las empresas del sector manufacturero exigen el conocimiento del inglés para desempeñar funciones cualificadas (graduados o técnicos, gerencias) (INEC, 2023[40])_. La prueba nacional estandarizada de competencias en lenguas extranjeras de 2023 muestra una mejora en el nivel promedio de dominio del inglés alcanzado por los estudiantes del último año de los estudios secundarios superiores. Sin embargo, todavía hay demasiados estudiantes con un nivel básico (nivel A1 o A2) o intermedio (nivel B1), especialmente entre los adultos jóvenes. El conocimiento del inglés debe fortalecerse en cualquier nivel educativo, pero especialmente en edades tempranas, ya que la cobertura del inglés en las escuelas preescolares y primarias es incompleta debido a la escasez de docentes (OECD, 2023[8]). La falta de profesores de inglés se debe principalmente al desequilibrio entre la oferta de graduados en programas de enseñanza y las necesidades del sistema educativo. Para reducir este desequilibrio, Costa Rica podría considerar aumentar el cupo de programas universitarios en enseñanza del inglés o tratar de atraer profesores de inglés con calificación docente de alta calidad del extranjero.

Las brechas en infraestructura se traducen en mayores costos de exportación e importación, lo que dificulta la participación de las empresas de regiones remotas, especialmente las PYMES, en el comercio internacional. Costa Rica sufre de cuellos de botella en la infraestructura de casi todas las áreas de transporte (Gráfico 4.22). La red vial es de baja calidad, la infraestructura portuaria de la costa del Pacífico no tiene suficiente capacidad, el sistema ferroviario está subdesarrollado (Gráfico 4.23, Panel A) y las conexiones intermodales son débiles. Se necesitan grandes inversiones para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte, la cual es esencial para conectar las regiones y las empresas con los mercados internacionales. La baja calidad de la infraestructura de transporte afecta negativamente el desempeño logístico de Costa Rica (Gráfico 4.23, Panel B) y la deficiente logística obstaculiza la resiliencia de la cadena de suministros y una integración más profunda en las cadenas globales de valor.

Mejorar los puertos es fundamental, ya que por ellos pasa gran parte de importaciones y exportaciones. El acceso al comercio mundial a través de la red de transporte marítimo, representado por el Índice de la UNCTAD de Conectividad con las Líneas Marítimas, señala un bajo nivel de integración (Gráfico 4.23, Panel A). El principal puerto de la costa del Pacífico, el puerto de Caldera está operando por encima de su capacidad máxima, lo que provoca retrasos y mayores costos de transporte y reduce el potencial para exportar a Asia (por ejemplo, productos agrícolas). Con una red ferroviaria casi inexistente, el sistema costarricense de transporte de carga se basa esencialmente en carreteras, cuya baja calidad (Gráfico 4.23, Panel A) es causa de frecuentes congestiones de tránsito, baja velocidad y largos tiempos de viaje. Costa Rica tiene un mejor desempeño en eficiencia de los servicios aeroportuarios, por encima de sus pares regionales, aunque aún por debajo del promedio de la OCDE. Se espera que el Aeropuerto Juan Santa María, uno de los dos aeropuertos internacionales, alcance su capacidad máxima para 2025. La concesión actual expira en 2036 y no está claro si el aeropuerto podrá absorber el aumento esperado en el número de pasajeros y carga, ya que tampoco se proyecta la construcción de un nuevo aeropuerto.

La baja calidad de la infraestructura de transporte de Costa Rica puede atribuirse a la baja inversión (Gráfico 4.24) y una deficiente planificación estratégica (OECD, 2016[5]). Incluso durante el aumento del gasto público de 2008-19 que condujo a la crítica situación fiscal de Costa Rica, la inversión de capital se descuidó en gran medida en favor del gasto primario corriente (OECD, 2023[8]). Avanzar hacia los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones requeriría inversiones que ascenderían al 3-4% del PIB (Brichetti and et al., 2021[41]). Si bien la reducción del déficit fiscal abriría gradualmente espacio para aumentar la inversión de capital (véase el capítulo 1), también se necesitará inversión privada para llenar las brechas de infraestructura.

