Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2021

La pandémie de COVID-19 a souligné l’importance du rôle de la réglementation et mis en lumière le besoin impérieux d’une transformation du mode d’élaboration et d’application des règles. Elle a révélé, dans l’élaboration des règles aux niveaux national et international, des lacunes qui ont eu un coût en termes de vies et de moyens d’existence. Alors qu’il s’avère nécessaire de transformer les mécanismes existants pour réglementer en périodes de crise, les sociétés ont, dans certaines situations, gravement souffert de ces lacunes – en matière de données probantes, d’analyse d’impact et des risques, de consultation des parties prenantes ou de coopération entre administrations. Dans une certaine mesure, la crise a également fait ressortir la défiance grandissante de composantes de la population à l’égard de leurs gouvernants. Il est crucial de rectifier le cap maintenant pour faire face aux défis actuels et futurs dans le cadre desquels la réglementation influe sensiblement sur la réussite des mesures adoptées, notamment en vue de lutter contre le changement climatique et d’autres menaces environnementales.

Le COVID-19 met en évidence la nécessité de mettre en place des solutions à l’échelon mondial pour s’attaquer à des problèmes qui touchent le monde entier. Les autorités nationales ont été obligées de reconnaître qu’elles ne pouvaient pas réglementer isolément, leurs décisions ayant une incidence sur d’autres pays et se révélant plus ou moins inefficaces en l’absence de coordination avec ces derniers. La coopération réglementaire internationale joue un rôle central depuis le début de la lutte contre la pandémie, en contribuant au maintien du commerce des produits de première nécessité comme les aliments et les produits médicaux. En outre, la réaction collective face à l’urgence montre bien à quel point il est nécessaire que les pays gèrent les biens communs avec prévoyance et dynamisme. Cependant, la recommandation selon laquelle il conviendrait de prendre en compte des éléments de dimension internationale dans l’élaboration des règles au niveau national suscite peut-être un consensus, mais elle est rarement mise en application : moins d’un cinquième des membres de l’OCDE intègrent systématiquement de tels éléments lorsqu’ils élaborent des règles de portée nationale.

De plus, pour être tout à fait efficaces, les dispositions réglementaires doivent tenir compte des risques et arbitrages potentiels ; cet impératif est d’autant plus important en temps de crise. Cela étant, seuls sept pays membres de l’OCDE ainsi que l’Union européenne déclarent disposer d’une stratégie globale en matière de risques et de réglementation qui impose de prendre systématiquement en compte les risques lors de l’élaboration de règles. Comme la crise l’a fait apparaître, toutefois, même ces pays n’ont pas toujours fondé dans les faits leurs décisions en matière de réglementation sur une analyse des risques réalisée à partir de données probantes.

Il faut que les pouvoirs publics réfléchissent de façon plus globale et intégrée à l’ensemble des effets sur la société des règles proposées. Bien que les pouvoirs publics aient élargi la portée de leurs analyses d’impact, des lacunes demeurent, en particulier dans les domaines de l’égalité des genres, de la pauvreté et de l’innovation. Un renforcement des contrôles sera primordial pour garantir que les décisions reposent sur les meilleures données probantes disponibles, envisager tous les effets pertinents et contribuer au développement de la résilience de la société. Les pouvoirs publics doivent également travailler en partenariat avec la société pour cerner de façon plus complète les effets potentiels de la réglementation sur toutes les composantes de la population. Cependant, moins d’un quart des membres de l’OCDE informent systématiquement la population au sujet des règles qui pourraient entrer en vigueur dans un avenir proche.

