La politique industrielle occupe une place croissante dans les débats sur l’action publique dans les pays de l’OCDE. Les annonces récentes témoignent d’une progression rapide du recours aux instruments de politique industrielle dans le monde, le nombre de nouvelles mesures annoncées ayant fortement augmenté au cours de la dernière décennie. Si les pouvoirs publics ont toujours soutenu les entreprises par divers moyens, les politiques industrielles ont souvent été considérées avec prudence. En effet, des mesures mal conçues peuvent encourager la recherche de rente, protéger des entreprises en place ou en difficulté, freiner l’innovation et fausser la concurrence ou les échanges.
Aujourd’hui, le contexte est en train de changer. De nombreux gouvernements sont confrontés à des défis complexes et interdépendants que les politiques horizontales traditionnelles ne peuvent, à elles seules, permettre de relever pleinement. Le développement et le déploiement des technologies numériques et des technologies propres que l’on voit apparaître exigent des investissements massifs et une coordination plus étroite afin d’accélérer la sécurité énergétique et l’adoption de nouvelles technologies. La pandémie de COVID-19 et les tensions géopolitiques ont mis en évidence les vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement mondiales et accru l’attention portée à la résilience. La sécurité économique devient une priorité grandissante des pouvoirs publics, en particulier en ce qui concerne les technologies et secteurs sensibles tels que les semi-conducteurs et les matières premières critiques. Cette nouvelle vague de politique industrielle englobe un large éventail d’instruments et d’outils, allant du soutien à l’innovation et des cadres réglementaires à l’investissement dans les compétences, les infrastructures et la diffusion des technologies.
Les préoccupations relatives aux risques associés à la politique industrielle n’ont pas disparu, mais la perception des coûts de l’inaction a augmenté. La croissance de la productivité a ralenti dans de nombreuses économies, et l’écart entre les entreprises à la frontière et les entreprises à la traîne s’est creusé. Dans de nombreux pays et secteurs, la concurrence s’est affaiblie au cours des deux dernières décennies, le pouvoir de marché étant de plus en plus concentré au sein d’un petit nombre de pays et d’entreprises. La dynamique des entreprises, souvent mesurée par les créations d’entreprises et les réaffectations d’emplois, a également faibli. Dans ce contexte, des politiques industrielles bien conçues sont de plus en plus considérées comme des outils susceptibles d’encourager l’entrée de nouvelles entreprises sur les marchés, de favoriser la concurrence et l’innovation, de réduire le risque de coercition économique et de soutenir la création de nouveaux marchés.
La politique industrielle recouvre un ensemble diversifié d’instruments qui agissent par des canaux de transmission variés, comme le montre la taxonomie de l’OCDE (graphique 1). Elle ne se résume pas à des interventions sectorielles verticales, mais couvre aussi des actions horizontales sur les conditions-cadres (performance des marchés de capitaux, mobilité du travail, politique commerciale).
Certains outils dont disposent les décideurs publics agissent du côté de l’offre dans l’économie. Ces instruments visent à renforcer la capacité des entreprises à investir et comprennent des mesures bien connues telles que subventions, dépenses fiscales et instruments financiers. S’y ajoute un ensemble plus large d’instruments destinés à améliorer l’accès aux intrants, notamment les programmes de renforcement des compétences et de formation, la recherche-développement publique, ainsi que les investissements dans les infrastructures fondamentales. Parallèlement, les pouvoirs publics peuvent influencer les conditions du côté de l’offre au moyen de la politique de la concurrence (instruments horizontaux), des règles fiscales, des régimes de propriété intellectuelle et de mesures améliorant l’environnement général des entreprises.
D’autres instruments agissent du côté de la demande, en façonnant les conditions de marché et en encourageant l’adoption de nouvelles technologies ou de normes plus strictes. Tel est le cas notamment de la commande publique, qui peut créer des marchés pilotes pour des produits innovants, ainsi que de réglementations ou normes applicables à des produits qui peuvent orienter consommateurs et entreprises vers des solutions nouvelles et innovantes.