El Plan Nacional de Transporte 2011-2035 no fue consensuado con todos los actores relevantes (sector privado, ciudadanos) y su implementación se ve obstaculizada por la fragmentación administrativa, la débil gobernanza y la falta de capacidad institucional, que a su vez provocan una ineficiente planificación, selección, priorización e implementación de la infraestructura de transporte (CGR, 2020[42]). Diez agencias de transporte diferentes pueden patrocinar proyectos de infraestructura. Sin embargo, los proyectos carecen de un análisis adecuado de factibilidad y viabilidad económica que evalúe el riesgo de sobrecostos, a pesar de pasar una fase de evaluación de preinversión y un proceso de validación interinstitucional. Una planificación deficiente da lugar a un mayor costo y retrasos en la fase de implementación (por ejemplo, expropiación no programada, uso de materiales que requieren mayores costos de mantenimiento). El tiempo requerido desde la planificación hasta la implementación de la infraestructura también es extremadamente largo (entre 8 y 11 años) (PEN, 2018[43]), a pesar de que los retrasos en la fase de implementación se redujeron desde 2017. Por ejemplo, el proyecto para la construcción de una nueva carretera que conectará las ciudades de San Carlos y San Ramón fue aprobado en 1969, comenzó en 2005 y se espera que esté terminado en 2026 (Madrigal, 2023[44])_. Estos retrasos socavan la capacidad de ejecutar proyectos de inversión de capital y, generalmente, solo se ejecuta el 30% del gasto de capital presupuestado.

La selección de los proyectos de infraestructura también está sujeta al ciclo político. La priorización de los proyectos, así como la modalidad de contratación (convencional o Asociación Público-Privada), pueden cambiar durante la vida de un proyecto cuando cambia la administración que lo decide, lo que dificulta la continuidad del proyecto. Además, los directores de las agencias de infraestructura tienen una rotación rápida que dificulta la planificación a largo plazo. Entre 2005 y 2014, el proyecto de un tren eléctrico destinado a mejorar el sistema de transporte público en la Gran Área Metropolitana fue modificado seis veces por diferentes directores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y aún no se ha implementado.

Es prioritario fortalecer la gobernanza de la infraestructura de transporte para garantizar la continuidad en la implementación de una visión a largo plazo para la infraestructura, en particular haciéndola menos dependiente del ciclo político, y mejorar la capacidad institucional es prioritario. Costa Rica podría establecer una estrategia compartida a largo plazo que sería elaborada por expertos y aprobada por el gobierno central, previa consulta con el gobierno local, el sector privado y los ciudadanos. Su implementación podría ser obligatoria y actualizarse periódicamente. La selección de los proyectos que se incluirán en el presupuesto podría basarse en criterios claros que se apliquen de manera consistente a todos los proyectos de la cartera. Dar prioridad a las necesidades de inversión en mantenimiento de proyectos e infraestructuras en curso puede ser una opción para garantizar la continuidad.

Las reformas en curso tienen por objeto simplificar el marco institucional de transporte mediante la eliminación de organismos duplicados y la transferencia de sus funciones al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT). Estos intentos de reforma son bienvenidos, ya que fomentarían la gestión del MOPT y mejorarían la coordinación, ayudarían a reducir la fragmentación en los procesos de inversión pública y fomentarían la capacidad de ejecutar proyectos de inversión de capital de forma más eficaz y eficiente. Además, debe reforzarse la evaluación de los proyectos de infraestructura para garantizar un análisis adecuado de su factibilidad y viabilidad económica. En el corto plazo, cuando no se cuente con capacidad institucional, recurrir al sector privado para evaluar proyectos de infraestructura mediante contratos estandarizados podría ser una posibilidad. A largo plazo, para fortalecer la capacidad técnica y reducir el impacto del ciclo político, Costa Rica podría optar por transferir la evaluación y gestión de todos los proyectos de infraestructura a una sola institución pública de infraestructura independiente, con personal técnico permanente y un director designado a través de un procedimiento competitivo, como es el caso de varios países de la OCDE (Recuadro 4.7). Dado el limitado espacio fiscal, el organismo podría financiarse mediante los ahorros derivados de la eliminación o reducción del tamaño de los organismos existentes y también podría encargarse de elaborar una estrategia de infraestructura a largo plazo en coordinación con todas las partes interesadas pertinentes.