Il est capital de profiter des possibilités offertes par les nouvelles technologies pour promouvoir la justice sociale, s’attaquer aux inégalités et rétablir la confiance dans l’action publique. La pandémie a aussi démontré qu’il était important de ménager une certaine souplesse réglementaire dans les situations d’urgence et qu’il fallait tirer le meilleur parti des nouvelles technologies. L’innovation a joué et continuera de jouer un rôle crucial dans la lutte contre la crise actuelle. Cela étant, la moitié seulement des pays membres de l’OCDE contrôlent les effets des nouvelles mesures qu’ils adoptent sur l’innovation. Il faut que les pouvoirs publics mettent en place des pratiques réglementaires plus agiles, flexibles et résilientes, afin de favoriser une innovation qui permettra de faire face plus facilement aux défis sociaux et environnementaux les plus urgents tout en préservant la santé, la sécurité, la vie privée et les libertés individuelles.

Les régulateurs ont joué un rôle central en assurant la prestation de services essentiels tout au long de la pandémie, souvent dans des délais restreints. Le suivi et l’évaluation deviennent d’autant plus importants que les risques sont exacerbés lorsque des décisions doivent être prises rapidement. Or, seule la moitié des régulateurs publient des informations sur la qualité de leurs processus réglementaires. Il sera indispensable de continuer à investir dans l’amélioration de l’évaluation des performances et de la communication d’informations sur ces dernières pour faire en sorte que les processus réglementaires soient adaptés aux défis à relever dans le futur.

Les pouvoirs publics consacrent beaucoup trop peu de temps à vérifier si les règles appliquées portent leurs fruits dans la pratique, et pas uniquement en théorie. Moins d’un quart des membres de l’OCDE vérifient systématiquement si les objectifs associés à la réglementation sont atteints. Les incitations à progresser dans ce domaine sont insuffisantes à l’heure actuelle : moins d’un tiers des pays membres de l’OCDE sont dotés d’un organe chargé de vérifier la qualité des examens de la réglementation en vigueur. Les pouvoirs publics doivent délaisser la logique traditionnelle du « réglementer et oublier » au profit d’approches consistant à « s’adapter et apprendre ». En outre, la pandémie a rendu criant le manque général de prévoyance. Les pouvoirs publics doivent investir dans le renforcement des compétences et des capacités pour mieux anticiper les crises futures et atténuer leurs effets, dont les citoyens les moins favorisés supportent généralement une part disproportionnée. Ils doivent également améliorer leurs modalités d’évaluation des risques, de communication au sujet de ces derniers et de gestion des risques, notamment en examinant les textes de façon plus systématique pour s’assurer qu’ils correspondent aux données probantes les plus récentes et aux toutes dernières avancées scientifiques.

Les citoyens sont plus enclins à considérer la réglementation comme juste s’ils sont associés au processus délibératif et que les résultats des consultations sont clairement expliqués. L’un des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 est le suivant : lorsqu’ils ont le sentiment d’être entendus, les citoyens ont davantage tendance à respecter l’éventuelle réglementation mise en vigueur après qu’ils ont été consultés, et il est moins à craindre que celle-ci suscite un mécontentement de leur part. Il est fondamental que les règles régissant une société fassent l’objet d’un dialogue ouvert pour que soit trouvé le bon équilibre entre les intérêts divers de ses composantes. C’est sur un tel dialogue, en outre, que reposent la confiance dans l’action publique et la transparence de cette dernière. Les citoyens, les entreprises et les organisations de la société civile peuvent fournir de précieuses informations sur les effets réels que des règles potentielles sont susceptibles de produire sur le terrain. La pratique consistant à consulter les parties intéressées sur les projets de loi est désormais relativement bien ancrée dans les pays membres de l’OCDE, mais moins d’un quart d’entre eux consultent systématiquement leurs citoyens et leurs entreprises aux premiers stades du processus afin de mettre en évidence d’autres solutions possibles en matière d’action publique. Or, c’est précisément au début du processus que les contributions des citoyens et des entreprises peuvent s’avérer le plus utiles pour ce qui est de déterminer les solutions opportunes en matière d’action publique et de s’assurer de l’efficacité des règles dans la pratique. Par ailleurs, les trois cinquièmes environ des responsables publics ne donnent pas suite aux commentaires reçus dans le cadre de ces consultations.