Costa Rica cuenta con una extensa red vial, pero su calidad general es baja (Gráfico 4.23, Panel A). Alrededor de un tercio de la red vial nacional tiene una capacidad funcional insuficiente; una proporción de hasta el 50% en la provincia de la capital, San José; y las condiciones de conducción se vuelven peligrosas en la mayoría de las carreteras cuando están mojadas (80%) (LANNAME, 2023[48]), y la lluvia es común en Costa Rica incluso durante la estación seca.

Los recursos para la infraestructura vial y el mantenimiento son escasos. El presupuesto de la institución encargada de la infraestructura vial (Consejo Nacional de Vialidad, CONAVI) se redujo en un 40% entre 2017 y 2022. Solo el 61% de las intervenciones de mantenimiento de carreteras en 2021 estaban asociadas con la mejora de las condiciones de las carreteras, lo que apunta a ineficiencias en el gasto. La falta de mantenimiento de las carreteras corre el riesgo de aumentar los costos de reparación y reducir la vida útil prevista de la infraestructura. Las estimaciones indican que cada dólar que no se gasta en mantenimiento requiere al menos siete dólares en el futuro.

La falta de competencia en el mercado de infraestructura vial reduce la calidad y aumenta el riesgo de corrupción. En Costa Rica, dos empresas solían ganar la mayoría de los contratos de mantenimiento de carreteras (41 de 44 en 2022/23) y ha habido escándalos de corrupción que han llevado a la suspensión de contratos de mantenimiento en los últimos años (por ejemplo, el escándalo de sobornos denominado “Cochinilla”, en 2021). Atraer a empresas internacionales para que participen en la contratación pública de proyectos de infraestructura podría aumentar la competencia. Esto podría facilitarse aumentando el valor de los proyectos por contratar, por ejemplo, vinculando múltiples lotes de licitación, así como eliminando regulación que pueda beneficiar a las empresas locales (por ejemplo, el uso de materiales locales).

La adopción de contratos de mantenimiento basados en resultados podría reducir costos y aumentar la calidad y la vida útil de la infraestructura vial. En un contrato de mantenimiento basado en resultados, el gobierno pagaría una tarifa periódica fija, independientemente de la frecuencia y el tipo de trabajo requerido para el mantenimiento, si la calidad de la infraestructura vial se mantiene por encima de algunos estándares mínimos. El mantenimiento de una base de datos actualizada que recopile datos sobre el estado de las carreteras nacionales ayudaría a identificar necesidades y prioridades, siguiendo el ejemplo de la Administración de Carreteras de Estonia. Una base de datos electrónica que almacene información sobre todas las inversiones en nueva infraestructura vial y mantenimiento aumentaría la transparencia. El Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) debería poder cambiar el destino de los recursos autorizados para enfrentar imprevistos o necesidades, pero actualmente eso es difícil ya que requiere de un acto legislativo.

El transporte marítimo es la columna vertebral del comercio en Costa Rica, ya que alrededor del 60% de todas las exportaciones de mercancías pasan por los puertos, pero es necesario mejorar la infraestructura portuaria. Los principales puertos de Costa Rica son el Puerto de Caldera, el principal puerto de carga en el lado Pacífico del país, y un puerto marítimo (Terminal Portuaria de Limón) y un puerto de contenedores (Terminal de Contenedores de Moín) en la costa caribeña del país. Los puertos de la costa Caribe, sin embargo, tienen una capacidad mucho mayor que el puerto de Caldera y manejan la mayor parte (83%) de las cargas, por lo que representan la mayor parte del movimiento de mercancía de exportación. El puerto de Caldera, del Pacífico, está operando actualmente a su máxima capacidad, lo que aumenta los tiempos de procesamiento comercial y produce ineficiencias que conducen a importaciones y exportaciones más costosas. La mejora de la infraestructura portuaria y el aumento de la capacidad en la vertiente del Pacífico apoyarían el crecimiento del comercio, facilitarían la expansión de las exportaciones hacia Asia y ayudarían a diversificar el comercio, como también lo respalda un análisis de costo-beneficio realizado por la Corporación Financiera Internacional (INCOP, 2024[49]). Actualmente, se espera que las obras en el puerto de Caldera comiencen en agosto de 2026, cuando expira la actual concesión, pero se espera que los trabajos de optimización para mantener su capacidad operativa sean completados en 2025.

La intramodalidad del transporte debe tomarse en consideración a la hora de planificar la mejora de las infraestructuras portuarias, de forma que también se desarrolle la infraestructura vial o ferroviaria para tener en cuenta el aumento del tráfico debido a la actividad portuaria. Para reducir los tiempos de transporte de los movimientos de importación y exportación y la congestión del tráfico, Costa Rica debe intensificar sus esfuerzos para desarrollar ferrocarril de carga que conecte los principales puertos de la costa del Pacífico y el Caribe con la Gran Área Metropolitana, como el proyecto de un tren de carga que conecte las regiones del Caribe y el Norte (TELCA) que desde 2019 se encuentra en etapa de planificación. Los costes de transporte también son elevados debido a la falta de competencia en el transporte de mercancías por vía marítima, como se explica en la sección 4.7.

Costa Rica podría promover la participación de empresas internacionales en la contratación pública de proyectos de infraestructura mediante el aumento de la escala de las licitaciones, también mediante la agrupación de lotes de licitación de menor valor, para aumentar la competencia entre los licitadores a fin de reducir costos y mejorar la calidad de la infraestructura. El limitado espacio fiscal de Costa Rica para el gasto público en infraestructura hace que el aprovechamiento del financiamiento externo para financiar la infraestructura pública sea una alternativa atractiva para cerrar su brecha de infraestructura. Costa Rica puede mejorar el acceso al financiamiento externo para infraestructura a través de una estrategia amplia que incluya el apalancamiento de la inversión privada, incluidas las APP, junto con otros pilares. Al fomentar las APP, el gobierno puede atraer inversiones del sector privado en proyectos de infraestructura, transfiriendo algunos riesgos financieros y reduciendo el gasto público. Esto puede complementarse con préstamos concesionales de instituciones multilaterales, que ofrecen condiciones favorables como tasas de interés más bajas y plazos de amortización más largos. Adicionalmente, Costa Rica podría optar por emitir bonos verdes o vinculados con la sostenibilidad para atraer capitales de inversión enfocados en proyectos ambientales capitalizando sus sólidas políticas ambientales.

Costa Rica podría utilizar las asociaciones público-privadas (APP) para impulsar la inversión del sector privado en infraestructura. Desde la aprobación de la Ley de Concesiones en 1998, sólo cinco proyectos se han desarrollado como APP en Costa Rica. Varios pares regionales han sido capaces de utilizar las APP para mejorar la capacidad de infraestructura, como Chile o Colombia, que desarrolló 4.900 km de carreteras en 13 años a través de APP, y recientemente aplicó APP para cubrir infraestructuras no relacionadas con el transporte, como plantas de tratamiento de agua y hospitales (OCDE, 2024[50]).

El uso limitado de las APP se debe a la asimetría regulatoria entre las APP y los procesos estándar de contratación pública, así como a la falta de capacidad institucional en el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), el organismo desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes encargado de administrar las contrataciones. El proceso de implementación de las APP es más complejo que el de las contrataciones públicas estándar y la mayoría del personal carece de los conocimientos específicos necesarios para aplicarlo. La metodología de las APP para realizar el análisis de costo-beneficio también es más onerosa, ya que requiere comparar los ahorros iniciales en gastos de capital con el flujo futuro de pagos anuales o ingresos no cobrados de las tarifas de los usuarios. Las APP también tienden a tener costos de transacción más altos para estructurar acuerdos y monitorear el desempeño, e implican riesgos contingentes (pago en caso de ocurrir ciertos eventos, como garantía mínima de tráfico, compensación por terminación anticipada) que son complejos de estimar. El uso de APP también debe ir acompañado de una contabilidad fiscal adecuada en el presupuesto de estos pasivos contingentes.

Para ampliar el uso de las APP se debe aumentar la capacidad técnica del personal del Consejo Nacional de Concesiones, y permitirse la subcontratación de análisis técnicos, como es el caso en Panamá. El Consejo Nacional de Concesiones también debe enfocar su actividad en el diseño y la evaluación de proyectos de APP, delegando las tareas de supervisión a la entidad patrocinadora del proyecto. La simplificación de los procedimientos de las APP para reducir su costo y tiempo de ejecución podría impulsar aún más su uso y hacerlas más atractivas para el sector privado.

A pesar del potencial de las APP para generar inversiones en infraestructura muy necesarias en un contexto de espacio fiscal limitado, se requieren marcos cuidadosamente diseñados para mitigar algunos de los riesgos inherentes al uso de APP, que incluyen el riesgo de demanda, el riesgo operativo, el riesgo de inversión y el riesgo de adquisición de tierras (Recuadro 4.8). Si bien un proyecto de APP puede ser factible y económicamente viable, y el análisis de retorno de inversión puede indicar que una APP es la mejor opción para su ejecución, es fundamental evaluar cuidadosamente los riesgos fiscales para determinar su viabilidad financiera. Se trata de una tarea difícil, ya que el costo de los pasivos contingentes es difícil de estimar debido a la incertidumbre sobre la necesidad, el momento y el valor de los pagos. Colombia, Perú y Chile han desarrollado y publicado metodologías contables y presupuestarias para evaluar las implicaciones financieras de los pasivos contingentes en proyectos de APP.

Un requisito fundamental para ampliar el uso de las APP en Costa Rica es la adopción, desde el inicio, de un mecanismo adecuado de resolución de disputas, basado en protocolos de resolución económicamente accesibles, rápidos e independientes. Las disputas entre el gobierno y el concesionario privado sobre un acuerdo de APP pueden dar lugar a largos procesos legales que retrasan la construcción o interrumpen la operación de las instalaciones, como sucedió, por ejemplo, con la primera generación de concesiones viales de APP a mediados de la década de 1990 en México, Argentina y Colombia (Engles et al., 2003[51]). Podrían adoptarse sistemas de información sobre contrataciones para aprender de los resultados de las contrataciones anteriores, así como para identificar signos de manipulación de licitaciones, como el Sistema de Evaluación de la Calidad de la Construcción de Singapur, que proporciona evaluaciones independientes mediante la inspección del desempeño de la empresa.

Por último, la creación de credibilidad y confianza entre las partes interesadas (sector privado, gobierno y ciudadanos) es crucial para aumentar el uso de los contratos de APP, que implican relaciones a largo plazo (hasta 90 años). Costa Rica podría comenzar a construir credibilidad mediante la adopción de APP en futuras contrataciones, estimadas en alrededor de 2 mil millones USD en los próximos dos años. Un estímulo adicional para el uso de APP podría provenir del Fondo de Preparación de Proyectos de Asociación Público-Privada (PPP PPF), cuyo objetivo es aprovechar los recursos del sector público y privado (hasta 1.200 millones USD) para desarrollar proyectos de infraestructura sostenibles y eficientes para 2030. Otra área para comenzar a usar APP es la reforma de 2019 que introduce la posibilidad de usar APP para el manejo de infraestructuras públicas infrautilizadas (reciclaje de activos de infraestructura).

La infraestructura digital se está expandiendo, pero existen desafíos para aumentar aún más la cobertura y el rendimiento de la red de banda ancha fija y comenzar a desplegar redes móviles 5G. Alrededor del 95% de la población y el 79% del territorio están cubiertos por tecnología de red móvil 4G y el acceso a la banda ancha móvil ha aumentado, aunque continúa por debajo del promedio de la OCDE (alrededor de 96 suscripciones por cada 100 habitantes en Costa Rica frente a 115 para el promedio de países de la OCDE). La infraestructura de fibra óptica se ha mantenido estable entre 2019 y 2023 y la penetración de la banda ancha fija sigue siendo baja (Gráfico 4.25).

El despliegue de la infraestructura 5G es actualmente limitado en Costa Rica, a diferencia de varios países de América Latina, donde las redes 5G ya están instaladas. El despliegue de redes 5G proporcionaría a Costa Rica una conectividad más rápida y confiable para apoyar el desarrollo. Costa Rica inició en el verano de 2024 una licitación pública para asignar las frecuencias del espectro 5G a los operadores de telecomunicaciones, que se espera que finalice en el primer trimestre de 2025. El proceso de subasta está diseñado para proporcionar fuertes incentivos para el despliegue de redes 5G en todo el país. Siguiendo el enfoque utilizado en Brasil en 2021, la mayor parte del valor de la oferta (90%) se devolvería al operador a cambio de construir infraestructura de conectividad en áreas prioritarias de baja densidad fuera de la Gran Área Metropolitana, que de otro modo no estarían cubiertas por no ser financieramente viables.

La heterogénea regulación de las infraestructuras a nivel municipal sigue siendo un obstáculo para el rápido despliegue de la infraestructura de telecomunicaciones. Los municipios deben adaptar la regulación a las directrices para mejorar la estandarización emitidas en enero de 2024. Hasta el momento, 18 municipalidades de 84 las han adoptado, pero muchas carecen de conocimientos técnicos para aplicarlas. La creación de una ventanilla única digital relacionada con el despliegue de infraestructura (digital), como se hace en Perú y como se propone en el Plan de Acción de Infraestructura de Telecomunicaciones 2024-2025, podría ayudar a agilizar la carga administrativa. Sin embargo, la necesidad de recursos para actualizar con frecuencia la plataforma tras los cambios en la normativa municipal es un desafío para su implementación.

Hay margen para mejorar las regulaciones que afectan al despliegue de la infraestructura digital. El uso compartido de la infraestructura de conductos para la fibra óptica es obligatorio, pero no está regulado. A pesar de la regulación existente para los postes y conductos de acceso, el propietario titular de la infraestructura establece precios elevados para compartirla, y se retrasa en responder a las solicitudes de otros operadores (SUTEL, 2024[53]), lo que limita la competencia de facto por la telefonía fija y la transmisión de datos de gran volumen. Deben regularse las tarifas y los procedimientos para el uso compartido de infraestructuras de ductos para el despliegue de fibra óptica por parte de nuevos operadores. Además, la resolución de conflictos en el acceso a infraestructuras esenciales es muy larga y puede tardar más de lo establecido (hasta tres años), lo que provoca un mayor retraso en el despliegue de la fibra óptica. La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que supervisa el mecanismo de resolución de conflictos, debería acelerar la resolución de conflictos dedicándole más recursos. La instalación de nuevos ductos también está sujeta a un complejo proceso de autorización por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que podría simplificarse. Promover el desarrollo de la regulación municipal para permitir el uso de técnicas nuevas y menos invasivas para la instalación de fibra óptica (micro zanjas), y hacer que la información sobre toda la infraestructura de conductos existente sea pública y esté disponible en línea, ayudaría a difundir la infraestructura digital más rápidamente.

Fomentar la competencia en los principales mercados de bienes y servicios, un reto pendiente para Costa Rica como se ha analizado en anteriores Estudios Económicos de la OCDE (OCDE, 2016_[5], OCDE, 2020_[7], OCDE, 20123_[8]), mejoraría el desempeño comercial. El débil entorno competitivo de Costa Rica aumenta los costos comerciales y de insumos de las empresas, reduciendo así su competitividad y capacidad de exportación, al tiempo que reduce el atractivo para la IED. La escasa competencia también desincentiva a las empresas nacionales de invertir en innovación para competir diferenciando sus productos y mejorando la eficiencia en lugar de hacerlo con salarios bajos.

Las complejas regulaciones y la presencia en sectores clave de empresas públicas dominantes actúan a menudo como barrera de entrada en mercados importantes como los servicios de transporte (transporte por carretera y marítimo, manipulación de mercancías), lo que genera altos costos de importación y exportación. La calidad y el despliegue de los servicios básicos de infraestructura, como la electricidad y las telecomunicaciones de banda ancha fija, también se ven afectados negativamente por la escasa competencia en los sectores de redes. Esto repercute en la atracción de la IED en los sectores de alto consumo eléctrico (por ejemplo, semiconductores) o en servicios empresariales en TIC. Finalmente, la presencia de aranceles elevados en varios productos agrícolas limita la competencia y reduce las oportunidades comerciales en un sector importante de la economía costarricense, como ya se ha comentado anteriormente. La exitosa experiencia de Costa Rica con la apertura del sector de las telecomunicaciones móviles, que condujo a un aumento del empleo y un mayor acceso a servicios móviles a costos más bajos (OCDE, 2020_[7]), pone de relieve los numerosos beneficios de fomentar la competencia.

Aparte de las barreras regulatorias y las distorsiones inducidas por la elevada propiedad estatal, Costa Rica tiene margen para mejorar el poder coercitivo de la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM), una de las dos autoridades de competencia. Autoridades de competencia plenamente funcionales que dispongan del poder coercitivo para sancionar las prácticas anticompetitivas, como los cárteles y los abusos de posición dominante, son esenciales para reducir eficazmente la concentración del mercado, fomentar la eficiencia de las empresas, crear una oferta más amplia para los clientes (empresas y hogares) y reducir los precios y mejorar la calidad.

Costa Rica tiene una de las regulaciones del mercado de productos más estrictas entre los países de la OCDE (Gráfico 4.26, el Panel A), como resultado de regulaciones complejas, barreras en los sectores de servicios y redes, y distorsiones inducidas por la elevada propiedad estatal (Gráfico 4.26, Panel B). La simplificación de los cuellos de botella regulatorios apoyaría la estrategia de la hoja de ruta de los semiconductores (Recuadro 4.6), que es un elemento clave de la actual política de desarrollo comercial costarricense. Por ejemplo, el uso y comercio de productos químicos ampliamente utilizados en el sector de los semiconductores, actualmente requiere una autorización del Ministerio de Salud que tarda más tiempo en tramitarse que los 15 días establecidos por decreto.

Costa Rica tiene amplias oportunidades para impulsar la competencia en sus mercados de bienes y servicios mediante la simplificación de la elevada carga regulatoria que actúa como barrera de entrada, tal y como se analizó en el Capítulo 2. A pesar de haber adoptado recientemente iniciativas positivas en este sentido, como el establecimiento de la Ventanilla Única de Inversión y el programa "Le Dejamos Trabajar", todavía no existe una ventanilla única virtual en la que las empresas puedan completar todos los requisitos administrativos de una sola vez y en línea. Continuar ampliando las ventanillas únicas para la creación de empresas en todo el país para facilitar que todos los requisitos administrativos para crear empresas formales puedan cumplirse de una vez (véase el capítulo 2) ayudaría a la creación de empresas. Además, las restricciones regulatorias del comercio de servicios, que en general son bajas en Costa Rica en comparación con la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 4.27), tienen margen de mejora en sectores como la contabilidad, el asesoramiento fiscal y los servicios de transporte (marítimo, transporte de mercancías por carretera, manipulación de mercancías). Por ejemplo, los límites a las participaciones extranjeras en el capital social y la obligación de los transportistas de mercancías de presentar tarifas al ente regulador son los principales factores que explican el alto nivel de restricción del transporte de mercancías por carretera.

El uso generalizado de aranceles y control de precios en algunos sectores económicos que siguen siendo monopolios estatales o están dominados por empresas propiedad del Estado, afecta negativamente al entorno empresarial de exportación, al aumentar el precio en sectores de insumos clave (electricidad, transporte, banca, seguros y combustibles derivados del petróleo). Las empresas exportadoras costarricenses deben pagar costos más altos por los servicios de energía, agua, transporte y telecomunicaciones que sus homólogas regionales, sufriendo así una pérdida de competitividad. El costo por kWh para las empresas en Costa Rica (0,24 USD en marzo de 2024) es mayor que en Estados Unidos (0,145 USD en marzo de 2024) y otros países de la región (GlobalPetrolPrices.com, 2024[54]) y el costo promedio mensual de la banda ancha fija en Costa Rica (46 USD) está por encima del promedio de los países de la OCDE (37 USD) y es más del doble que en Chile, Brasil, Perú y Colombia. (cable.co.uk, 2024[55]). Los altos precios de la energía, por ejemplo, obstaculizan seriamente la competitividad global de las empresas exportadoras costarricenses. Una reforma del sector eléctrico presentada recientemente en la Asamblea Legislativa (véase también el capítulo 3) tiene el potencial de abrir el sector eléctrico a la competencia, lo que podría reducir los precios de la electricidad. La eliminación de las distorsiones regulatorias en el sector bancario (véase el capítulo 1) también aumentaría la competencia, facilitando el acceso de las empresas costarricenses al crédito en mejores condiciones.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) fija las tarifas en los sectores de energía, agua y transporte, mientras que la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) regula los servicios de telecomunicaciones y se encarga de fijar las tarifas de los servicios que no están sujetos a competencia del mercado. La forma en que se fijan las tarifas reduce la competencia entre las empresas reguladas que no tienen incentivos para lograr mejoras de productividad y aumentar la eficiencia, cobrando precios elevados por insumos comerciales clave como el transporte de mercancías, la energía y los servicios de telecomunicaciones (OCDE, 2020_[7]). La adopción de metodologías tarifarias alternativas, como la regulación de precios e ingresos máximos, crearía incentivos para que las empresas reguladas mejoren la productividad y contribuiría a reducir los costos operativos de las empresas.

La regulación en los mercados digitales es débil (OCDE-WBG, 2024[56]) y podría reforzarse para mejorar el comercio equitativo, la contestabilidad y la garantía del uso y el acceso a los datos. SUTEL ha lanzado recientemente un estudio sobre el Ecosistema Digital Móvil. Las autoridades de competencia deberían seguir evaluando el grado de competencia en los mercados digitales. Se podría prohibir que las plataformas digitales de Costa Rica otorguen un trato preferencial a sus propios productos sobre los ofrecidos por terceros proveedores en las funciones de clasificación o búsqueda.

Costa Rica ha adoptado recientemente medidas audaces para eliminar las regulaciones anticompetitivas en los servicios profesionales y en la industria arrocera. Estas medidas se adoptaron tras las conclusiones de la autoridad de competencia y están en consonancia con el análisis y las recomendaciones de anteriores Estudios Económicos de la OCDE. Algunos de los decretos ejecutivos que eliminan las tarifas mínimas obligatorias en quince servicios profesionales ya se han aplicado, pero otros han sido impugnados ante los tribunales y están pendientes de una decisión final, o han sido anulados. Para cuatro servicios profesionales, las autoridades han presentado un proyecto de ley para eliminar las tarifas mínimas obligatorias. Esto ayudaría a impulsar la competencia y reducir los costos de servicios profesionales clave para las empresas, especialmente las PYMES, ya que las empresas más grandes tienden a asumir estos servicios. También se han adoptado medidas positivas para abrir el sector del arroz, donde se redujeron los aranceles de importación (del 36 al 5 por ciento) y se eliminó una regulación ineficiente de fijación de precios. Desde su adopción, el volumen de las importaciones de arroz aumentó, a expensas de la menos productiva producción nacional, y estimaciones basadas en simulaciones contrafactuales indican que las medidas tuvieron un impacto beneficioso en el precio minorista del arroz, que de otro modo habría sido más alto (entre el 10 y el 25 por ciento) (BCCR, 2024[57]).

Seguir las recomendaciones de la autoridad de competencia para aumentar la competencia en el mercado del transporte de pasajeros y mercancías podría ayudar a Costa Rica a mejorar la movilidad y reducir los costos del transporte comercial. Reformar el sistema de concesiones para la prestación de servicios de transporte público, eliminando el poder monopólico de los actuales operadores, que de facto disfrutan de una renovación automática ilimitada de las concesiones (Vargas Irola and Velazquez Gonzalez, 2021[58]), y sustituyéndolo por licitaciones públicas competitivas, contribuiría a mejorar la movilidad y a reducir la congestión del tráfico, así como la contaminación. La reforma del mercado de carga marítima a través de un cambio en la legislación que elimine la posibilidad de un acuerdo de precios y distribución del mercado (COPROCOM, 2021[59]), reduciría los costos logísticos y apoyaría mejor la estrategia de desarrollo de Costa Rica impulsada por las exportaciones.

Una autoridad de competencia independiente y bien dotada de recursos es un pilar fundamental de un marco de competencia sólido. La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que también funciona como autoridad reguladora, cuenta con recursos suficientes para cumplir con sus funciones, y ya emitió la mayor parte de la regulación secundaria necesaria para asegurar su autonomía operativa, técnica y administrativa. Sin embargo, a pesar de los aumentos regulares, la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM) sigue teniendo un presupuesto por empleado inferior al de los países de la OCDE y de los países no miembros de la OCDE (Gráfico 4.28, Panel A). La situación presupuestaria ha impedido la incorporación de nuevos funcionarios y la adquisición de nuevos equipos (OECD, 2024[60]). La COPROCOM también depende de apoyo internacional para realizar estudios de mercado, que junto con los dictámenes, son esenciales para implementar reformas que apoyan la competencia, como lo demuestran las recientes iniciativas del Gobierno en los servicios profesionales, originadas por las investigaciones de la autoridad. Para 2025, se ha asignado alrededor del 40 % del presupuesto establecido en la Ley de Competencia (Gráfico 4.28, Panel B), lo que representa un aumento del 20% con respecto a 2024. Una autoridad de competencia plenamente funcional puede ayudar a reducir el costo de bienes y servicios clave, lo que respaldaría la competitividad de las empresas. Sería particularmente beneficioso en la coyuntura actual, en la que las autoridades están adoptando medidas audaces para mejorar las regulaciones y abrir a la competencia sectores clave de la economía (por ejemplo, los servicios profesionales, el mercado eléctrico, el sector del arroz).

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